Постановление от 19 марта 2020 г. по делу № А76-17356/2018



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-5/20

Екатеринбург

19 марта 2020 г.


Дело № А76-17356/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 18 марта 2020 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 марта 2020 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д.В.,

судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л., рассмотрел в судебном заседании с использованием средств видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – Челябинское УФАС, антимонопольный орган, Управление) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.06.2019 по делу № А76-17356/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Администрации города Магнитогорска Челябинской области (далее –Администрация) – Галеева А.Г. (доверенность от 12.03.2020);

антимонопольного органа – Фадеева Н.В. (доверенность от 10.01.2020);

Прокуратуры Челябинской области – Кашапова Р.В., удостоверение.

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Управлению о признании недействительным решения от 09.04.2018 по делу № 05-07/16 и с заявлением о признании недействительным предписания Управления от 09.04.2018 по делу № 05-07/16.

Определениями суда первой инстанции от 21.06.2018, 17.07.2018 заявления Администрации приняты к производству по делам № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 соответственно.

Определением суда от 06.08.2018 дела № А76-17356/2018 и № А76-21754/2018 объединены в одно производство с присвоением делу номера А76-17356/2018.

Определениями суда первой инстанции от 06.06.2018, 06.08.2018 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью «УралИнвестКомплект-плюс», Валиев Телман Магамедали Оглы, индивидуальный предприниматель Гизатуллина Лилия Султановна, Демчук Ольга Николаевна, Шадрина Светлана Валентиновна, Халимова Ольга Ивановна, Ренев Андрей Юрьевич, общество с ограниченной ответственностью «Вета», общество с ограниченной ответственностью «Ветеран», общество с ограниченной ответственностью «Радуга вкуса», общество с ограниченной ответственностью «Служба взыскания «ДН», Некеров Алексей Петрович, общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Джет Мани Микрофинанс», общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Быстроденьги» (общество с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Магазин малого кредитования»), Прокуратура Челябинской области, Саморегулируемая организация Союз микрофинансовых организаций «Микрофинансирование и развитие», АО «Ярмарка Станичная», ИП Абышов Элман Абыш Оглы (далее – третьи лица).

Решением суда первой инстанции от 24.10.2019 (судья Командирова А.В.) заявленные требования удовлетворены частично, признаны недействительным пункты 1 и 2 решения антимонопольного органа от 19.04.2018 № 5223/07 по делу № 05-07/16 в части вывода о признании нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции, Закон № 135-ФЗ), в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действий администрации по принятию протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территориях города Магнитогорска, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844, от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763, претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298 (пункт 1 решения от 19.04.2018 № 5223/07), в части вывода о наличии оснований для выдачи по указанным фактам нарушения предписания (пункт 2 решения от 19.04.2018 № 5223/07); признано недействительным предписание от 19.04.2018 № 5224/07 по делу № 05-07/16.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2019 (судьи Иванова Н.А., Арямов А.А., Костин В.Ю.) решение суда оставлено в силе.

В кассационной жалобе Управление указывает на то, что судами не учтено то, что предусмотренные договорами аренды участков нестационарные торговые объекты (далее - НТО) включены в утвержденную Администрацией схему, которой предусмотрено использование НТО, в том числе для оказания услуг, а не только торговой деятельности. Сами договоры не содержат запрета на занятие иной деятельности. Действия Администрации по расторжению договора в рамках гражданско-правовых отношений способны привести к устранению с рынка хозяйствующих субъектов, и как следствие привести к ограничению и устранению конкуренции.

Прокуратура и Администрация с кассационной жалобой не согласны по основаниям, изложенным в отзыве и возражениях. Судебные акты считают законными и обоснованными, просят оставить их без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения. Иными лицами отзывы в суд кассационной инстанции не представлены.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив доводы заявителя жалобы, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены решения и постановления судов.

Как следует из материалов дела, в Челябинское УФАС поступили заявления общества с ограниченной ответственностью МФО «Джет Мани Микрофинанс» и общества с ограниченной ответственностью Микрофинансовая организация «Быстроденьги» на неправомерные действия органов местного самоуправления города Магнитогорска, выразившиеся в нарушении порядка размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска.

Комиссией Челябинского УФАС было установлено, что районными администрациями города Магнитогорска с октября 2015 года осуществляются мероприятия «по ликвидации противозаконной деятельности по оказанию финансовых услуг (микрозаймов для населения) на территории города Магнитогорска».

Согласно протоколу совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079 (далее - Протокол) поручено:

1) главам районных Администраций города Магнитогорска:

- осуществить инвентаризацию объектов нестационарной торговли, в том числе киосков и павильонов, в которых размещены пункты по осуществлению микрозаймов для населения (срок исполнения до 16.10.2015);

- принять меры по недопущению осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории района города, так как данные пункты не являются объектами нестационарной торговли (нецелевое использование) (срок исполнения до 19.10.2015);

2) начальнику внешних связей и молодежной политики разместить в средствах массовой информации информацию о незаконности осуществления микрозаймов для населения в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, так как данные пункты не являются объектами нестационарной торговли (нецелевое использование).

Администрацией Орджоникидзевского района города Магнитогорска были составлены акты обследования земельных участков от 06.10.2015 № 43-66, согласно которым выявлены и зафиксированы факты неиспользования или нецелевого использования земельных участков их правообладателями, самовольное занятие земельных участков ввиду размещения нестационарных объектов, в которых осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг населению. Арендаторам земельных участков направлены письма от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Ленинского района города Магнитогорска были составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 0049, 0050, 0051, от 15.10.2015 № 0054, 0055, 0056, согласно которым установлено, чтo на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг. ИП Гизатуллиной, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП Демчук О.Н., ИП Абышова Э.А. направлены письма от 16.10.2015 № 01-17/1844, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

Администрацией Правобережного района города Магнитогорска составлены акты обследования земельных участков от 14.10.2015 № 17, 18, от 15.10.2015, № 19, 20, 22, 24, 25, 26, 27, от 30.10.2015 № 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 45, согласно которым установлено, что на земельных участках в павильонах осуществляется деятельность по оказанию финансовых услуг. В адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП Валиева Т.М., ИП Шадриной С.В., ИП Халимовой О.И., ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП Реневу А.Ю. направлены письма от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763, в которых указано о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг, в противном случае нестационарный торговый объект подлежит исключению из схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, договор аренды - расторжению.

В письмах районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП Гизатуллиной, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП Демчук О.Н., ИП Абышова Э.А. от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП Валиева Т.М., ИП Шадриной СВ., ИП Халимовой О.И., ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП Реневу А.Ю. (далее - письма) указано на то, что в соответствии с положениями Закона о торговле в нестационарных торговых объектах может осуществляться только торговая деятельность, то есть предпринимательская деятельность, связанная с приобретением и продажей товаров. Иное использование площади нестационарного торгового объекта, в том числе оказание различного рода услуг, не предусмотрено.

В сети Интернет на официальном сайте администрации www.mag№itogorsk.ru в разделе Новости размещены сообщения, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015, в которых указано о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных торговых объектах.

Комитетом по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска направлены претензии о нарушении условий договора аренды земельного участка.

В претензиях от 08.12.2015 № 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298 (далее - претензии) указано о том, что земельные участки предоставлены для размещения временного сооружения - торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, торгового павильона и иных типов временных сооружений, поскольку земельные участки не используются в указанных целях, арендаторам необходимо устранить нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка либо администрация вправе требовать их расторжения, в том числе судебном порядке.

Пунктом 4.4.2 договоров от 02.02.2012 № 6567, от 24.01.2011 № 5746, от 24.12.2014 № 8961, от 01.04.2014 № 8473, от 12.11.2013 № 8248, от 24.05.2012 № 6823, 19.09.2014 № 8777, от 24.08.2011 № 6240, от 19.03.2014 № 8453, от 14.06.2012 № 6881, от 19.06.2014 № 8641, от 08.08.2012 № 7008, от 14.02.2014 № 8404, от 06.02.2014 № 8391, от 18.08.2010 № 5547, от 02.02.2011 № 576L от 14.02.2011 № 5796, от 02.06.2003 № 3061, от 05.02.2014 № 8383, от 12.11.2013 № 8247, от 15.06.2012 № 6886, от 18.06.2012 № 6904, от 02.06.2011 № 6004, от 12.11.2013 № 8251, от 06.02.2013 № 7563, от 14.05.2013 № 7753, от 12.11.2013 № 8250, от 02.10.2006 № 4476 аренды земельных участков (далее - договоры аренды земельных участков) установлена обязанность арендатора использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 2.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Согласно пункту 2.1 договоров аренды земельный участок предоставлен для размещения объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений.

Постановлением администрации города Магнитогорска от 02.03.2011 № 2218-П утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска (далее - Схема).

Предусмотренные договорами аренды, земельных участков НТО включены в утвержденную администрацией Схему, которой предусмотрено использование НТО, в том числе для оказания услуг.

Комиссия Челябинского УФАС пришла к выводу, что у администрации отсутствовали основания для направления писем и претензий хозяйствующим субъектам. Рассматриваемые действия администрации приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе путем создания необоснованного препятствования и дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, в том числе ограничения доступа к инфраструктуре.

Администрация при осуществлении деятельности по прекращению оказания микрофинансовых услуг в нестационарных торговых объектах помимо информации о такой своей деятельности, размещала информацию, которая могла негативным образом повлиять на отношение потребителей к микрофинансовым организациям в целом, и на спрос на оказываемые ими услуги (публикации от 19.102015, 29.10.2015, 22.06.2016).

Таким образом, Челябинское УФАС России, изучив материалы антимонопольного дела и проанализировав представленные сторонами доказательства, решила:

1. Признать нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, действия администрации принятию Протоколом решения о принятии мер по недопущению осуществления финансовых услуг (микрозаймов для населения) в киосках и павильонах, расположенных на территории города Магнитогорска, и размещении в средствах массовой информации информации о незаконности такой деятельности, размещению в сети Интернет на официальном сайте Администрации www.mag№itogorsk.ru в разделе Новости сообщении, в том числе от 19.10.2015, 29.10.2015 о незаконности осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг в нестационарных объектах, направлению писем районными администрациями города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП Гизатуллиной, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП Демчук О.Н., ИП Абышова Э.А. от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП Валеева Т.М., ИП Шадриной С.В, ИП Халимовой О.И., ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП Ренева А.Ю., претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, от 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 № 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 № 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298, которые привели или могли привести к ограничению, устранению, недопущению конкуренции на рынке розничной торговли, оказания услуг, в том числе финансовых, выполнения работ с использованием нестационарных торговых объектов на территории города Магнитогорска, включенных в Схему, в том числе посредством ограничения самостоятельных действий хозяйствующих субъектов и создания дискриминационных условий осуществления деятельности хозяйствующим субъектам с использованием объектов некапитального строительства, ограничения доступа к инфраструктуре, посредством предоставления возможности использовать указанные объекты, включенные в Схему, для оказания услуг, выполнения работ одним хозяйствующим субъектам и ограничения такой возможности другим.

2. Выдать администрации предписание, предусмотренное частью 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции.

3. Передать соответствующему должностному лицу Челябинского УФАС России материалы настоящего дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства по выявленным признакам административного правонарушения.

4. Иные меры по пресечению и (или) устранению последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также по обеспечению конкуренции не принимать ввиду отсутствия оснований для их принятия.

Антимонопольным органом выдано предписание от 09.04.2018 № 05-07/16 на основании своего решения от 09 апреля 2018 года по делу № 05-07/16 о нарушении администрацией города Магнитогорска Челябинской области части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктам 2, 8 указанной нормы, согласно которому предписано администрации в срок до 14 мая 2018 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в том числе пунктов 2, 8 указанной нормы, которое приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, путем:

1) отмены протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079;

2) отзыва писем о необходимости прекращения осуществления деятельности по оказанию финансовых услуг с использованием нестационарных объектов, в том числе писем районных администраций города Магнитогорска от 13.10.2015 № АдмО-03-27/2397, 2397-1, 2398, 2399, 2400, 2401, 2402, 2403, 2403-1, 2404, 2405, 2406, 2407, 2418, от 16.10.2015 № 01-17/1844 в адрес ИП Гизатуллиной, ООО «УралИнвестКомплект-плюс», ИП Демчук О.Н., ИП Абышова Э.А. от 15.10.2015 № АдмП-01-12/1763 в адрес ООО «Вета», ООО «Ветеран», ИП Валиева Т.М., ИП Шадриной СВ., ИП Халимовой О.И., ООО «Радуга вкуса», ООО «Ярмарка «Станичная», ИП Ренева А.Ю.;

3) отзыва претензий комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска о необходимости устранения нарушения пункта 4.4.2 договора аренды земельного участка, предусматривающего размещение на земельном участке объекта, не являющегося объектом капитального строительства, торгово-остановочного комплекса, торгового киоска, павильона и иных типов временных сооружений, в том числе от 08.12.2015 №№ 01-33/10066-10071, от 09.12.2015 № 01-33/10089, № 01-33/10090, от 16.12.2015 № 01-33/10323, 14.01.2016 № 01-33/00138, от 07.12.2015 №№ 01-33/10016-10018, № 01-33/10004, от 10.11.2015 № 01-33/6096-9098, от 11.11.2015 №№ 01-33/9108-9113, от 13.11.2015 № 01-33/9300, № 01-33/9298.

3) Администрации в срок до 21.05.2018 представить в Челябинское УФАС России доказательства исполнения настоящего предписания (надлежащим образом заверенные копии документов, подтверждающих отмену протокола совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, отзыва писем и претензий, указанных в пункте 1 настоящего предписания).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

Удовлетворяя заявленные требования частично, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно руководствовались пунктом 3 части 1 статьи 39.1, частью 1 статьи 39.35 Земельного кодекса Российской Федерации, статьями 2, 10 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», положениями Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» и исходили из установленных по делу обстоятельств, подтверждающих, что земельные участки были предоставлены субъектам предпринимательской деятельности по договорам аренды для использования в целях торговой деятельности, в то время как фактически в расположенных на земельных участках НТО третьими лицами были размещены офисы микрофинансовых организаций, что не соответствует условиям договоров.

В соответствии с частью 1 статьи 198, статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определяются Законом № 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусмотрен запрет федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», предусмотрено, что при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) учитывается следующее: если акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции, в соответствии с которыми он возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает обязательные для исполнения предписания (часть 1 статьи 39 Закона № 135-ФЗ).

Пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в частности, органами местного самоуправления в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Закрепленные в данной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В соответствии с положениями абз. 10, 11 пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон № 131-ФЗ) решение вопросов местного значения городского округа в соответствии с Конституцией Российской Федерации и названным Законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. К органам местного самоуправления относятся избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу подпункта 15 пункта 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

На основании пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления.

Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса (статья 39.2 Земельного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

Согласно части 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом в соответствии с условиями договора аренды, а если такие условия в договоре не определены, в соответствии с назначением имущества.

Следовательно, арендатор получает право использования земельного участка по указанному в договоре назначению, которое конкретизирует виды разрешенного использования, предусмотренные градостроительным регламентом для соответствующего земельного участка.

Согласно части 1 статьи 39.35 ЗК РФ размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон № 381-ФЗ, Закон о торговле).

В соответствии с пунктом 6 статьи 2 Закона № 381-ФЗ нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В силу части 1 статьи 10 Закона № 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 10 Закона № 381-ФЗ).

В соответствии с Законом № 381-ФЗ торговая деятельность - вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров.

Исходя из установленной Законом № 381-ФЗ терминологии, под нестационарным торговым объектом понимается торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение; под торговой деятельностью понимается вид предпринимательской деятельности, связанный с приобретением и продажей товаров; площадь торгового объекта - помещение, предназначенное для выкладки, демонстрации товаров, обслуживания покупателей и проведения денежных расчетов с покупателями при продаже товаров, прохода покупателей.

Довод Управления о внесение Администрацией в схему размещения нестационарных торговых объектов с учетом возможности оказывать третьими лицами финансовые услуги, судом кассационной инстанции отклоняется в силу следующего.

Судами установлено и подтверждается материалами дела то, что администрацией были предоставлены хозяйствующим субъектам в аренду для размещения остановочных комплексов, торговых павильонов, торговых киосков.

В соответствии с пунктом 4.4.2 договоров арендатор обязан использовать предоставленный земельный участок в целях, указанных в пункте 1.1 договора, в соответствии с действующим законодательством, условиями договора.

Из вышеуказанных правовых норм следует, что решение об изменении разрешенного использования земельного участка вправе принять только собственник (в данном случае администрация) путем издания соответствующего правового акта. При этом, принятие такого решение является правом собственника, а не его обязанностью.

В каждом из договоров аренды, отдельной строкой прописывалось: «Цель использования участка: для размещения временного сооружения – торгово-остановочного комплекса», либо «для размещения торгового павильона, киоска» Аналогичная цель использования содержалась и в дополнительных соглашениях к договорам аренды.

Вышеуказанное подтверждает, что земельный участок предоставлялся не просто под объект некапитального строительства, а именно под «торговый» объект, то есть для ведения торговой деятельности, что является сферой регулирования Закона о торговле.

Таким образом, осуществление в торговом нестационарном объекте микрофинансовой деятельности противоречит законодательству. Данное условие не предусмотрено сторонами в договоре, действия Администрации и заключенные договоры в установленном порядке незаконными признаны не были.

Суд кассационной инстанции соглашается с выводами судов о том, что протокол совещания у заместителя главы по имуществу и правовым вопросам от 08.10.2015 № ЗП-0079, направление писем районными администрациями города Магнитогорска в адрес арендаторов, претензии комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации города Магнитогорска, направленные в адрес арендаторов, не могут расцениваться как нарушение статьи 15 Закона о защите конкуренции, а являются действиями, направленными на осуществление органами местного самоуправления своих полномочий как арендодателя, его представителя в части гражданско-правовых отношений по договорам аренды земельных участков.

Претензионные письма комитета и письма администраций районов адресованы арендаторам земельных участков, содержат ссылки на договоры аренды и нарушенные нормы гражданского законодательства и заключенных договоров в части нецелевого использования земельных участков, что также не может являться нарушением норм Закона о защите конкуренции.

В данном случае в решении антимонопольного органа применительно к анализу действий органов местного самоуправления и их должностных лиц как нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции фактически содержатся выводы в области гражданско-правовых отношений, что не отнесено к компетенции антимонопольного органа.

При таких обстоятельствах, у судов первой и апелляционной инстанции не было оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований в части, так как была установлена совокупность оснований, предусмотренных частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для признания оспариваемых решения и предписания Управления недействительными.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Иная оценка заявителем фактических обстоятельств дела и иное толкование им положений закона не означают допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не свидетельствуют о существенных нарушениях судами норм материального и (или) процессуального права, повлиявших на исход дела.

Нарушений и неправильного применения норм материального и процессуального права, являющихся основаниями для отмены обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного и исходя из конкретных фактических обстоятельств дела, суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены решения и постановления судов и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 24.06.2019 по делу № А76-17356/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Д.В. Жаворонков


Судьи Н.Н. Суханова


Е.О. Черкезов