Решение от 28 июня 2017 г. по делу № А63-6393/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-6393/2017
г. Ставрополь
28 июня 2017 года
Резолютивная часть решения объявлена 23 июня 2017 года.

Решение изготовлено в полном объеме 28 июня 2017 года.

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Русановой В.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Матвиенко Д.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению закрытого акционерного общества «Лира», г. Пятигорск, ОГРН <***>,

к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, г. Ставрополь, ОГРН <***>,

о признании недействительным приказа № 36 от 01.02.2016,

при участии представителя общества ФИО1. по доверенности от 11.03.2016 № 25, представителя управления ФИО2 по доверенности от 29.05.2017 № 02-13/208,

УСТАНОВИЛ:

закрытое акционерное общество «Лира», г. Пятигорск, (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, г. Ставрополь (далее – управление) о признании недействительным приказа № 36 от 01.02.2016.

Заявленные требования мотивированы отсутствием законных оснований для вынесения оспариваемого приказа, несоблюдение порядка внесения изменений в предмет охранного обязательства, нарушение такими действиями прав и интересов общества в сфере экономической и предпринимательской деятельности.

Представитель общества настаивал на удовлетворении требований, поддерживая доводы, изложенные в заявлении и в возражениях на отзыв, ссылаясь, в том числе, на пункт письма Министерства культуры России № 106-01.1-39-01 от 11.04.2017 «О возможности изменения ранее установленных предметов охраны объектов культурного наследия» (далее – письмо Минкультуры России № 106-01.1-39-01), просил суд удовлетворить требования в полном объеме.

Управление в обоснование возражений указывало на то, что внесение изменений в предмет охраны объекта культурного наследия произведено в соответствии с приказом Минкультуры России от 01.07.2015 № 1887 «О реализации отдельных положений статьи 47.6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)» (далее - приказ Минкультуры России № 1887), подпунктом 1 статьи 9.1 и подпунктом 10 пункта 2 статьи 33 Закона 73-ФЗ, положением об управлении Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, утвержденным постановлением Правительства Ставропольского края от 20.03.2015 № 102-п; указывало на отсутствие нарушенного права общества.

В судебном заседании представитель управления настаивал на отказе в удовлетворении требований общества, ссылаясь, в том числе, на пункт 1 письма Минкультуры России № 106-01.1-39-01.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, дав правовую оценку представленным доказательствам, суд находит заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом, нежилое здание - Грязелечебница принадлежит на праве собственности обществу и является памятником истории и культуры (объектом культурного наследия) регионального значения «Грязелечебница, 1914 г.» - далее «объект культурного наследия».

Основанием постановки объекта культурного наследия на государственный учет и охрану явилось Решение Исполнительного Комитета Ставропольского краевого Совета народных депутатов от 01.10.1981 № 702.

В отношении данного объекта культурного наследия действует охранное обязательство от 14.11.2009.

Согласно указанному охранному обязательству собственник обязуется использовать помещение памятника, находящегося под охраной государства, в целях его дальнейшего сохранения как памятника истории и культуры, по первоначальному назначению и (или) под медицинские цели.

22 января 2016 года общество обратилось в управление за оформлением нового охранного обязательства на приобретенный объект культурного наследия «Грязелечебница, 1914 г.» с установленным ранее предметом охраны.

Письмом от 31.03.2016 № 04-18/775 управление разъяснило, что предмет охраны объекта «Грязелечебница, 1914 г.» был изменен приказом № 36 от 01.02.2016 путем включения в предмет охраны «исторически ценное функциональное назначение памятника в лечебно-оздоровительных (бальнеологических) целях». То есть тем самым управление исключило использование здания в медицинских целях.

Не согласившись с вынесенным приказом, общество обжаловало его в арбитражный суд.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 198 АПК РФ заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 18.11.2004 № 367-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «Владимир и Ольга» на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 52 и частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений и действий (бездействия) - незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, то есть в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

В силу частей 1 и 2 статьи 117 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) процессуальный срок подлежит восстановлению по ходатайству лица, участвующего в деле, если иное не предусмотрено данным Кодексом. Арбитражный суд восстанавливает пропущенный процессуальный срок, если признает причины пропуска уважительными и если не истекли предусмотренные статьями 259, 276, 292 и 312 АПК РФ предельные допустимые сроки для восстановления.

Статья 115 АПК РФ предусматривает, что лица, участвующие в деле, утрачивают право на совершение процессуальных действий с истечением процессуальных сроков, установленных данным Кодексом или иным федеральным законом либо арбитражным судом.

В силу правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлениях от 31.01.2006 № 9316/05 и от 31.10.2006 № 8837/06, выяснение причин пропуска срока осуществляется судом в предварительном судебном заседании или в судебном заседании, отсутствие уважительных причин к восстановлению срока является основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, общий подход к вопросу о нарушении процессуальных сроков заключается в том, что причины таких нарушений в случае принятия заявления к производству должны выясняться судом.

Из материалов дела и ходатайства общества следует, что оспариваемый приказ вынесен 01.02.2016, законодательно установленный 3-месячный срок истек 02.02.2017, с заявлением общество в арбитражный суд обратилось 27.04.2017, о чем свидетельствует штамп суда на заявлении.

При этом причины пропуска срока давности суд находит уважительными в связи со следующим.

Общество приобрело объект культурного наследия нежилое здание 16.11.2015.

04 декабря 2015 года общество обратилось в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по СК с заявлением о государственной регистрации перехода права собственности на объект недвижимого имущества - нежилое лечебное кадастровый номер 26:33:140101:978, расположенный по адресу: <...>.

01 апреля 2015 года обществу в регистрационном действии было отказано сообщением № 26/028/203/2015-7906, которое было обжаловано обществом в Арбитражный суд Ставропольского края.

06 сентября 2016 года Арбитражным судом Ставропольского края было вынесено решение об удовлетворении требований общества к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по СК о признании незаконным отказа в государственной регистрации и обязании произвести регистрационные действия.

Решение суда оставлено судом апелляционной инстанции без изменения (постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2017).

Государственная регистрация перехода права собственности к обществу была произведена 06.02.2017.

Судом установлено, что в связи с оспариванием отказа Управления Росреестра РФ по Ставропольскому краю в государственной регистрации перехода права и неопределенностью титула общества в отношении объекта культурного наследия общество по независящим от него обстоятельствам пропустило трехмесячный процессуальный срок, который подлежит восстановлению.

Основанием для признания недействительным ненормативного правового акта является наличие одновременно двух условий: их несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов лица, обратившегося в суд, в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности (статьи 198, 200 и 201 АПК РФ).

Статьей 33 Закона № 73-ФЗ объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера (в случае, если интерьер объекта культурного наследия относится к его предмету охраны), нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя:

1) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в том числе принятие решения о включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия или об отказе во включении объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия, формирование и ведение перечня выявленных объектов культурного наследия, формирование и ведение реестра; 2) проведение историко-культурной экспертизы; 3) организацию исследований, необходимых для исполнения полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия, регионального органа охраны объектов культурного наследия, муниципального органа охраны объектов культурного наследия; 4) установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом; 5) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, незаконное перемещение объекта культурного наследия, причинение вреда объекту культурного наследия и осуществление действий, повлекших изменение предмета охраны данного объекта культурного наследия; 6) разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима; 7) установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места; установление особого режима использования земельного участка, в границах которого располагается объект археологического наследия; 8) согласование проектной документации, необходимой для проведения работ по сохранению объекта культурного наследия; 9) осуществление в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, в ходе проведения изыскательских, проектных, строительных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 данного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ; 10) установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта; 11) установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений; 12) выдачу в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, задания на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия и разрешения на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; 13) утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия; 14) обследование и фотофиксацию один раз в пять лет состояния объектов культурного наследия, включенных в реестр, в целях определения мероприятий по обеспечению их сохранности; 15) иные мероприятия государственной охраны объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

Из пункта 1 статьи 9.1 Закона № 73-ФЗ следует, что Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление следующих полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации): государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 данного Федерального закона, за исключением: ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; организации и проведения государственной историко-культурной экспертизы в части, необходимой для исполнения полномочий федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; согласования проектов зон охраны объектов культурного наследия федерального значения и установления требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения; выдачи разрешений (открыты листов) на проведение работ по выявлению и изучению объектов археологического наследия; федеральный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия.

Из изложенного следует, что в соответствии пунктом 1 статья 9.1 Закона № 73-ФЗ управление наделено полномочиями по государственной охране объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 Закона № 73-ФЗ, а согласно подпункту 10 пункта 2 статьи 33 Закона № 73-ФЗ управлению предоставлены полномочия по установлению предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр.

При этом судом установлено, что предмет охраны объекта культурного наследия управлением был установлен в охранном свидетельстве 14.11.2009.

Обществом же оспаривается внесение изменение в предмет охранного обязательства.

Согласно пунктам 10, 11 приказа Минкультуры России от 13.01.2016 № 28 «Об утверждении Порядка определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» орган государственной власти, осуществляющий полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия, утвердивший предмет охраны объекта культурного наследия, выполняет в соответствии с правилами организации документооборота учет и хранение материалов и иных документов, связанных с установлением предмета охраны. Сведения о предмете охраны объекта культурного наследия вносятся в Реестр в соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 3 октября 2011 г. № 954 «Об утверждении Положения о едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации».

При этом согласно пункту 13 названного Порядка изменение утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется органом государственной власти, осуществляющим полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия на основании документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствовавших при подготовке проекта предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Действительно, Порядок определения предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 64 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» утвержден 13.01.2016 и начал действовать 13.08.2016, то есть, после вынесения управлением оспариваемого приказа.

В данном случае судом установлено, что управление не мотивировано основание для вынесения приказа № 36 от 01.02.2016 о включении в предмет охраны «исторически ценное функциональное назначение памятника в лечебно-оздоровительных (бальнеологических) целях». Отсутствие действующего порядка внесения изменений предмет охранного обязательства не освобождает управление от соблюдения Закона № 73-ФЗ в части статьи 47.6 Закона № 73-ФЗ.

Суду не предоставлено оснований для внесения изменений в охранное обязательство, не доказано, что при изменении предмета охранного обязательства управлением были установлены какие либо изменения в части наличия дополнительных или иных документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствовавших при утверждении первоначального предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия.

Такие выводы суда не противоречат и разъяснениям, данным Минкультуры России в письме № 106-01.1-39-01.

Согласно пункту 2 названного разъяснения в части изменения ранее установленных предметов охраны объектов культурного наследия, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области государственной охраны объектов культурного наследия, министерством указывается на то, что изменение утвержденного предмета охраны объекта культурного наследия осуществляется органом государственной власти, осуществляющим полномочия в сфере государственной охраны объектов культурного наследия на основании документов или результатов историко-культурных исследований, отсутствовавших при подготовке проекта предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия. Для рассмотрения вопроса об изменении ранее утвержденного предмета охраны объектов культурного наследия и признании утратившим силу приказов Минкультуры России в части утверждения предметов охраны объектов культурного наследия необходимо сформировать проект предмета охраны и материалы согласно пунктам 4 и 5 Приказа и представить в Минкультуры России в 2-х экземплярах на рассмотрение. Материалы должны быть сформированы в виде тома или томов с обосновывающей и утверждаемой частью, с пояснительной запиской с анализом и обоснованием принятых решений и документов, отсутствовавших при подготовке проекта предмета охраны объекта культурного наследия и дающих основания для изменения предмета охраны объекта культурного наследия, подкрепленные фотографическими и архивными материалами.

Судом установлено, что при изменении предмета охранного обязательства управление действовало произвольно, что противоречит принципам действующего законодательства Российской Федерации. Иного управлением не доказано.

В нарушение статьей 65, 200 АПК РФ материалы, которые послужили основанием для вынесения оспариваемого приказа, управлением не представлены, выводы должностного лица о необходимости изменения предмета охранного обязательства не изложены.

В соответствии со статьей 28 Закона № 73-ФЗ государственная историко-культурная экспертиза (далее - историко-культурная экспертиза) проводится в целях: обоснования включения объекта культурного наследия в реестр; определения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия; обоснования изменения категории историко-культурного значения объекта культурного наследия, исключения объекта культурного наследия из реестра; установления требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия; установления границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; отнесения объекта культурного наследия к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации или к объектам всемирного культурного наследия; установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия, в границах территории достопримечательного места; определения наличия или отсутствия объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, на земельных участках, землях лесного фонда либо в границах водных объектов или их частей, подлежащих воздействию земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 данного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ, в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на указанных земельных участках, землях лесного фонда либо водных объектах или их частях объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 указанного Федерального закона; определения соответствия проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия; уточнения сведений об объекте культурного наследия, включенном в реестр, о выявленном объекте культурного наследия; обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия либо объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, при проведении земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 данного Федерального закона работ по использованию лесов и иных работ; определения границ защитной зоны объекта культурного наследия в случаях, предусмотренных указанным Федеральным законом.

Управление в своих доводах ссылается на пункт 1 письма Минкультуры России № 106-01.1-39-01, в котором указано, что изменение предмета охраны объекта культурного наследия путем подготовки экспертизы, целью которой является уточнение сведений об объекте культурного наследия, не является правомерным. При этом законодательство Российской Федерации в сфере государственной охраны и сохранения объектов культурного наследия предусматривает порядок разработки и утверждения предмета охраны объектов культурного наследия в соответствии со статьей 64 Федерального закона.

Из материалов дела следует, что в отношении спорного объекта культурного наследия действует охранное обязательство от 14.11.2009.

Согласно указанному охранному обязательству собственник обязуется использовать помещение памятника, находящегося под охраной государства, в целях его дальнейшего сохранения как памятника истории и культуры, по первоначальному назначению и (или) под медицинские цели.

Оспариваемым приказом в предмет охраны включен новый объект: «исторически ценное функциональное назначение памятника в лечебно-оздоровительных (бальнеологических) целях», фактически установлены требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места либо особого режима использования земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, что должно являться предметом проведения экспертизы в рамках статьи 28 Закона № 73-ФЗ.

В данном случае при изменении предмета охранного обязательства не изменялись сведения об объекте, фактически внесены изменения, влияющие на вид разрешенной деятельности, включающей в себя оказание медицинских услуг.

Учитывая изложенное действия управления по вынесению оспариваемого приказа не соответствуют действующему законодательству и нарушают права общества в сфере экономической и предпринимательской деятельности, подлежат признанию недействительными.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Ставропольского края

Р Е Ш И Л:

Восстановить обществу 3-месячный срок давности для подачи заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными.

Требования закрытого акционерного общества «Лира», г. Пятигорск, ОГРН <***>, удовлетворить.

Признать недействительным как несоответствующий Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» приказ от 01.02.2016 № 36 Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, г. Ставрополь, ОГРН <***>.

Взыскать с Управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия, г. Ставрополь, ОГРН <***>, в пользу акционерного общества «Лира», г. Пятигорск, ОГРН <***>, судебных расходов в виде государственной пошлины в размере 3 000 рублей.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу.

Решение суда может быть обжаловано через Арбитражный суд Ставропольского края в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме), в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок со дня вступления решения в законную силу, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока для подачи апелляционной жалобы.

Судья В.Г. Русанова