Решение от 16 сентября 2020 г. по делу № А71-7786/2020

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

426011, г. Ижевск, ул. Ломоносова, 5

http://www.udmurtiya.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А71- 7786/2020
г. Ижевск
16 сентября 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 15 сентября 2020 года

Полный текст решения изготовлен 16 сентября 2020 года

Арбитражный суд Удмуртской Республики в составе судьиВ.Н. Якушева, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Л.И.Николаевой, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Первого заместителя прокурора Удмуртской Республики, г.Ижевск о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования «Каракулинский район» с.Каракулино(ОГРН <***>, ИНН <***>), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязании в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»,

при участии представителей:

от заявителя: ФИО1 (удостоверение № 235956);

от ответчика: не явился, извещен надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель прокурора Удмуртской Республики (далее -прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Удмуртской Республики с заявлением о признании незаконным бездействия Администрации муниципального образования «Каракулинский район» (далее – администрация, ответчик), выразившегося в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» и обязании в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Заявитель в судебном заседании поддержал заявленные требования.

Ответчик, надлежащим образом извещенный о начавшемся судебном процессе 21.07.2020, а также публично, путем размещения информации о времени и месте судебного разбирательства на сайте Арбитражного суда Удмуртской Республики в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», в судебное заседание не явился, отзыв на заявление не представил.

Дело на основании статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрено в отсутствие ответчика, неявка которого не является препятствием для его рассмотрения.

Как следует из материалов дела, прокуратурой Каракулинского района Удмуртской Республики по заданию прокуратуры Удмуртской Республики проведена проверка исполнения администрацией законодательства об охране и использовании недр.

Проверкой установлено, что в нарушение частей 1, 2 статьи 6 Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее -Закон № 294-ФЗ), пункта 5 статьи 5 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» (далее - Закон о недрах), статьи 31, пунктов 25.11, 27 статьи 35 Устава муниципального образования «Каракулинский район», утвержденного решением Каракулинского районного Совета депутатов от 31 мая 2005 года №25/9-05, Порядка ведения Перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления муниципального образования Каракулинский район», уполномоченных на их осуществление, утвержденного решением Совета депутатов МО «Каракулинский район» от 30.10.2017 и№11/5-17, нормативно-правовой акт о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, администрацией не разработан и не утвержден, в связи с чем контрольно-надзорные мероприятия не исполняются.

Таким образом, администрацией не приняты меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Закон о недрах.

Отсутствие данного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

Прокурором Каракулинского района в адрес главы муниципального образования «Каракулинский район» внесено представление от 30.01.2019 № 46-219 об устранении нарушений законодательства о недрах. Администрации предложено в течение месяца разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, по чьей вине стали возможны данные нарушения закона (л.д.11).

В ответе на представление об устранении нарушений законодательства о недрах от 15.05.2019 № 1538/01-34 (л.д. 12) администрация сообщила, что в срок до 01 июля 2019 года будут приняты правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также определено должностное лицо, ответственное за осуществление данного вида контроля. Первому заместителю главы Администрации МО «Каракулинский район» по вопросам комплексного развития указано на недопустимость нарушений действующего законодательств о недрах.

В рамках исполнения представления прокурора Каракулинского района от 30.01.2019 № 46-210 письмом от 18.06.2019 № 1963/0134 администрация сообщила, что нормативно-правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, находятся в стадии разработки.

Письмом от 17.06.2020 № 1747/01-37 администрация сообщила, что по состоянию на 17.06.2020 нормативно-правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также административные регламенты проведения соответствующих контрольных проверок не приняты.

Полагая, что бездействие администрации по непринятию мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах, нарушает права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности интересы неограниченного круга лиц - субъектов малого и среднего предпринимательства, прокурор обратился в суд с заявлением в интересах неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что доводы администрации об отсутствии у органа местного самоуправления полномочий по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля противоречат нормам действующего законодательства. К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относится организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории, разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого, наделены органы местного самоуправления. На территории Каракулинского района располагается 4 месторождения общераспространенных полезных ископаемых (Каракулинское, Сухаревское, Чегандинское, Телеговское месторождения песчано-гравийной смеси). Указанные недра включены в Перечень общераспространенных полезных ископаемых по Удмуртской Республике, утвержденный распоряжением Минприроды Российской Федерации № 18-р, Правительства Удмуртской Республики № 266-р от 13.04.2009. Вместе с тем администрацией правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не приняты, в связи с чем контрольно-надзорные мероприятия не исполняются. При этом отсутствие прямого указания в Федеральном законе от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах, не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в том числе в Законе о недрах.

Оценив представленные по делу доказательства, выслушав пояснения заявителя, суд пришел к следующему выводу.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

В силу прямого указания части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта возложена на принявший его орган. Согласно положениям статьи 65 АПК РФ доказывание иных обстоятельств является обязанностью лиц, которые ссылаются на данные обстоятельства.

Федеральным законом от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации наделена от имени Российской Федерации полномочиями осуществления от имени Российской Федерации надзора за исполнением действующих на ее территории законов (статья 1 Закона о прокуратуре).

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 настоящего Закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Предметом прокурорского надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (пункт 1 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (пункт 2 статьи 21 Закона о прокуратуре).

Из анализа вышеуказанных правовых норм следует, что прокуратура осуществляет полномочия по надзору за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека органами публичной власти, различными государственными учреждениями и организациями, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, гражданами.

Именно в компетенции прокуратуры по выявлению нарушений закона и прав граждан во всех сферах государственной и общественной жизни, прежде всего, и заключаются особенности прокурорского надзора, как особого вида государственно-властной надзорной деятельности.

В соответствии со статьей 17.1 Закона 131-ФЗ органы местного самоуправления организуют и осуществляют муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

К отношениям, связанным с осуществлением муниципального контроля, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона №294-ФЗ.

Под муниципальным контролем понимается деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории муниципального образования проверок соблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, в случаях, если соответствующие виды контроля относятся к вопросам местного значения, а также на организацию и проведение мероприятий по профилактике нарушений указанных требований (пункт 4 статьи 2 Закона №294-ФЗ).

Порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.

Согласно статье 6 Закона №294-ФЗ определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом (часть 1).

К полномочиям органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, относятся:

1) организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории. Перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования;

1.1) организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления;

2) разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления. Разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

3) организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством Российской Федерации, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях;

4) осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий (часть 2).

Пунктами «в», «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами, законодательство о недрах находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Правовое регулирование общественных отношений, связанных с недропользованием, осуществляется Конституцией Российской Федерации, Законом о недрах, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

Закон №131-ФЗ в соответствии с Конституцией РФ устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяет государственные гарантии его осуществления, при этом прямо не указывает на полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования, в том числе на полномочия, перечисленные в статье 5 Закона о недрах.

Между тем, отсутствие такого прямого указания в Законе № 131-ФЗ не может свидетельствовать об отсутствии соответствующих полномочий и контроля как такового, поскольку возможность его осуществления может быть закреплена в иных федеральных законах, в частности - в Законе о недрах.

Статьей 1.1 Закона о недрах разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять регулирование отношений недропользования в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий.

В соответствии с пунктом 5 статьи 5 Закона о недрах к полномочиям органов местного самоуправления в сфере регулирования отношений недропользования относится контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

В соответствии со статьей 31 Устава МО «Каракулинский район», утвержденного решением Каракулинского районного Совета депутатов от 31 мая 2005 года №25/9-05 (далее – Устав), администрация района - исполнительно-распорядительный орган муниципального района, наделенный настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Удмуртской Республики.

Пунктами 25.11, 27 статьи 35 Устава за администрацией района закреплены полномочия по осуществлению муниципального контроля по иным вопросам, предусмотренным федеральными законами, в порядке, установленном федеральным законодательством, законами Удмуртской Республики и принятыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами, а также по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального района федеральными законами и законами Удмуртской Республики.

В соответствии с Порядком ведения Перечня видов муниципального контроля и органов местного самоуправления муниципального образования «Каракулинский район», уполномоченных на их осуществление (далее – Перечень), утвержденного решением Совета депутатов МО «Каракулинский район» от 30.10.2017 № 11/5-17, Перечень определяет виды муниципального контроля и органы местного самоуправления муниципального образования «Каракулинский район», уполномоченные на их осуществление, формирование и ведение Перечня осуществляется Администрацией муниципального образования «Каракулинский район» на основании поступивших от органов местного самоуправления муниципального образования «Каракулинский район» и их структурных подразделений, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, предложений: о включении в Перечень сведений в соответствии с приложением к настоящему Порядку; об исключении из Перечня ранее внесенных сведений; об изменении сведений, включенных в Перечень. Муниципальным правовым актом Администрации муниципального образования «Каракулинский район» назначается должностное лицо, ответственное за формирование и ведение Перечня. В Перечень включается следующая информация: наименование вида муниципального контроля, осуществляемого на территории муниципального образования «Каракулинский район»; наименование органа местного самоуправления муниципального образования «Каракулинский район», уполномоченного на осуществление соответствующего вида муниципального контроля; реквизиты нормативных правовых актов Российской Федерации, Удмуртской Республики, муниципальных правовых актов муниципального образования «Каракулинский район», регулирующих соответствующий вид муниципального контроля. Ведение Перечня осуществляется на основании муниципального правового акта Администрации муниципального образования «Каракулинский район», устанавливающего порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности, а также полномочия орган местного самоуправления муниципального образования «Каракулинский район» на его осуществление, по форме согласно приложению к Порядку. Внесение информации в Перечень осуществляется на основании постановления Администрации муниципального образования «Каракулинский район».

Как следует из материалов дела, правовые акты о порядке осуществления муниципального контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, администрацией не приняты.

Доказательств обратного, а также возражений относительно заявленных требований прокурора ответчиком в материалы дела не представлено.

С учетом изложенных обстоятельств, суд пришел к выводу о доказанности материалами дела факта неправомерного бездействия администрации, выразившегося в не принятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом о недрах.

Отсутствие указанного правового акта влечет неопределенность требований к организациям и предпринимателям, возможность нарушения порядка осуществления муниципального контроля, чем нарушаются права и законные интересы неопределенного круга субъектов предпринимательской деятельности.

При изложенных обстоятельствах требования заявителя подлежат удовлетворению.

В целях восстановления нарушенных прав и законных интересов заявителя в порядке статьи 201 АПК РФ, администрация обязана устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны. С учетом принятого решения согласно статье 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины относятся на ответчика. В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления, выступающие по делам, рассматриваемым Верховным Судом Российской Федерации, арбитражными судами, в качестве истцов или ответчиков освобождены от уплаты государственной пошлины. Таким образом, государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Удмуртской Республики

РЕШИЛ:

Заявленные требования удовлетворить. Признать незаконным бездействие Администрации муниципального образования "Каракулинский район" с.Каракулино, выразившееся в непринятии мер по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Обязать Администрацию муниципального образования "Каракулинский район" с.Каракулино в течение двух месяцев с момента вступления решения суда в законную силу разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий осуществление муниципального контроля, предусмотренного Законом Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах».

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд г. Пермь в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через Арбитражный суд Удмуртской Республики.

Судья В.Н. Якушев