Решение от 18 октября 2024 г. по делу № А31-13630/2023

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е



Дело № A31-13630/2023
г. Кострома
18 октября 2024 года
Резолютивная часть решения объявлена 08 октября 2024 года.

Полный текст решения изготовлен 18 октября 2024 года.

Судья Арбитражного суда Костромской области Максименко Любовь Алексеевна при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Юргиной Ю.А.,

с участием представителей сторон:

от заявителя: ФИО1, доверенность от 18.09.2023;

от заинтересованного лица: ФИО2, доверенность от 03.01.2024 № 2,

рассмотрев заявление Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Костромской области, г. Кострома, к Управлению Федерального казначейства по Костромской области, г. Кострома, о признании недействительными пунктов 5 и 6 представления от 30.11.2023 № 41-12-46/18-4917, и приложенные к заявлению документы,

установил:

Отделение Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Костромской области (далее – заявитель, Фонд, ОСФР по Костромской области) обратилось в суд с заявлением к Управлению Федерального казначейства по Костромской области (далее - УФК по Костромской области) о признании недействительными пунктов 5 и 6 представления от 30.11.2023 № 41-12-46/18-4917.

В судебном заседании представитель ОСФР по Костромской области поддержала заявленные требования. Суду пояснила, что оспариваемое представление вынесено Управлением Федерального казначейства по Костромской области по результатам проверки соблюдения ОСФР по Костромской области законности при заключении и реализации контрактов по обеспечению граждан техническими средствами реабилитации, а также порядка формирования и представления сведений для определения размера субвенции (межбюджетного трансферта), предоставляемого из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, Фонду пенсионного и социального страхования Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов. По мнению проверяющих, в связи с заключением Фондом контракта от 24.03.2023 № 253/23 с единственным поставщиком - АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» Фондом нарушены требования Федерального закона от 05.04.2023 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, что привело к завышению цены контракта на 164036, 70 руб. Также допущено неэффективное расходование бюджетных средств в сумме 881054, 50 руб. по трем контрактам с тем же поставщиком по приобретению технических средств реабилитации. Оспаривая в вышеуказанной части представление УФК по Костромской области, заявитель пояснил суду, что спорные контракты заключены Фондом на основании Распоряжений Правительства Российской Федерации от 21.09.2022 № 2719-р «Об определении акционерного общества «Московское протезно-ортопедическое предприятие» единственным поставщиком осуществляемых Фондом социального страхования в 2022 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников) для обеспечения инвалидов» (далее – Распоряжение № 2719-р) и от 18.02.2023 № 402-р «Об определении акционерного общества «Московское протезно-ортопедическое предприятие» единственным поставщиком осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов» (далее – Распоряжение № 402-р), которые приняты Правительством Российской Федерации в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее - Постановление № 339). При этом нормы Федерального закона № 44-ФЗ в данном случае применяются только в той части, в которой применение данных норм определено статьей 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановлением № 339.

Фонд полагает, что данные обстоятельства делают невозможным применение заказчиком метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого конкретного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным Распоряжением № 402-р.

Представитель УФК по Костромской области заявленные требования не признала. Обжалуемые пункты представления от 30.11.2023 считает законными и обоснованными.

В судебном заседании установлены следующие обстоятельства.

Управлением Федерального казначейства по Костромской области на основании приказа руководителя Управления от 21.08.2023 № 188 проведена внеплановая выездная проверка в ОСФР по Костромской области по вопросу соблюдения законности при заключении и реализации контрактов по обеспечению граждан техническими средствами реабилитации, а также порядка формирования и представления сведений для определения размера субвенции (межбюджетного трансферта), предоставляемого из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации, Фонду пенсионного и социального страхования Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации по предоставлению мер социальной защиты инвалидам и отдельным категориям граждан из числа ветеранов за период с 2021 года по 1 полугодие 2023 года.

В ход проверки установлено, что в проверяемом периоде ОСФР по Костромской области заключено 9 государственных контрактов с единственным поставщиком АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» в соответствии с Распоряжением № 2719-р и Распоряжением № 402-р.

На основании Распоряжения № 402-р заключен государственный контракт от 24.03.2023 № 253/23 на поставку инвалидам специальных средств при нарушении функций выделения с единственным поставщиком АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие».

При обосновании цены на однокомпонентный дренируемый калоприемник со встроенной пластиной по государственному контракту № 253/23 Фондом использована информация из реестра контрактов об однородных товарах при наличии информации об идентичных товарах.

Согласно спецификации, являющейся приложением № 2 к государственному контракту № 253/23 необходимо поставить однокомпонентный дренируемый калоприемник со встроенной пластиной в количестве 8730 штук по цене 107, 50 руб. за штуку. Цена государственного контракта № 253/23 составляет 938475 руб..

При использовании в расчете средней цены за единицу идентичного товара цена контракта составит 774438 руб. 30 коп. (88,71*8730). Таким образом, сумма завышения цены контракта составила 164036, 70 руб. (938475 – 774438,30).

По мнению УФК по Костромской области, использование Фондом по государственному контракту № 253/23 информации о ценах однородных товаров при наличии идентичных закупаемым товарам, в части максимального вырезаемого отверстия, нарушает часть 2 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, пункт 3.1 Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567.

В ходе контрольного мероприятия проведен выборочный анализ обоснования начальной максимальной цены контракта на предмет завышения относительно рыночных цен на идентичные товары, работы, услуги, закупка которых осуществлена с нарушением и без нарушений Федерального закона № 44-ФЗ и иных нормативных актов.

Так между ОСФР по Костромской области и АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» заключен государственный контракт от 24.11.2022 № 544 на поставку инвалидам специальных средств при нарушении функций выделения на основании Распоряжения № 2719-р.

Проведенным УФК по Костромской области анализом цены государственного контракта № 544 на предмет завышения относительно рыночных цен на идентичные товары в ЕИС установлено, что ОСФР по Костромской области могла быть осуществлена с использованием наименьшего объема средств. Разница - 639780 руб.

Также между ОСФР по Костромской области и АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» заключен государственный контракт от 23.03.2023 № 250/23 на поставку подгузников для детей инвалидов на основании Распоряжения № 402-р.

Проведенным анализом цены государственного контракта № 250/23 на предмет завышения относительно рыночных цен на идентичные товары в ЕИС, установлено, что ОФСР поставка данных средств реабилитации могла быть осуществлена с использованием средств дешевле на 39000 руб.

Аналогичное нарушение выявлено по контракту ОСФР по Костромской области и АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» по контракту от 30.06.2023 № 471/23 на поставку подгузников для детей инвалидов на основании Распоряжения № 402-р.

Проведенным анализом цены государственного контракта № 471/23 на предмет завышения относительно рыночных цен на идентичные товары в ЕИС, установлено, что ОФСР поставка данных средств реабилитации могла быть осуществлена с использованием средств дешевле на 202274 руб.

УФК по Костромской области полагает, что указанные обстоятельства свидетельствуют о неэффективном расходовании Фондом бюджетных средств в сумме 881054, 50, выразившееся в приобретении технических средств реабилитации с большими расходами, чем могло быть использовано, по заключенным с ОСФР по Костромской области с АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» как единственным поставщиком в соответствии с Распоряжениями №№ 2719-р и 402-р государственным контрактам:

- от 24.11.2022 № 544 на поставку инвалидам специальных средств при нарушении функций выделения в сумме 639780 руб.;

- от 23.03.2023 № 250/23 на поставку подгузников для детей инвалидов в сумме 39000 руб.;

- от 30.06.2023 № 471/23 на поставку подгузников для детей инвалидов в сумме 202274, 50 руб.

Данные нарушения зафиксированы в акте проверки от 18.10.2023.

В адрес ОФСР по Костромской области вынесено представление от 30.11.2023, пункты 5 и 6 которого содержат описание нарушений, приведших к завышению цены контракта от 24.03.2023 № 253/23 на 164036, 70 руб. (пункт 5), по трем вышеуказанным контрактам на 881054, 50 руб. (пункт 6).

Фонду предписано в срок до 15.01.2024 принять меры по устранению выявленных нарушений.

В указанной части представление УФК по Костромской области оспорено Фондом в судебном порядке.

Изучив представленные доказательства, выслушав мнения сторон, суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемых ненормативного правового акта, решений и действий (бездействий) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействий), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействий), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействия).

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под представлением в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению.

Согласно статье 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля являются контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений, контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных БК РФ, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 № 73 «О Федеральном казначействе» полномочия по осуществлению функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере возложены на органы Федерального казначейства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ Федеральное казначейство, являясь органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со статьей 111 Федерального закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 Федерального закона № 44-ФЗ, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 46-ФЗ) установлено, что в период до 31.12.2023 включительно Правительство Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, вправе устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях.

Постановление № 339 принято в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ.

При этом частью 6 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ определено, что запреты, установленные статьями 15, 16 и 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», не распространяются на отношения, связанные с принятием в соответствии с частями 2.1 – 2.3 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ актов Правительства Российской Федерации и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также на отношения, связанные с осуществлением заказчиками закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с такими актами.

В силу пункта 5 Постановления № 339 при осуществлении заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с данным постановлением: а) в контракте указывается подпункт «а» пункта 2 Постановления № 339, на основании которого подготовлен акт, предусмотренный пунктом 1 Постановления № 339, и в соответствии с которым осуществляется закупка; б) обоснование цены контракта является неотъемлемой частью контракта.

Распоряжением № 402 акционерное общество «Московское протезно-ортопедическое предприятие» единственным поставщиком осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов.

Распоряжение № 2719-р подготовлено на основании подпункта «в» пункта 2 Постановления № 339, то есть на основании поручения Председателя Правительства Российской Федерации в целях реализации решений Президиума Правительственной комиссии по повышению устойчивости российской экономики в условиях санкций. Следовательно, главная цель принятия Распоряжения № 2719-р - это своевременное, бесперебойное обеспечение инвалидов техническими средствами реабилитации первой необходимости и, как следствие, как можно более быстрое вливание бюджетных средств в российскую экономику.

Пунктом 1 Распоряжения № 2719-р АО «Московское протезно-ортопедическое предприятие» определено единственным поставщиком осуществляемых Фондом социального страхования Российской Федерации в 2022 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), предусмотренных федеральным перечнем реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2005 г. № 2347-р, для обеспечения инвалидов в следующем объеме: абсорбирующее белье, подгузники - 134,5 млн. штук; специальные средства при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемники) - 17,1 млн. штук.

На основании части 6 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, который является основным принципом, определяющим применение Федерального закона № 44-ФЗ, в данном случае не применяется.

В силу части 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, в предусмотренных названным Законом случаях, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

При этом частями 2-11 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ определены порядок и случаи использования данных методов.

На основании части 12 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ в случае невозможности применения для определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик вправе применить иные методы.

В этом случае в обоснование цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Как следует из материалов дела, Фондом заключены государственные контракты в соответствии с распоряжениями №№ 2719-р и 402-р, предметом которых являлась поставка специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов для обеспечения инвалидов.

Таким образом, данные контракты заключены вне рамок действия Федерального закона № 44-ФЗ, а в рамках действия статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ и Постановления № 339, в связи с чем нормы Федерального закона № 44-ФЗ в данном случае применяются только в той части, в которой применение этих норм определено статьей 15 Федерального закона № 46-ФЗ и Постановлением № 339.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в решении Верховного Суда РФ от 20.12.2022 N АКПИ22-960, определении от 22.08.2024 № 302-ЭС24-7938.

Часть 3 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ устанавливает, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных частями 1 и 2 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Федерального закона № 44-ФЗ, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона N№44-ФЗ, с учетом положений части 4 и 5 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ порядок подготовки проектов правовых актов и поручений Правительства Российской Федерации и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ, определяются нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 5 Указа Президента РФ от 14.09.2020 № 558 «Об утверждении Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» для подготовки проектов правовых актов, к предложению об определении единственного исполнителя прилагается подготовленное в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ и подписанное заказчиком обоснование цены контракта, заключаемого с единственным исполнителем.

При подготовке ФИО3 №№ 2719-р и 402-р в адрес Правительства Российской Федерации направлялся расчет цены государственного контракта, подготовленный в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ на основании коммерческих предложений.

Копия данного расчета цен государственных контрактов была доведена до Фонда пенсионного и социального страхования РФ письмом Министерства труда и социальной защиты РФ от 31.01.2023 № 13—0/10/В-1276. СФР от 15.03.2023 N НС-20-18/39585, до сведения руководителей региональных отделений Фонда социального страхования письмом заместителя председателя Фонда социального страхования Российской Федерации от 28.09.2022 № 02-09-11/11-03-29378.

Вопреки позиции УФК по Костромской области метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) как один из методов обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, предусмотренных частью 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ случаев, не мог быть применен заказчиком при обосновании цены спорных контрактов, поскольку применяя указанный метод, заказчик определяет не только цену контракта, но и поставщика, который предложил наименьшую цену контракта при равных заданных условиях исполнения контракта.

Между тем Распоряжениями № 2719-р и № 402-р определен единственный поставщик - АО "Московское протезно-ортопедическое предприятие», также определена продукция, которую может поставлять данный единственный поставщик. Номенклатура продукции определена Правительством Российской Федерации на основании расчета цены контракта, подготовленного в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ и доведена до заказчика вышестоящей организацией, которая является главным распорядителем бюджетных средств заказчика.

Данные обстоятельства делают невозможным применение заказчиком метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого конкретного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным вышеназванными распоряжениями,

Само по себе приобретение товара по закупочной цене, превышающей рыночную стоимость, не свидетельствует о неэффективном расходовании средств бюджета.

Фондом не допущено неэффективное расходование средств бюджета, в связи с чем у Управления отсутствовали правовые основания для направления Фонду представления от 30.11.2023.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Заявленные требования удовлетворить.

Пункты 5 и 6 представления Управления Федерального казначейства по Костромской области от 30.11.2023 № 41-12-46/18-4917, - признать недействительными.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции, если такое решение было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу.


Судья Л.А. Максименко