Решение от 16 мая 2018 г. по делу № А31-3721/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД КОСТРОМСКОЙ ОБЛАСТИ

156961, г. Кострома, ул. Долматова, д. 2

http://kostroma.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А31-3721/2018

г. Кострома «16» мая 2018 года

Резолютивная часть решения объявлена 16 мая 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 16 мая 2018 года.

Арбитражный суд Костромской области в составе судьи Цветкова Сергея Владимировича, при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Кармановской А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление Администрации города Костромы, г. Кострома (ОГРН 1024400534619, ИНН 4401012770)

о признании недействительным и отмене предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области, г. Кострома от 15.12.2017 № 333/1-17/01-КС об устранении выявленных нарушений, обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия, в отношении объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...>, литер Д,

при участии в заседании:

от заявителя – ФИО1, представитель по доверенности от 29.11.2017 № 55исх-145/17;

от Инспекции – ФИО2, представитель по доверенности от 28.11.2017 № 16-дов.;

установил:

Администрация города Костромы (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным и отмене предписания инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области (далее – инспекция) от 15.12.2017 № 333/1-17/01-КС об устранении выявленных нарушений, обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия, в отношении объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...>, литер Д.

Инспекция против заявленных требований возражает, представила письменный отзыв.

Исследовав материалы дела, суд установил следующие обстоятельства.

На основании задания начальника инспекции от 28.11.2017 № 333-17, выданного в связи с поступившими обращениями жителей дома № 32 Д по ул. Островского в г. Костроме (вх. № 5193 от 28.11.2017) о неудовлетворительном состоянии объекта культурного наследия, расположенного по адресу: <...>, в порядке, предусмотренном статьей 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон № 73-ФЗ), 05.12.2017 проведено мероприятие по контролю за состоянием объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...>.

В результате проведенного мероприятия установлено, что вышеназванный объект культурного наследия регионального значения, находится в неудовлетворительном состоянии. Указанное состояние объекта является следствием постепенного разрушения несущих конструкций здания, что влечет за собой опасность для жизни и здоровья людей при эксплуатации объекта. Установлена необходимость проведения работ по сохранению объекта культурного наследия. Перечень работ необходимо установить специализированной организацией, имеющей лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия.

Часть помещений в здании - объекте культурного наследия, находящегося по адресу: <...>, а именно помещения №№ 6, 8, 10, 11 включены в реестр муниципального имущества города Костромы и являются муниципальной собственностью. Остальные помещения №№ 1, 2, 4 находятся в частной собственности физических лиц. В связи с чем, инспекцией в адрес каждого из собственников были направлены предписания об устранении нарушений, выявленных в результате контрольного мероприятия (участие соразмерно занимаемой доли), в том числе и оспариваемое в настоящем деле предписание № 333/1-17/01-КС от 15.12.2017, в котором Администрации города Костромы предписано выполнить следующие мероприятия:

1) в срок до 31.03.2018 выполнить работы по ограничению доступа вовнутрь объекта культурного наследия «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.» через входные двери в неиспользуемой части здания и оконные проемы на втором этаже, путем установки металлических решеток, деревянных или металлических щитов и др.;

2) в срок до 10.08.2018 разработать и согласовать проектную документацию на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...>, по результатам обследования, проведенного организацией, имеющей лицензию на осуществление деятельности по сохранению объектов культурного наследия (участие соразмерно занимаемой доли);

3) в срок до 30.11.2019 провести работы по сохранению объекта культурного наследия, а также сдать работы по акту приемки выполненных работ (участие соразмерно занимаемой доли).

Не согласившись с указанным предписанием, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По мнению заявителя, оспариваемое предписание составлено в отношении ненадлежащего лица и выдано с нарушением процедуры проведения контрольного мероприятия. Кроме того, администрация считает, что без соответствующего акта, равно как экспертного мнения надзорным органом не могла быть дана надлежащая оценка состояния объекта культурного наследия (объект по адресу: <...> был признан находящимся в неудовлетворительном состоянии) и, соответственно, действиям (бездействию) администрации по содержанию и использованию объекта культурного наследия. На основании приведенных доводов администрация полагает, что оспариваемое предписание является незаконным и подлежит отмене. Подробно позиция администрации изложена в заявлении (л.д. 8-13).

В судебном заседании представители администрации поддержали заявленные требования в полном объеме.

Инспекция с требованиями администрации не согласна, предписание считает законным и обоснованным.

В письменном отзыве (л.д. 20-22) указала, что Администрация города Костромы является надлежащим субъектом вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации. Предписания об устранении выявленных в результате контрольного мероприятия нарушений направлены в адрес каждого из собственников помещений в объекте культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...>. Требования в адрес каждого из собственников аналогичны. Предполагается участие каждого из собственников в выполнении предложенных мероприятий соразмерно долям в праве на объект. Инспекция считает, что ею соблюдена процедура проведения контрольного мероприятия, предписания составлены с соблюдением требований действующего законодательства, в соответствии с Административным регламентом. Кроме того, обращения администрации в адрес инспекции об отмене предписания, как незаконного, не поступало. Инспекция считает, что взаимодействие с экспертами и экспертными организациями при проведении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия не носит обязательного характера. Привлечение к проведению контрольных мероприятий экспертов, экспертных организаций является правом инспекции, а не обязанностью. Принимая во внимание приведенные доводы, инспекция просит отказать заявителю в удовлетворении требований.

В судебном заседании представитель инспекции поддержал позицию, отраженную в отзыве.

Исследовав материалы дела, оценив представленные доказательства, суд приходит к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Кодексом. В случаях, предусмотренных Кодексом, в арбитражный суд вправе обратиться и иные лица.

В части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу указанной нормы во взаимосвязи с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с правилами распределения бремени доказывания, установленными частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 18 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пунктом 19 части 1 статьи 10 Устава муниципального образования городской округ город Кострома, принятого Решением Думы города Костромы от 26.05.2005 № 41, к вопросам местного значения города Костромы относится сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории города Костромы.

Структуру органов местного самоуправления города Костромы составляют: Дума города Костромы, Глава города Костромы, администрация города Костромы, контрольно-счетная комиссия города Костромы. Администрация города Костромы является исполнительно - распорядительным органом муниципального образования, функциональные органы администрации входят в структуру администрации и не являются органами местного самоуправления (статья 25 Устава города Костромы).

Согласно пункту 1 части 3 статьи 42 Устава города Костромы в области управления муниципальным имуществом администрация города Костромы от имени города Костромы владеет, пользуется и распоряжается муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, настоящим Уставом и порядком, установленным Думой города Костромы.

В силу пункта 10 части 3 статьи 42 Устава города Костромы в области управления муниципальным имуществом администрация города Костромы обеспечивает проведение мероприятий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы.

Положение об Управлении имущественных и земельных отношений администрации города Костромы, утвержденное постановлением администрации города Костромы от 23.03.2015 № 604, содержит исчерпывающий перечень полномочий Управления. Сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы, не отнесено к полномочиям Управления.

Исходя из системного толкования Устава города Костромы, Положения об Управлении, следует, что обязанность по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности города Костромы, лежит на Администрации города Костромы.

Таким образом, администрация является надлежащим субъектом вменяемого нарушения требований законодательства об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации.

Кроме того, представленными в материалы дела доказательствами подтверждается, что предписания об устранении выявленных в результате контрольного мероприятия нарушений направлены в адрес каждого из собственников помещений в объекте культурного наследия регионального значения «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.», расположенного по адресу: <...> - Администрации города Костромы (предписание от 15.12.2017 № 333/1-17/01-КС); ФИО3 (предписание от 15.12.2017 № 333/2-17/01-КС); ФИО4 (предписание от 15.12.2017 № 333/3-17/01-КС); ФИО5 (предписание от 15.12.2017 № 333/4-17/01-КС). Требования в адрес каждого из собственников аналогичны. Предполагается участие каждого из собственников в выполнении предложенных мероприятий соразмерно долям в праве на объект.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 73-ФЗ) под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия (далее обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия относятся к мероприятиям по контролю без взаимодействия с юридическими лицами.

В соответствии с частью 2 статьи 8.3 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями проводятся уполномоченными должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых руководителем или заместителем руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Аналогичные положения содержатся в Административном регламенте исполнения инспекцией государственной функции по осуществлению государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, расположенных на территории Костромской области, утвержденном приказом инспекции от 17.08.2016 (в редакции приказов инспекции от 27.07.2017 № 88; от 10.11.2017 № 133).

Пунктом 7 Административного регламента предусмотрено, что государственная функция осуществляется посредством организации и проведения плановых проверок, внеплановых проверок, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематическому наблюдению.

По результатам исполнения государственной функции, в том числе, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, составляется предписание об устранении выявленных нарушений (пункт 12 Административного регламента).

Таким образом, предписание в адрес Главы администрации города Костромы составлено с соблюдением требований действующего законодательства, в соответствии с Административным регламентом.

Привлечение к проведению контрольных мероприятий экспертов, экспертных организаций является правом инспекции, а не обязанностью.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 № 646 «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии» таким критерием для объекта культурного наследия, являющегося многоквартирным жилым домом, - является признание объекта аварийным в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Объект культурного наследия «Усадьба городская, 2-я пол. XIX в.: Дом жилой, 2-я пол. XIX в.» на основании постановления Администрации города Костромы от 12.11.2014 № 3053 «О дальнейшем использовании многоквартирного дома 32 (литер Д) на улице Островского в городе Костроме» (многоквартирный жилой дом), был отнесен к категории непригодных для постоянного проживания, также была признана необходимость его реконструкции с отселением жителей, в соответствии с требованиями Постановления Правительства Российской Федерации от 28.01.2006 № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции».

Таким образом, признание указанного объекта аварийным в установленном порядке свидетельствует о его неудовлетворительном состоянии.

Соответственно, норма о том, что решение о признании находящимся в неудовлетворительном состоянии объекта культурного наследия, не являющегося многоквартирным жилым домом, принимается при наличии не менее 3 условий, указанных в пункте 2 Критериев, не может быть применима к спорному объекту.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 № 646 «Об утверждении критериев отнесения объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, к объектам культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии» принято в соответствии с пунктом 4 статьи 50.1 Федерального закона № 73-ФЗ и применяется при решении вопроса распоряжения объектами культурного наследия, находящимися в неудовлетворительном состоянии. Акт осмотра составлялся должностными лицами инспекции, как результат контрольно-надзорного мероприятия в целях принятия мер по фактам выявленных нарушений. В свою очередь, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.06.2015 № 646 с использованием утвержденных критериев составляется акт признания объекта культурного наследия, включенного в реестр, объектом культурного наследия, находящимся в неудовлетворительном состоянии. Составление указанного акта осуществляется должностными лицами не в рамках контрольно-надзорных мероприятий.

Как установил суд, ранее инспекцией уже выдавались администрации аналогичные предписания об устранении выявленных нарушений в отношении других объектов культурного наследия.

Так, постановлением Свердловского районного суда г. Костромы от 25.10.2017 по делу № 5-502/2017 администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 18 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, за невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (предписание инспекции от 21.06.2017 № 120-17/01-КС), и назначено наказание в виде штрафа в размере 50000 руб.

Решением Костромского областного суда от 30.11.2017 по делу об административном правонарушении № 7-799/2017 постановление Свердловского районного суда г. Костромы от 25.10.2017 по делу № 5-502/2017 оставлено без изменения, жалоба администрации - без удовлетворения. В мотивировочной части указанного решения судом сделан вывод о законности и обоснованности предписания, ранее выданного инспекцией, с требованиями аналогичными обжалуемому предписанию.

При этом, в судебных решениях сделаны выводы о правомерности выданного предписания в адрес именно администрации.

При указанных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое предписание является законным, основания для удовлетворения заявленных требований у суда отсутствуют.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Заявителем не приведено каких-либо правовых норм, которым не соответствует оспариваемое предписание, чем и каким образом нарушаются права администрации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд,

РЕШИЛ:

В удовлетворении требований Администрации города Костромы, место нахождения: <...> (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным и отмене предписания Инспекции по охране объектов культурного наследия Костромской области от 15.12.2017 № 333/1-17/01-КС - отказать.

Решение вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции в течение месячного срока со дня его принятия или в арбитражный суд кассационной инстанции через арбитражный суд Костромской области в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления решения в законную силу при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья С.В. Цветков