Решение от 18 декабря 2017 г. по делу № А43-25697/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

НИЖЕГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ



Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А43-25697/2017


г. Нижний Новгород 18 декабря 2017 года


Резолютивная часть решения объявлена 11 декабря 2017 года.

Решение изготовлено в полном объеме 18 декабря 2017 года.


Арбитражный суд Нижегородской области в составе:

судьи Леонова Андрея Владимировича (шифр дела 51-504),

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление

правительства Нижегородской области и общества с ограниченной ответственностью "МАГ Груп" (ОГРН1095258002729, ИНН5258084318), г.Н.Новгород, о признании незаконными решения управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.07.2017 по делу №1778-ФАС52-10/17 и выданного на его основании предписания,

при привлечении к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, Региональной службы по тарифам Нижегородской области,

при участии представителей:

правительства Нижегородской области - ФИО2 (доверенность от 03.03.2017), ФИО3 (доверенность от 25.11.2016), ФИО4 (доверенность от 22.09.2017);

ООО "МАГ Груп" - ФИО5 (доверенность от 30.01.2017);

УФАС по Нижегородской области - ФИО6 (доверенность от 06.04.2017),

и в отсутствие представителей надлежащим образом извещенной РСТ Нижегородской области,

установил:

правительство Нижегородской области (далее - Правительство, заявитель) и общество с ограниченной ответственностью "МАГ Груп" (далее - Общество, заявитель) обратились в Арбитражный суд Нижегородской области с самостоятельными заявлениями о признании незаконными решения управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) от 05.07.2017 по делу №1778-ФАС52-10/17 и выданного на его основании предписания.

Оба заявления были приняты Арбитражным судом Нижегородской области к производству в рамках самостоятельных судебных дел, впоследствии объединенных в одно производство для совместного рассмотрения на основании части 2 статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, была привлечена Региональная службы по тарифам Нижегородской области (далее - третье лицо).

Согласно правовой позиции Правительства, изложенной в заявлении и дополнении к нему, а также поддержанной представителями заявителя в судебном заседании Управление при принятии оспариваемого решения в отношении распоряжения Правительства от 29.03.2016 №349-р "Об утверждении инвестиционной программы ООО "МАГ Групп", г.Нижний Новгород, по межмуниципальному объекту "Современный полигон твердых бытовых отходов", расположенному в г.Дзержинск Нижегородской области, 390 км + 500 м Московского шоссе, 9, и установлении надбавки к тарифам на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые ООО "МАГ Групп", г.Нижний Новгород, потребителям городского округа город Нижний Новгород (за исключением Сормовского района города Нижнего Новгорода), городского округа г. Дзержинск Нижегородской области и Володарского муниципального района Нижегородской области, на 2016 - 2023 годы" (далее - распоряжение № 349-р) превысило свои полномочия, так как законность установления инвестиционной надбавки является предметом государственного контроля в области регулирования тарифов и не может быть рассмотрена территориальным органом ФАС России в рамках дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В то же время у территориальных органов ФАС России отсутствуют полномочия по контролю тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, поскольку данные полномочия закреплены за ФАС России и не делегированы его территориальным органам.

Кроме того, установление надбавки к тарифу осуществлено в рамках полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, а действия Правительства не противоречат требованиям статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявляя об необоснованности выводов антимонопольного органа, изложенных в оспариваемом решении Правительство также ссылается на то, что Управлением при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства не был исследован сопоставимый конкурентный рынок, не учтены и не проанализированы данные, представленные Правительством.

Как следует из правовой позиции Общества, изложенной в заявлении и дополнении к нему, а также поддержанной представителем заявителя в судебном заседании реализация Правительством прямо предусмотренных законом полномочий по установлению тарифов, не может квалифицироваться как нарушение антимонопольного закона.

Общество полагает, что Управление не уполномочено давать оценку или делать суждения относительно законности установления тарифа.

Поскольку отсутствует решение уполномоченного органа (ФАС России) или суда о незаконности тарифного решения, квалификация законных действий Правительства по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции лишена оснований.

Кроме того, Общество указывает на то, что Управлением не определен товарный рынок, на котором совершено нарушение, не определены его границы, в том числе географические, не проведен анализ состояния конкуренции на товарном рынке.

По мнению Общества, выводы антимонопольного органа о наличии нарушений в процессе утверждения инвестиционной программы в виде:

- отсутствия количественно измеримых целей разработки и реализации инвестиционной программы;

- отсутствия анализа систем и объектов, используемых для утилизации ТБО, по целевым индикаторам;

- отсутствия конкретного вывода о доступности услуг Общества с учетом введения инвестиционной надбавки;

- исключения из зоны обслуживания Общества Сормовского района, в то время как расчет целевых индикаторов и затрат на реализацию инвестиционной программы производился исходя из населения всего города Нижнего Новгорода, включая население Сормовского района;

- принятия решения об утверждении инвестиционной программы Правительством, в то время как принятие таких решений отнесено к компетенции муниципальных образований, а не к компетенции органов исполнительной власти субъекта,

- противоречат закону и не основаны на представленных в дело доказательствах.

Третье лицо отзыв на заявленные требование суду не представило, явку своих представителей не обеспечило.

Управление возразило на заявленные требования по основаниям, изложенным в отзыве.

На момент рассмотрения судом заявленных требований оспариваемые решение и предписание были отменены решением апелляционной коллегии ФАС России от 31.10.2017, формализованном в письме №СП/75505/17.

Управлением было заявлено ходатайство о прекращении производства по настоящему делу в связи с отсутствием предмета спора.

Заявители возразили против этого ходатайства, заявив о нарушении своих прав и законных интересов оспариваемыми решением и предписанием в период их действия.

При этом Правительство ссылается на ущерб, причиненный его деловой репутации, формирование его негативного образа и, как следствие, снижение инвестиционной привлекательности региона.

Согласно доводам Общества и представленным им суду документам оспариваемые решение и предписание создали препятствия для привлечения кредитных средств в целях реализации инвестиционной программы и послужили основанием для отказа контрагента оплачивать задолженность за услуги Общества в части надбавки к тарифу.

Согласно пункту 18 информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 №59 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" отмена оспариваемого ненормативного правового акта или истечение его срока действия не препятствует рассмотрению по существу заявления о признании акта недействительным, если им были нарушены законные права и интересы заявителя.

Рассмотрев ходатайство Управления о прекращении производства по настоящему делу, суд не установил отсутствие нарушений прав и законных интересов заявителей оспариваемыми решением и предписанием, в связи с чем рассматривает заявленные требования по существу.

Заслушав представителей заявителей и заинтересованного лица, исследовав материалы дела, суд пришел к выводу об обоснованности заявленных требований в связи со следующим.

Как следует из материалов дела, в Управление поступили жалобы юридических и физических лиц относительно действий Правительства по принятию распоряжения № 349-р.

Придя к выводу, что утверждение Правительством проекта инвестиционной программы привели, либо могут привести, к существенному увеличению затрат хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в зоне обслуживания Общества, и, как следствие, к незапланированному повышению расходов участников рынка, антимонопольный орган, руководствуясь статьей 39.1 Закона о защите конкуренции, в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, 26.08.2016 выдал Правительству предупреждение №МТ-10/8078 о прекращении действий нарушающих антимонопольное законодательство, а именно о совершении в срок до 01.10.2016 действий, направленных на отмену распоряжения № 349-р.

04.09.2016 в Управление поступило письмо заместителя губернатора Нижегородской области, заместителя Председателя Правительства (исх. от 30.09.2016 №001-8340/16-4-1) «О предупреждении», согласно которому указанное предупреждение антимонопольного органа отклоняется.

Руководствуясь пунктом 8 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган принял решение о возбуждении дела №1778-ФАС52-10/17 о нарушении антимонопольного законодательства.

30.05.2017 Управлением вынесено заключение об обстоятельствах дела, согласно которому действия Правительства противоречат требованиям части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. Рассмотрение дела по существу состоялось 03.07.2017 года.

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Управление пришло к следующим выводам, изложенным в оспариваемом решении от 05.07.2017 (дата изготовления полного текста) по делу №1778-ФАС52-10/17.

Техническое задание по разработке инвестиционной программы в нарушение пункта 4 Порядка утверждения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, осуществляющих строительство (создание) и (или) модернизацию межмуниципальных объектов размещения отходов, утвержденного постановлением Правительства от 04.06.2012 №328 (далее - Порядок), положений приказа министерства регионального развития Российской Федерации от 10.10.2007 №100 "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке технических заданий по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса" не содержит целей разработки и реализации инвестиционной программы, определенных таким образом, чтобы они были количественно измерены. Целевые индикаторы, предусмотренные указанными методическими рекомендациями, также не определены.

В нарушение пункта 5 Технического задания по разработке инвестиционной программы, пункта 11 Методических рекомендаций по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса, утвержденных приказом Минрегиона РФ от 10.10.2007 №99, в представленной Обществом инвестиционной программе анализ состояния систем объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, по целевым индикаторам па момент проведения анализа, а также за предыдущие три года не проведен. Кроме того, проведенный анализ содержит не актуальные сведения, данные на 2010 - начало 2013 годов.

Итоговое заключение Минэкологии на проект инвестиционной программы, подготовлено на основании заключений органов местного самоуправления г.Н.Новгород, г.о.г. Дзержинск, Володарского района несодержащих, в нарушение пункта 10.3 Порядка, конкретный вывод о доступности для потребителей услуги по утилизации отходов с учетом предлагаемой Обществом надбавки к тарифу, а также какие-либо подтверждения осуществления указанной в заключении Минэкологии оценки доступности услуги путем проверки соответствия рассчитанных значений показателей критериев доступности допустимым значениям, утвержденным решением РСТ Нижегородской области от 20.02.2009 №6/1.

Целевые индикаторы, размеры затрат и инвестиционной надбавки к тарифу на момент утверждения инвестиционной программы не соответствовали действительности, поскольку их расчет произведен на основании данных о численности жителей муниципальных образований г.Н.Новгород, г.о.г. Дзержинск, Володарский район, а на момент согласования инвестиционной программы из зоны обслуживания объекта ТБО исключен Сормовский район г.Н.Новгорода, численность жителей которого составляет более 160 тысяч человек. При этом техническое задание своевременно скорректировано не было (соответствующие изменения в него внесены только 06.07.2016 - более чем через полгода после утверждения программы), изменения в саму инвестиционную программу не вносились.

Неправомерным является содержащийся в заключении вывод, согласно которому рост тарифа на услуги но утилизации, обезвреживанию и захоронению ТБО на 227,51% не превысит величину предельного индекса, утвержденного на указанный период тарифного регулирования, поскольку решением РСТ Нижегородской области от 22.11.2013 №53/22 такой предельный индекс па территории Сормовского района г.Н.Новгорода определен в размере 104,4%, при этом из самой программы не следует, что тарифная надбавка не подлежит применению на территории указанного района.

Нарушена часть 1 статьи 5 Федерального закона от 30.12.2004 №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", согласно которой принятие решения об утверждении инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по строительству, реконструкции и (или) модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов, а также установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей отнесено к компетенции представительных органов муниципальных образований, а не к компетенции органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

На основании этих выводов Управление сделало итоговый вывод о нарушении Правительством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выдало оспариваемое предписание от 03.07.2017 по делу №1778-ФАС52-10/17 об устранении указанного нарушения путем отмены распоряжения № 349-р в срок до 04.08.2017.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа Правительство и Общество обратились в Арбитражный суд Нижегородской области с рассматриваемыми в настоящем деле требованиями.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ в предмет доказывания (судебного исследования) по делу об оспаривании ненормативных правовых актов государственного органа входит совокупность следующих обстоятельств: соответствие (несоответствие) оспариваемого акта действующему законодательству, наличие полномочий у органа, который принял оспариваемый акт, нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя.

Обязанность доказывания соответствия закону ненормативных правовых актов антимонопольного органа, наличия полномочий и обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган, принявший решение (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

В соответствие с часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Понятие конкуренции закреплено в пункте 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции, согласно которому конкуренция это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке

В силу пункта 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции признаками ограничения конкуренции являются сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из анализа приведенных норм следует, что обязательным условием отнесения правоотношений к регулируемым Законом о защите конкуренции является влияние их на конкуренцию.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, разъяснено, что антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Данный вывод согласуется с содержанием пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года №30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства".

В силу положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции наступление или возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном рынке имеет квалифицирующее значение.

Исходя из этого, в каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, отразив это в решении о нарушении антимонопольного законодательства с раскрытием причинно-следственных связей.

Иное нарушение действующего законодательства органом власти само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Из фактических обстоятельств настоящего дела следует, что Управлением не были выявлены товарный рынок и состояние конкуренции на нем, не было установлено, каким образом распоряжения № 349-р ограничивает конкуренцию или может привести к ее ограничению, какие хозяйствующие субъекты действуют на соответствующем рынке и в чем выразилось получение Обществом преимуществ по сравнению с иными хозяйствующими субъектами.

Недоказанность названных обстоятельств исключают квалификацию действий Правительства как нарушающих запреты, установленные частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, следовательно, оспариваемые решение и предписание Управления не соответствуют Закону о защите конкуренции.

К аналогичному выводу пришла апелляционная коллегия ФАС России отменяя оспариваемые решение и предписание.

В то же время, в период с момента принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания и до момента их отмены ФАС России у заявителей возникли негативные последствия в виде репутационного ущерба у Правительства и в виде осложнений в финансово-хозяйственной деятельности у Общества, которые, с учетом незаконности оспариваемых актов, суд расценивает как нарушение законных прав и интересов заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, в силу статьи 201 АПК РФ оспариваемые решение и предписание подлежат признанию незаконными.

Что касается изложенных в оспариваемом решении выводов Управления, относящихся к разработке инвестиционной программы и установлению надбавки к тарифам на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, утвержденной распоряжением № 349-р, а также к компетенции по ее утверждению, то суд отмечает следующее.

Поскольку ненормативный правовой акт, решение, не отвечающие требованиям закона, являются незаконными (ничтожными) с момента его принятия, то содержащиеся в них иные выводы (выводы, не относящиеся к установленному судом нарушению закона) не имеют правового значения (не влекут правовых последствий), а, следовательно, не подлежат оценке судом.

В соответствии с частью 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

В материалах дела имеются доказательства судебных расходов Общества по уплате государственной пошлины в размере 3000 рублей.

Указанные расходы подлежат отнесению на Управление.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 176, 180-182, 201, 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

Р Е Ш И Л :

требования, заявленные правительством Нижегородской области и обществом с ограниченной ответственностью "МАГ Груп" (ОГРН1095258002729, ИНН5258084318), г.Н.Новгород, удовлетворить.

Признать незаконными решение управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 05.07.2017 по делу №1778-ФАС52-10/17 и выданное на его основании предписание.

Взыскать с управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области в пользу общества с ограниченной ответственностью "МАГ Груп" (ОГРН1095258002729, ИНН5258084318), <...> рублей судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Настоящее решение вступает в законную силу по истечении месяца со дня его принятия, если не будет подана апелляционная жалоба.

В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступит в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Нижегородской области в течение месяца с момента принятия решения.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта.



Судья А.В.Леонов