Постановление от 12 декабря 2018 г. по делу № А79-3350/2018

ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

Березина ул., д. 4, г. Владимир, 600017

http://1aas.arbitr.ru, тел/факс: (4922) телефон 44-76-65, факс 44-73-10


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

г. Владимир

«12» декабря 2018 года Дело № А79-3350/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 05.12.2018.

Постановление в полном объеме изготовлено 12.12.2018.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Москвичевой Т.В.,

судей Белышковой М.Б., Гущиной А.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Средне – Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 25.09.2018 по делу № А79-3350/2018, принятое судьей Каргиной Н.А. по заявлению администрации города Чебоксары Чувашской Республики о признании недействительным предписания Средне – Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 01.03.2018 21 № 180197.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, не явились.

Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

На основании приказа от 25.01.2018 № 28/инс Средне – Волжским межрегиональнымо управлением государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту – Управление) в период с 01.02.2018 по 01.03.2018 проведена плановая выездная проверка в отношении Администрации города Чебоксары Чувашской Республики (далее по тексту - Администрация).

По результатам проверки составлен акт от 01.03.2018 и выдано предписание от 01.03.2018 21 № 180197.

Не согласившись с указанным предписанием, Администрация обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с требованием о признании его недействительным.

Решением от 25.09.2018 заявленное требование удовлетворено.

В апелляционной жалобе Управление указывает, что все пункты предписания от 01.03.2018 21 №180197 направлены на устранение нарушений, выявленных в ходе проверки и отраженных в акте проверки от 01.03.2018, что соответствует требованиям нормативных правовых актов, регламентирующих государственный контроль (надзор). В ходе рассмотрения апелляционной жалобы в заседании суда 14.11.2018 представитель Управления пояснил, что в отношении пунктов 4 и 10 предписания жалобу не поддерживает.

Администрация в отзыве на апелляционную жалобу считает решение суда законным и обоснованным.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд не усмотрел оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Из оспариваемого предписания усматривается, что на Администрацию возложена обязанность устранить выявленные нарушения и выполнить следующие мероприятия:

1. На регулярные маршруты, организованные до дня принятия Федерального закона от 13 июля 2015 №220-ФЗ«Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту - Федеральный закон № 220-ФЗ) и не оплачиваемые за счет средств бюджета Чувашской Республике и местного бюджета, установить вид регулярных перевозок - по нерегулируемым тарифам, в соответствии с требованиями статьи 39 Федерального закона в срок до 01.04.2018.

2. Обеспечить выдачу перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджета Чувашской Республике и местного бюджета, свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и новых карт маршрутов по окончании срока действия договоров на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары в срок до 01.04.2018.

3. Внести изменения в «Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары на 2017-2022 годы» (приложение №1), утв. постановлением администрации г. Чебоксары от 11.09.2017 № 2123, в части изменения вида регулярных перевозок с учетом требований статьи 18 Федерального закона № 220-ФЗ в срок до 01.04.2018.

5. В целях недопущения прекращения перевозок по востребованным маршрутам регулярных перевозок в связи с расторжением договоров с перевозчиками, своевременно с учетом полномочий и положений статьи 19 Федерального закона № 220-ФЗ назначать временных перевозчиков (до 180 дней) с выдачей свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и карт маршрутов в срок до 01.04.2018.

6. Рассмотреть вопрос о принятии нормативного правового акта, определяющего шкалу критериев для оценки и сопоставления заявок конкурсантов при проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок с учетом положений части 4 статьи 24 Федерального закона № 220-ФЗ в срок до 01.07.2018.

7. Рассмотреть вопрос о принятии нормативного правового акта, определяющего требования к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, с учетом положений части 4 статьи 17 Федерального закона № 220-ФЗ в срок до 01.07.2018.

8. Обеспечить размещение достоверных сведений в Реестре автобусных маршрутов - постоянно.

9. Обеспечить размещение действующих нормативных правовых актов на официальном сайте администрации города Чебоксары в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общественный транспорт» -постоянно.

11. Организовать муниципальный контроль за обеспечением сохранности автодорог согласно утвержденному административному регламенту исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах Чебоксарского городского округа» - постоянно.

12. Обеспечить постоянный контроль за ведением исполнительной документации подрядной организацией по содержанию дорог и искусственных дорожных сооружений- постоянно.

13. Обеспечить предоставление муниципальной услуги по выдаче специального разрешения на движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по автомобильным дорогам Чебоксары в соответствии с административным регламентом, утвержденным постановлением администрации г. Чебоксары от 13.11.2017 № 2623 - постоянно.

Согласно подпункту 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относится к вопросам местного значения городского округа.

В соответствии с частью 4 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения. Поскольку муниципальное образование является собственником дорожной инфраструктуры и является в силу закона ответственным за организацию пассажирских перевозок на своей территории, следовательно, имеет право устанавливать маршрутную сеть города и контролировать порядок организации маршрутов по городскому округу и соответственно обязано обеспечить наиболее эффективные способы организации транспортных перевозок по городским маршрутам.

Федеральным законом № 220-ФЗ регулируются отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (статья 1).

Согласно части 1 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ в течение тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона юридические лица, индивидуальные предприниматели, которые после дня официального опубликования настоящего Федерального закона осуществляли регулярные перевозки по маршрутам регулярных перевозок в соответствии с заключенными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами маршрутов регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, направляют в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров соответствующих маршрутов регулярных перевозок, сведения о данных маршрутах регулярных перевозок, предусмотренные частью 1 статьи 26 настоящего Федерального закона.

В части 2 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ предусмотрено, что по истечении тридцати дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона и до истечения ста восьмидесяти дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченные органы местного самоуправления, к компетенции которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесено ведение реестров маршрутов регулярных перевозок: организуют проверку указанных в части 1 настоящей статьи сведений, по результатам которой принимают решение о включении или об отказе во включении указанных сведений в соответствующие реестры; размещают на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» указанные в части 1 статьи 26 настоящего Федерального закона сведения о маршрутах регулярных перевозок, которые установлены в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, действовавшими до дня официального опубликования настоящего Федерального закона, и включены в соответствующие реестры.

Пунктом 8 части 1 статьи 26 Федерального закона № 220-ФЗ установлено, что в реестры маршрутов регулярных перевозок должны быть включены сведения по виду регулярных перевозок.

В соответствии с частью 1 статьи 25 Федерального закона № 220-ФЗ ведение реестра муниципальных маршрутов регулярных перевозок осуществляется установившими данные маршруты уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга или Севастополя либо органом местного самоуправления.

Таким образом, определение вида перевозок по конкретному маршруту является компетенцией соответствующих органов власти, а положениями Федерального закона № 220-ФЗ не установлена обязанность органа местного самоуправления устанавливать вид регулярных перевозок идентично представленным сведениям.

Согласно части 3 статьи 39 Закона № 220-ФЗ до истечения 270 дней со дня официального опубликования настоящего Федерального закона уполномоченный орган местного самоуправления выдаст юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям карты данных маршрутов. Указанные карты выдаются на срок, на который этим юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предоставлено право осуществления регулярных перевозок по данным маршрутам в соответствии с заключёнными с ними договорами, выданными им разрешениями, паспортами регулярных перевозок или в соответствии с нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, либо, если это право предоставлено без указания срока или срок, на который предоставлено это право, истёк, до истечения одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

На основании части 4 статьи 39 Закона № 220-ФЗ уполномоченные органы местного самоуправления в соответствии с установленной настоящим Федеральным законом компетенцией до окончания срока действия указанных в части 3 настоящей статьи карт: 1) выдают их владельцам свидетельство об осуществлении регулярных перевозок по данному маршруту и новые карты данного маршрута.

Согласно части 5 статьи 39 Закона № 220-ФЗ указанные в части 4 настоящей статьи свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и новые карты маршрута регулярных перевозок выдаются на срок не менее чем пять лет и начинают действовать по истечении срока, на который юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю были выданы карты маршруты регулярных перевозок, предусмотренных частью 3 настоящей статьи.

Статья 3 Федерального закона № 220-ФЗ определяет основные понятия, используемые в настоящем законе.

В соответствии с пунктами 16-19 статьи 3 Федерального закона № 220-ФЗ вид регулярных перевозок - регулярные перевозки по регулируемым тарифам или регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам; регулярные перевозки по регулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, и предоставлением всех льгот на проезд, утвержденных в установленном порядке; регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам - регулярные перевозки, осуществляемые с применением тарифов, установленных перевозчиком; свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок - документ, подтверждающий право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по маршруту регулярных перевозок.

Таким образом, свидетельство относится к документам, выдаваемым хозяйствующим субъектам, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам.

В соответствии с пунктом 1 предписания, Администрация в срок до 01.04.2018 обязана на регулярные маршруты, организованные до дня принятия Федерального закона от 13 июля 2015 №220-ФЗ и не оплачиваемые за счет средств бюджета Чувашской Республике и местного бюджета, установить вид регулярных перевозок - по нерегулируемым тарифам, в соответствии с требованиями статьи 39 Федерального закона №220-ФЗ.

При этом, предписание не содержит указания на конкретные маршруты регулярных превозок в городе Чебоксары на которые необходимо установить вид регулярных перевозок - по нерегулируемым тарифам.

Из акта проверки следует, что указанное нарушение допущено в отношении маршрутов №№ 30, 32, 33, 35, 37, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 54, 56, 59. 60, 60к, 61, 63, но акт проверки ненормативным актом не является и не должен подменять собой предписание. Кроме того, оспариваемое предписание не содержит ссылок на конкретные пункты акта проверки.

Пункт 2 предписания обязывает Администрацию в срок до 01.04.2018 в соответствии с требованиями пункта 1 части 4 и части 5 статьи 39 Федерального закона № 220-ФЗ, обеспечить выдачу перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки, не оплачиваемые за счет средств бюджета Чувашской Республике и местного бюджета, свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и новых карт маршрутов по окончании срока действия договоров на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары.

Вместе с тем, на момент проведения проверки срок окончания действия договоров по указанным в акте проверки маршрутам составлял не ранее 16.03.2018, то есть обязанность Администрации по выдаче свидетельств на осуществление регулярных перевозок по маршрутам на момент выдачи предписания не возникла.

Пунктом 3 предписания Управление обязало Администрацию в срок до 01.04.2018 внести изменения в «Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары на 2017-2022 годы» (приложение №1), утв. постановлением Администрации от 11.09.2017 № 2123, в части изменения вида регулярных перевозок с учетом требований статьи 18 Федерального закона № 220-ФЗ.

Документ планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе Чебоксары на 2017-2022 годы, утвержден постановлением администрации г. Чебоксары от 11.09.2017 №2123.

Вместе с тем, предписание не содержит сведений о том, в чем конкретно выразилось нарушение и какому закону не соответствует Документ планирования.

При этом, в соответствии со статьей 18 Федерального закона № 220-ФЗ изменение вида регулярных перевозок, осуществляемых по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, допускается при условии, если данное решение предусмотрено документом планирования регулярных перевозок. Уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, установившие муниципальный маршрут регулярных перевозок, межмуниципальный маршрут регулярных перевозок или смежный межрегиональный маршрут регулярных перевозок, в отношении которых принято решение об изменении вида регулярных перевозок, обязаны уведомить об этом решении юридическое лицо, индивидуального предпринимателя, уполномоченного участника договора простого товарищества, осуществляющих регулярные перевозки по соответствующему маршруту, не позднее ста восьмидесяти дней до дня вступления указанного решения в силу. Сведения об изменении вида регулярных перевозок вносятся в реестры маршрутов регулярных перевозок в порядке, установленном законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом.

По сведениям Администрации на момент выдачи предписания изменение вида регулярных перевозок не планировалось.

Пункт 5 предписания обязывает Администрацию в срок до 01.04.2018 в целях недопущения прекращения перевозок по востребованным маршрутам регулярных перевозок в связи с расторжением договоров с перевозчиками, своевременно с учетом полномочий и положений статьи 19 Федерального закона № 220-ФЗ назначать временных перевозчиков (до 180 дней) с выдачей свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и карт маршрутов.

Предписание не содержит информации о том, какие маршруты являются востребованными, а акт проверки не содержит сведений о том, в связи с чем Управление пришло к выводу о том, что маршруты №№ 48, 50, 56, 59, 60, 60к являются востребованными.

Кроме того, статья 19 Федерального закона № 220-ФЗ не содержит положений о назначении временных перевозчиков (до 180 дней) с выдачей свидетельств об осуществлении регулярных перевозок по маршрутам и карт маршрутов, в связи с расторжением договоров с перевозчиками.

Пунктами 6, 7 на Администрацию возложена обязанность в срок до 01.07.2018 рассмотреть вопрос о принятии нормативных правовых актов: определяющего шкалу критериев для оценки и сопоставления заявок конкурсантов при проведении открытого конкурса на право получения свидетельства об осуществлении перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок с учетом положений части 4 статьи 24 Федерального закона № 220-ФЗ; определяющего требования к перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, с учетом положений части 4 статьи 17 Федерального закона № 220-ФЗ.

В данном случае как установлено судом первой инстанции, Управление вышло за пределы предоставленных ему полномочий, по обязанию органа местного самоуправления в принятии нормативных актов, поскольку принятие тех или иных нормативных правовых актов находится в компетенции самого органа местного самоуправления.

Кроме того, в предписании не указано какие именно нормы права были нарушены Администрацией.

Пункт 8 предписания об обеспечении размещения достоверных сведений в Реестре автобусных маршрутов также не содержит информации о том, в чем выразилось нарушения, какие недостоверные сведения были размещены администрацией ранее, и какую достоверную информацию, Администрация обязана разместить.

Пункт 9 предписания обязывает Администрацию обеспечить размещение действующих нормативных правовых актов на официальном сайте администрации города Чебоксары в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общественный транспорт».

Вместе с тем, нормативные правовые акты Администрации на постоянной основе размещаются на официальном сайте администрации города Чебоксары в разделе «Законодательство».

Обязанность по размещению действующих нормативных правовых актов в информационной телекоммуникационной сети «Интернет» в разделе «Общественный транспорт» не установлена.

Предписание также не содержит ссылок на нормативный акт, которому не соответствуют действия Администрации в данной части.

Пунктами 11, 12 на Администрацию возложена обязанность по организации муниципального контроля за обеспечением сохранности автодорог согласно утвержденному административному регламенту исполнения муниципальной функции «Осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах Чебоксарского городского округа» и обеспечению постоянный контроль за ведением исполнительной документации подрядной организацией по содержанию дорог и искусственных дорожных сооружений - постоянно.

При этом, предписание также не содержит ссылок на нормативный акт, которому не соответствуют действия администрации в данной части.

Пункт 13 предписания обязывает Администрацию обеспечить предоставление муниципальной услуги по выдаче специального разрешения на движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по автомобильным дорогам Чебоксары в соответствии с административным регламентом, утвержденным постановлением администрации г. Чебоксары от 13.11.2017 № 2623.

Из материалов дела следует, что Администрация обеспечивает предоставление муниципальной услуги по выдаче специального разрешения на движение тяжеловесного и (или) крупногабаритного транспортного средства по автомобильным дорогам Чебоксары. Доказательства иного в материалы дела не представлено.

По смыслу действующего законодательства предписание выносится в случае установления нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

При изложенных обстоятельствах, оснований для выдачи Администрации предписания от 01.03.2018 21 №180197 в рассматриваемом случае у Управления не имелось.

Таким образом, Арбитражный суд Чувашской Республики полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют обстоятельствам дела, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено, в связи с чем апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

П О С Т А Н О В И Л :

решение Арбитражного суда Чувашской Республики от 25.09.2018 по делу № А79-3350/2018 оставить без изменения.

Апелляционную жалобу Средне – Волжского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта оставить без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья Т.В. Москвичева

Судьи М.Б. Белышкова


А.М. Гущина