Постановление от 25 февраля 2019 г. по делу № А73-8786/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

улица Пушкина, дом 45, Хабаровск, 680000, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф03-155/2019
25 февраля 2019 года
г. Хабаровск


Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2019 года. Полный текст постановления изготовлен25 февраля 2019 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

Председательствующего судьи Лесненко С.Ю.

Судей: Луговой И.М., Михайловой А.И.

при участии

от Департамента образования, культуры и спорта Чукотского автономного округа – представитель не явился;

от управления Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу – ФИО1, представитель по доверенности от 14.01.2019 № 01; ФИО2, представитель по доверенности от 21.01.2019 № 03;

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента образования, культуры и спорта Чукотского автономного округа

на решение от 19.09.2018, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2018

по делу №А73-8786/2018 Арбитражного суда Хабаровского края

дело рассматривали: в суде первой инстанции судья Гавриш О.А., в апелляционном суде судьи: Тищенко А.П., Вертопрахова Е.В., Швец Е.А.

по заявлению Департамента образования, культуры и спорта Чукотского автономного округа

к управлению Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу

о признании недействительным предписания

Департамент образования, культуры и спорта Чукотского автономного округа (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 689000, Чукотский автономный округ, <...>; далее – департамент) обратился в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании недействительным предписания управления Министерства культуры Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу (ОГРН <***>, ИНН <***>, место нахождения: 680013, <...>; далее – управление) от 20.04.2018 №03-п/п.

Решением Арбитражного суда Хабаровского края от 19.09.2018, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2018, в удовлетворении заявленного требования отказано.

В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит отменить указанные судебные акты, и не передавая дело на новое рассмотрение, удовлетворить заявленное требование.

В обоснование жалобы заявитель приводит доводы о нарушении управлением проведения проверочных мероприятий ввиду отсутствия правовых оснований для проведения внеплановой проверки во вопросу исполнения ранее выданного предписания от 15.12.2017 №20-п/п, срок исполнения по которому в целом еще не истек (до 01.04.2019). Кроме того, настаивает, что во исполнение пункта 1 ранее выданного предписания региональный орган охраны объектов культурного наследия разработал и принял необходимый нормативный правовой акт, что исключает утверждение управления о ненадлежащем выполнении возложенной на него обязанности. Полагает, что требования управления в части пунктов 4 и 5 оспариваемого предписания являются изначально незаконными и невыполнимыми, поскольку приказы департамента от 07.12.2017 №01-21/660 и от 15.12.2017 №01-21/682 представляют собой властно-распорядительные акты, не обладающие нормативными свойствами, а, следовательно, не подлежат обязательному опубликованию на предписанном сайте. Помимо изложенного, кассатор считает, что оспариваемое предписание не обладает признаком исполнимости, поскольку оно не содержит четких формулировок, относительно конкретных действий, которые необходимо совершить департаменту и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Управление в отзыве на кассационную жалобу, поддержанном его представителями в судебном заседании, изложенные в ней доводы отклонило, считая принятые по делу судебные акты законными и обоснованными.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 21.02.2019 до 11 часов 20 минут.

Департамент, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, явку своих представителей в суд округа не обеспечил.

Проверив в порядке и пределах статей 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность обжалуемых судебных актов, Арбитражный суд Дальневосточного округа не усматривает правовых оснований для их отмены.

Как установлено судами и следует из материалов настоящего дела, в целях контроля исполнения департаментом предписания от 15.12.2017 №20-п/п в части пунктов 1-3, 6-9, 11, 12, 15, по которым срок исполнения истек, управлением проведена внеплановая документарная проверка, в ходе которой выявлен факт неисполнения департаментом пунктов 1, 3, 6, 7, 8, 9, 12 ранее выданного предписания, что отражено в акте от 20.04.2018 №04-п/п.

По результатам рассмотрения материалов проверки управление выдало департаменту предписание от 20.04.2018 №03-п/п о необходимости в срок до 19.11.2019 устранить выявленные нарушения.

Посчитав, данное предписание незаконным, департамент обратился с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля регулируется положениями Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон №294-ФЗ).

В соответствии с положениями пункта 1 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ, одним из оснований проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований. Таким образом, управление не лишено возможности организовать проверку с целью выполнения отдельных пунктов ранее выданного предписания по истечению сроков их выполнения.

Исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суды установили, что целью проведения управлением в 2018 году проверки являлся контроль исполнения департаментом ранее выданного предписания от 15.12.2017 в части отдельных пунктов 1-3, 6-9, 11, 12, 15, срок исполнения которых истек.

Поскольку в ходе ранее проведенной проверки, управлением выявлен ряд различных нарушений, для устранения которых целесообразно было установить отдельные сроки исполнения, суды, учитывая, что установление единого срока исполнения для различного рода требований противоречило бы критерию исполнимости указанного ненормативного правового акта и руководствуясь положениями пункта 1 части 2 статьи 10 Закона №294-ФЗ, пришли к правильному выводу о соблюдении контролирующим органом порядка проведения внеплановой проверки.

Как установлено судами, согласно пункту 1 предписания от 15.12.2017 департаменту необходимо в срок до 01.04.2018 разработать и принять нормативный правовой акт регионального органа охраны объектов культурного наследия об утверждении порядка выдачи задания, его формы на проведение мероприятий по контролю за состоянием объекта культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения.

Проанализировав содержание принятого во исполнение данного предписания приказа департамента от 23.11.2017 №01-21/627 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Чукотского автономного округа, и его формы» (далее – Порядок №01-21/627), комиссия управления пришла к выводу о несоответствии его отдельных положений требованиям действующего законодательства Российской Федерации, указав в оспариваемом предписании от 20.04.2018 №03-п/п на необходимость приведения данного нормативного правового акта в соответствие с Федеральным законом от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон №73-ФЗ), Законом №294-ФЗ, а также приказом Минкультуры России от 25.01.2016 №239 «Об утверждении порядка выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Министерством культуры Российской Федерации, и его формы».

В соответствии с пунктом «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу частей 2, 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 №73-ФЗ.

В соответствии с подпунктами 5, 6, 8 пункта 1 статьи 9 Закона №73-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 Закона №73-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В соответствии с пунктом 2 статьи 11 Закона №73-ФЗ федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется федеральным органом охраны объектов культурного наследия и региональными органами охраны объектов культурного наследия, которым переданы полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия, согласно их компетенции в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия (пункт 7 статьи 11 Закона №73-ФЗ).

Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

В силу пункта 13 Положения о федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2015 №740, мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение осуществляются должностными лицами государственных органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий соответствующего государственного органа охраны объектов культурного наследия.

Раздел 4 Порядка №01-21/627 содержит основания для выдачи задания на проведение мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения и выявленных объектов культурного наследия, расположенных на территории Чукотского автономного округа. Пункт 4.5 к таким основаниям относит истечение срока выполнения предписания, выданного физическому лицу. В силу пункта 4.7 названного Порядка основанием для выдачи задания является непредставление собственником или иным законным владельцем объекта культурного наследия ежегодной информации о соблюдении требований по сохранению объекта культурного наследия, указанных в охранном обязательстве собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия.

Поскольку порядок проведения проверки в отношении хозяйствующего субъекта и выдачи предписания в целях устранения выявленных нарушений регулируется только Законом №294-ФЗ, суды пришли к правильному выводу о том, что иной порядок, предусмотренный органом государственной власти субъекта Российской Федерации, противоречит акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем признали законным предписание управления в части необходимости исключения данных пунктов из Порядка №01-21/627.

Кроме того, как верно отмечено судами, Порядок №01-21/627 предусматривает составление документа, не предусмотренного ни одним из федеральных нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, а именно: «акт состояния объекта культурного наследия», тогда как приказы Минкультуры России от 01.07.2015 №1887, от 25.01.2016 №239, подлежащие применению в отношении всех объектов культурного наследия, в том числе переданных субъекту Российской Федерации, содержат понятия «акт технического состояния» и «акт осмотра», соответственно. В этой связи суды признали обоснованным указание управления на необходимость изменения пункта 4.6 Порядка №01-21/627 в части наименования акта (словосочетание «акт состояния» заменить на «акт технического состояния», «акт осмотра»).

Учитывая изложенное, суды обеих инстанций пришли в верному выводу о соответствии пункта 1 оспариваемого предписания от 20.04.2018 требованиям действующего законодательства. Оснований для не согласия с указанными выводами судов у судебной коллегии не имеется.

По вопросу о необходимости публикации принятого департаментом правового акта на официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) суды установили следующее.

Во исполнение пунктов 8 и 9 предписания от 15.12.2017 об официальном опубликовании приказов департамента от 15.12.2017 №01-21/682 «Об утверждении формы акта технического состояния объекта культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), регионального значения, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, выявленного объекта культурного наследия» и от 07.12.2017 №01-21/660 «Об утверждении охранного обязательства собственника или иного законного владельца объекта культурного наследия федерального значения «Памятник Дежневу Семену Ивановичу», региональный орган охраны объектов культурного наследия представил комиссии управления информацию о размещении указанных приказов на интернет странице департамента.

Пунктом 1 Указа Президента Российской Федерации от 02.04.2014 №198 «О порядке опубликования законов и иных правовых актов Российской Федерации на «Официальном интернет-портале правовой информации» установлено, что в соответствии с законами субъектов Российской Федерации законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации опубликовываются на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) в течение 10 дней со дня их подписания. Если правовые акты субъекта Российской Федерации подлежат государственной регистрации, то размещение (опубликование) таких актов осуществляется в течение 10 дней после дня их государственной регистрации.

В соответствии с частью 2 статьи 41 Кодекса о нормативных правовых актах Чукотского автономного округа от 24.02.2009 №25-ОЗ приказы (распоряжения) органов исполнительной власти автономного округа публикуются в газете «Крайний Север», на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), в учрежденном печатном средстве массовой информации и сетевом издании в течение 10 дней со дня их подписания.

Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», действовавшего на момент принятия оспариваемых судебных актов, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Аналогичным образом, в соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 2 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Установив, что вышеназванные приказы департамента изданы в установленном порядке органом государственной власти и устанавливают подлежащие безусловному исполнению неограниченным кругом лиц требования, а, следовательно, имеют признаки нормативного правового акта, суды признали обоснованным требование управление (пункты 4, 5 оспариваемого предписания) о необходимости их публикации на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).

Доводы заявителя кассационной жалобы об отсутствии у властно-распорядительных актов департамента нормативных свойств не принимаются судебной коллегией во внимание, как противоречащие их содержанию.

Кроме того, судами дана оценка пунктам 2 и 3 оспариваемого подписания, согласно которым департаменту необходимо организовать работу по утверждению нормативным правовым актом текстового и графического описания местоположения границ защитной зоны объекта культурного наследия федерального значения «Памятник Дежневу Семену Ивановичу» с перечнем координат, характерных точек границ системе координат, установленных для ведения Единого государственного реестра недвижимости и привести паспорт данного объекта в соответствие с действующим законодательством.

Поскольку постановление Правительства Чукотского автономного округа от 01.04.2014 №146, которым утверждены границы территории объекта культурного наследия федерального значения «Памятник Дежневу Семену Ивановичу» не содержат необходимой информации, в том числе сведений, предусмотренных пунктами 1 – 4, 6 части 1 статьи 10 Федерального закона от 13.07.2015 №218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», суды пришли к правильному выводу о том, что работа, предусмотренная положениями статьи 34.1 Закона №73-ФЗ, региональным органом охраны объектов культурного наследия не организована, пункт №6 ранее выданного предписания от 15.12.2017 не исполнен.

В связи с отсутствием скриншота, подтверждающего надлежащий вид и форму паспорта объекта культурного наследия, размещенного на сайте подсистемы единой автоматизированной информационной системы "Единого государственного реестра объекта культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее – АИС ЕГРОКН) в единой информационно-коммуникационной сети "Интернет", в соответствии положениями статьи 21 Закона №73-ФЗ, приказа Минкультуры России от 07.06.2006 №1271 «Об утверждении порядка оформления и выдачи паспорта объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации» управление признало неподтвержденным факт приведения в соответствие с действующим законодательством паспорта объекта культурного наследия федерального значения «Памятник Дежневу Семену Ивановичу».

Доводов о несогласии с данными выводами в кассационной жалобе не содержится.

При таких обстоятельствах, суды первой и апелляционной инстанции пришли к правильному выводу об отсутствии в рассматриваемом случае совокупности условий, предусмотренных нормами главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения заявленного требования и признания недействительным предписания управления от 20.04.2018 №03-п/п.

Нормы материального права, указанные в кассационной жалобе, вопреки позиции департамента, применены судами верно, поэтому соответствующие доводы заявителя судом округа отклоняются как несостоятельные.

Рассматривая довод департамента в кассационной жалобе о неисполнимости оспариваемого предписания от 20.04.2018 №03-п/п арбитражный суд округа считает необходимым отметить, что текст указанного ненормативного правового акта управления не допускает двойственного толкования вопроса, об устранении каких нарушений идет речь, не создает правовой неопределенности относительно характера действий, которые должен совершить департамент для устранения выявленных нарушений и исполнимо в установленные в нем сроки. В связи с чем позиция заявителя жалобы в указанной части признается судебной коллегией несостоятельной и подлежит отклонению.

Следует отметить, что доводы, приведенные в кассационной жалобе относительно установленных обстоятельств, не могут быть приняты судом кассационной инстанции, поскольку направлены на переоценку доказательств, положенных в основу выводов арбитражных судов, что противоречит требованиям статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающей пределы рассмотрения дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Нарушений норм процессуального права, в том числе влекущих отмену состоявшихся по делу судебных актов в любом случае (часть 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), арбитражными судами не допущено.

Таким образом, суд округа не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых решения и постановления и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 19.09.2018, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2018 по делу №А73-8786/2018 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья С.Ю. Лесненко

Судьи: И.М. Луговая

А.И. Михайлова