Решение от 18 сентября 2018 г. по делу № А74-9451/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ХАКАСИЯ

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А74-9451/2018
18 сентября 2018 года
г. Абакан


Резолютивная часть решения объявлена 11 сентября 2018 года.

Решение в полном объёме изготовлено 18 сентября 2018 года.


Арбитражный суд Республики Хакасия в составе судьи Н.М. Зайцевой

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению

администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании недействительным представления от 25 мая 2018 года №4438.


В судебном заседании принимал участие представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия – ФИО2 на основании доверенности от 16.04.2018, служебное удостоверение.


Администрация Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия (далее - управление) о признании недействительным и отмене представления от 25.05.2018 №4438.

До судебного заседания от заявителя поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии его представителя.

Арбитражный суд, руководствуясь частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), провёл судебное заседание в отсутствие указанного лица.

В судебном заседании представитель управления просил отказать в удовлетворении требования.

Заслушав пояснения представителя управления, исследовав представленные доказательства, арбитражный суд установил следующее.

Управлением проведена внеплановая проверка Муниципального унитарного предприятия «Тепловодоресурс» администрации Усть-Абаканского поссовета (далее – предприятие), по результатам которой составлен акт от 27.04.2018 №244.

В акте зафиксировано нарушение предприятием санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению.

Выявленные нарушения послужили основанием для вынесения в отношении предприятия постановления №000447 по делу об административном правонарушении от 17.05.2018, которым предприятие привлечено к административной ответственности по статье 6.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Управлением в порядке статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) в адрес администрации вынесено представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения от 25.05.2018 №4438.

В представлении указано на нарушение предприятием требований санитарного законодательства: Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения», СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением Санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», выразившееся в следующем:

- отсутствуют санитарно - эпидемиологические заключения о соответствии водных объектов санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водных объектов: на групповые водозаборы «Подгорный квартал» и «Аскыровский»;

- проекты зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения не утверждены органом исполнительной власти Республики Хакасия (Министерство природных ресурсов и экологии Республики Хакасия);

в отношении водозабора «Подгорный квартал»:

- границы первого пояса зоны санитарной охраны (далее ЗСО) не соответствуют требованиям законодательства, т.к. измеренное расстояние от основной скважины № МР-24 до ограждения 1 пояса ЗСО составляет от 20,6 м до 40,8 м, от резервной скважины № 623 - от 28,7 метра до 34,2 метра;

- территория первого пояса ЗСО не спланирована для отвода поверхностного стока за её пределы, отсутствует охрана;

- не выполнены мероприятий по второму поясу ЗСО, а именно санитарное благоустройство территории населённого пункта - организация отвода поверхностного стока от водозаборных сооружений (водопровода), что послужило причиной затопления талыми водами водозабора;

- сооружения приямков скважин (железобетонные колодцы глубиной 3 м), где расположены сами скважины, обеззараживающие установки, электрощитовые, оборудованы таким образом, что ширина входов (люки) позволяет попасть в колодец только человеку с хрупким телосложением, что ограничивает облуживание скважин;

- при проведении внеплановой проверки пробы воды из источника питьевого назначения (скважина №МР-24) и разводящей сети по микробиологическим и вирусологическим показателям не соответствовали гигиеническим нормативам. Размещение водозабора проведено в условиях сложившейся застройки и изначально не соответствовало требованиям санитарных правил.

в отношении водозабора «Аскыровский»:

- на территории первого, пояса ЗСО дорожки к сооружениям не имеют твёрдого покрытия;

- территория водоподъёма (насосной) находится в неудовлетворительном санитарном состоянии: ветки, мусор, при этом мусор находится на расстоянии менее 30 м от регулирующей ёмкости и менее 15 м от здания хлораторной (помещения с электролизной установкой);

- не организован лабораторный контроль за содержанием вредных химических веществ, поступающих и образующихся в воде в процессе её обработки в системе водоснабжения, а именно остаточного хлора;

- на территории водозабора имеется охрана. Для работающего персонала не созданы условия для справления естественных потребностей (отсутствует туалет);

- персонал, занятый коммунальным обслуживанием населения, не прошёл профилактические прививки.

Причиной совершения указанных правонарушений указан недостаточный контроль за выполнением требований санитарного законодательства и финансирование. Объекты водоснабжения являются муниципальным имуществом Администрации Усть-Абаканского поссовета, последняя, является учредителем Муниципального унитарного предприятия «Тепловодоресурс» администрации Усть-Абаканского поссовета.

Представление содержит требование рассмотреть представление и принять незамедлительные меры по устранению причин и условий, способствовавших нарушению Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ, СП 1.1.1058-01, СанПиН 2.1.4.1074-01, СанПиН 2.1.4.1110-02.

Администрация предупреждена, что за неисполнение представления и за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, предусмотрена ответственность по статье 19.6. КоАП РФ; за непредставление информации о выполнении данного представления предусмотрена ответственность по статье 19.7. КоАП РФ.

Не согласившись с принятым представлением, администрация в установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ срок обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Арбитражный суд рассмотрел дело в соответствии с правилами главы 24 АПК РФ.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, пояснения представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо наличие двух обязательных условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту;

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом в силу части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, иными органами, должностными лицами оспариваемого решения, возлагается на соответствующий орган или должностное лицо. Нарушение прав и законных интересов должен доказывать заявитель.

С учётом положений части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ проверка законности оспариваемого представления производится арбитражным судом только применительно к основаниям принятия, в нём указанным.

Поскольку обжалуемое представление влечёт юридические и экономические последствия для заявителя в случае его исполнения или неисполнения, учитывая положения пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 АПК РФ, арбитражный суд пришёл к выводу о том, что настоящий спор подведомственен арбитражному суду.

Пунктом 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 №322 (далее – Положения №322), установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

В соответствии с пунктом 5.1.2. Положения №322 служба осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства.

По пункту 4 Положения №322 Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно пункту 6.5. Положения №322 Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право пресекать факты нарушения законодательства Российской Федерации в установленной сфере деятельности, а также применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

В силу пункта 67 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утверждённого приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 №764 (далее – Административный регламент), в случаях обнаружения в ходе проверки нарушений обязательных требований должностное лицо Роспотребнадзора, уполномоченное провести проверку, принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации, в пределах своей компетенции.

В силу изложенного суд приходит к выводу, что оспариваемое представление выдано уполномоченным органом.

Оценив доводы сторон о правомерности принятия оспариваемого представления, арбитражный суд пришёл к следующим выводам.

Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 КоАП РФ).

Статьёй 29.13 КоАП РФ предусмотрено право административного органа, рассматривающего дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, на внесение в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представления о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

При этом представление в порядке статьи 29.13 КоАП РФ о принятии мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, ответственность за неисполнение которого предусмотрена статьёй 19.6 КоАП РФ, выносится на основании обстоятельств, отражённых в постановлении по делу об административном правонарушении.

Из приведённых норм следует, что выводы административного органа о наличии причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, должны подтверждаться доказательствами, основываться на материалах дела. В представлении должны быть приведены конкретные обстоятельства, установленные административным органом, которые создали условия для совершения правонарушения.

Отсутствие в представлении конкретных мероприятий по устранению допущенных нарушений исключает возможность установления соответствия изложенных в нём требований положениями действующего законодательства и не отвечает критерию исполнимости.

Как следует из материалов дела, оспариваемое представление вынесено в адрес администрации по результатам рассмотрения в отношении Муниципального унитарного предприятия «Тепловодоресурс» администрации Усть-Абаканского поссовета дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 6.5, частью 2 статьи 8.42 КоАП РФ.

В качестве причин и условий совершения правонарушений указан недостаточный контроль за выполнением требований санитарного законодательства и финансирование.

Между тем управлением в действиях администрации не установлены нарушения требований Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением Санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества», СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», о которых идёт речь в оспариваемом представлении. Администрация не является лицом, привлекаемым к административной ответственности.

Какие-либо документы и объяснения у администрации по факту выявленных нарушений не запрашивались, иных проверок в отношении администрации в соответствии с положениями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не проводилось.

Выводы о том, что причиной совершения предприятием нарушений санитарных норм и правил послужил недостаточный контроль и финансирование со стороны администрации, не следуют из текста оспариваемого представления и не основаны на материалах административного дела. В ходе рассмотрения дел об административных правонарушениях управлением не было установлено посредством каких конкретно причин и условий администрация способствовала совершению предприятием административных правонарушений.

Формулировка указанных в представлении мер («принять незамедлительные меры») является неопределённой, что влечёт за собой фактическую неисполнимость представления, меры по его исполнению не связаны с обстоятельствами совершенных правонарушений и не направлены на устранение причин и условий способствовавших совершению правонарушений.

В обоснование довода о том, что администрация является надлежащим лицом, которое в ходе осуществления своей деятельности может повлиять на устранение причин и условий, способствующих совершению предприятием нарушения санитарных норм и правил, управление ссылается на то, что объекты водоснабжения являются муниципальным имуществом администрации Усть-Абаканского поссовета, учредителем предприятия является администрация Усть-Абаканского поссовета.

Арбитражный суд отклоняет указанный довод по следующим основаниям.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 2 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон о государственных и муниципальных унитарных предприятиях) унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделённая правом собственности на имущество, закреплённое за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия, имущество которых принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.

Имущество унитарного предприятия формируется за счёт имущества, закреплённого за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения или на праве оперативного управления собственником этого имущества; доходов унитарного предприятия от его деятельности; иных не противоречащих законодательству источников (часть 1 статьи 11 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях).

Согласно части 2 статьи 26 указанного Федерального закона контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами.

Анализ полномочий собственника имущества унитарного предприятия, закреплённых в статьях 20 и 26 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, позволяет прийти к выводу о том, что собственник муниципального унитарного предприятия не наделён полномочиями, связанными с контролем за ведением хозяйственной деятельности, в том числе полномочиями по контролю соблюдением предприятием санитарного законодательства.

Кроме того, положения указанного закона не предусматривают финансирование унитарных предприятий их собственниками.

Устав муниципального образования Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия в статьях 9 и 9.1 также не содержит положений позволяющих отнести вопросы по контролю за соблюдением предприятием санитарного законодательства к вопросам местного значения.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что само по себе наличие статуса собственника имущества и учредителя муниципального предприятия, наличие полномочий по контролю над деятельностью муниципальных предприятий не может рассматриваться как необходимое и достаточное условие для внесения представления в порядке статьи 29.13 КоАП РФ.

На основании изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемое представление незаконно возлагает на администрацию обязанности, которые не отнесены к её компетенции, в связи с чем не соответствует положениям КоАП РФ, является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя.

С учётом положений части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд полагает, что оспариваемое представление подлежит признанию недействительным.

В соответствии со статьёй 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации государственная пошлина относится на управление, вместе с тем не взыскивается, поскольку управление, являясь государственным органом, в силу подпункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Удовлетворить заявление администрации Усть-Абаканского поссовета Усть-Абаканского района Республики Хакасия.

Признать недействительным представление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Хакасия от 25 мая 2018 года №4438 в связи с его несоответствием положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.


На решение может быть подана апелляционная жалоба в Третий арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия. Апелляционная жалоба подаётся через Арбитражный суд Республики Хакасия.


Судья Н.М. Зайцева