Постановление от 28 ноября 2017 г. по делу № А58-4290/2017

ЧЕТВЕРТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

672000, Чита, ул. Ленина 100б

http://4aas.arbitr.ru



П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

Дело № А58-4290/2017
28 ноября 2017 года
г. Чита



Резолютивная часть постановления объявлена 22 ноября 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 ноября 2017 года.


Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Желтоухова Е.В., Каминского В.Л.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 23 августа 2017 года по делу № А58-4290/2017 по заявлению акционерного общества «Сахатранснефтегаз» (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным решения от 22.03.2017 по делу № 03- 07/17А,

в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в деле участвуют индивидуальный предприниматель ФИО2 (ОГРН <***>, ИНН <***>) и общество с ограниченной ответственностью «Геомер» (ОГРН <***>, ИНН <***>),

(суд первой инстанции: судья Собардахова В.Э.),


в отсутствие в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,



установил:

акционерное общество «Сахатранснефтегаз» (далее – заявитель, АО «Сахатранснефтегаз» или общество) обратилась в суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) (далее – антимонопольный орган, Управление или Якутское УФАС России) о признании незаконным решения от 22.03.2017 по делу № 03- 07/17А.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель ФИО2 и общество с ограниченной ответственностью «Геомер».

Решением от 25 августа 2017 года Арбитражным судом Республики Саха (Якутия) заявленные обществом требования удовлетворены в полном объеме.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление обжаловало его в апелляционном порядке. Антимонопольный орган ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, как необоснованного, принятого при неправильном применении норм материального права.

Общество отзыв на апелляционную жалобу не представило.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы стороны извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Арбитражных судов Российской Федерации в сети «Интернет» (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

В порядке статьи 163 АПК РФ в судебном заседании 15 ноября 2017 года был объявлен перерыв до 10 часов 45 минут 22 ноября 2017 года. Информация о перерыве размещена на официальном сайте Четвертого арбитражного апелляционного суда в сети Интернет.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 22.12.2016 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 31604550293 о проведении запроса котировок в электронной форме «Выполнение кадастровых работ по разработке технического плана по объектам технологического присоединения» (далее – запрос котировок) и документация закупки № 59/2016-ПУ «Выполнение кадастровых работ по разработке технического плана по объектам технологического присоединения», утвержденная генеральным директором АО «Сахатранснефтегаз» ФИО3 21.12.2016.

Дата и время подведения итогов – 29.12.2016 16 часов 00 минут.

29 декабря 2016 года по результатам рассмотрения ценовых предложений участников закупки победителем признано ООО «Геомер» (всего поступило 2 заявки – ООО «Геомер» и ООО «Агентство кадастровых работ»).

11 января 2016 года в Якутское УФАС России поступила жалоба индивидуального предпринимателя ФИО4 на действия организатора торгов, заказчика – общества о нарушении антимонопольного законодательства при проведении запроса котировок в электронной форме «Выполнение кадастровых работ по разработке технического плана по объектам технологического присоединения».

22 марта 2017 года Якутским УФАС России по итогам рассмотрения дела № 03-07/17А вынесено решение (резолютивная часть оглашена 14 марта 2017 года) о признании заказчика АО «Сахатранснефтегаз» нарушившим часть 1 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2066 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; в связи с заключением договора по результатам проведения запроса котировок предписание не выдавать.

Заявитель, полагая, что решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Саха (Якутия) не соответствует закону, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения заявленных обществом требований, исходя из следующего.

Согласно пункту 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации» основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

По сути, аналогичная правовая позиция содержится в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 марта 2011 года № 14044/10 и от 5 июля 2011 года № 651/11.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ, суд апелляционной инстанции полагает, что требования ОАО «Сбербанк России» могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемых решения и предписания антимонопольного органа закону или иному нормативному правовому акту и 2) нарушение прав и законных интересов общества такими ненормативными правовыми актами.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, общество относится к юридическим лицам, обязанным при осуществлении закупок соблюдать общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, установленные Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридическими лицами» (далее – Закон о закупках), что не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Из содержания оспариваемого решения Якутского УФАС России следует, что АО «Сахатранснефтегаз» признано нарушившим положения части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее – заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также – закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений. В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Контроль за соблюдением требований названного Закона в силу статьи 6 Закона о закупках осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона о защите конкуренции установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Участник закупки в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с настоящим Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»;

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.

Соответственно положения статьи 18.1 Закона о защите конкуренции должны применяться с учетом данной нормы.

В этой связи, как указано в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года № 304-КГ16-17592, а также в пункте 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017 правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено в пункте 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

По результатам проверки жалобы индивидуального предпринимателя ФИО4 Якутское УФАС России пришло к выводу о нарушении обществом требований части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции полагает, что Якутское УФАС России, рассмотрев по существу жалобу, поданную лицом, не являющимся участником закупки, и в порядке статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, и признав заказчика нарушившим Закон о защите конкуренции, вышло за пределы своих полномочий.

Делая такой вывод, суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Порядок обжалования в первую очередь предполагает наличие субъекта, который вправе в административном порядке подать жалобу в антимонопольный орган.

Закон о закупках и Закон о защите конкуренции различным образом решают вопрос о том, кто вправе обратиться в административном порядке в антимонопольный орган с жалобой на действия заказчика (организатора торгов).

Согласно части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в случае, если такое обжалование связано с нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов, порядка подачи заявок на участие в торгах, также иным лицом (заявителем), права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Таким образом, по общему правилу, установленному Законом о защите конкуренции, действия (бездействие) организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах, а в ряде случаев (в том числе в связи нарушением установленного нормативными правовыми актами порядка размещения информации о проведении торгов) – и иным лицом, права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов.

Однако на основании части 10 статьи 3 Закона о закупках (в редакции Федерального закона от 29.06.2015 № 156-ФЗ) с жалобой на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в антимонопольный орган могут обратиться участник закупки, корпорация развития малого и среднего предпринимательства, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или созданные ими организации.

В свою очередь, согласно части 5 статьи 3 Закона о закупках участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При этом требования, предъявляемые к участникам закупки, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки (часть 6 статьи 3 Закона о закупках).

Таким образом, в целях применения названного Закона участником закупки (и, соответственно, субъектом подачи жалобы в антимонопольный орган) признается не любое юридическое или физическое лицо, права или законные интересы которого могут быть ущемлены или нарушены в результате нарушения порядка организации и проведения торгов, а только такое, которое соответствует требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке.

При выборе подлежащей применению нормы права по вопросу определения субъекта подачи жалобы (часть 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции или часть 10 статьи 3 Закона о закупках) необходимо руководствоваться не только правовой позицией, выраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года № 304-КГ16-17592, но и следующими общеправовыми подходами.

В пункте 3 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 3 февраля 2000 года № 22-О указано, что противоречия между федеральными законами должны устраняться в процессе правоприменения, так как Конституцией Российской Федерации не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае – федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу статьи 76 Конституции Российской Федерации не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Правильный же выбор на основе установления и исследования фактических обстоятельств и истолкование норм, подлежащих применению в конкретном деле, относится не к ведению Конституционного Суда Российской Федерации, а к ведению судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Аналогичная правовая позиция сформулирована и неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации в ряде других его решений, в том числе в Определениях от 9 апреля 1998 года № 48-О, от 12 марта 1998 года № 51-О, от 19 мая 1998 года № 62-О и от 8 октября 1998 года № 195-О.

Как указано в пункте 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 октября 2000 года № 199-О, в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы.

Согласно правовой позиции, сформулированной в пункте 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 29 июня 2004 года № 13-П, в отношении федеральных законов как актов одинаковой юридической силы применяется правило «lex posterior derogat priori» («последующий закон отменяет предыдущие»), означающее, что даже если в последующем законе отсутствует специальное предписание об отмене ранее принятых законоположений, в случае коллизии между ними действует последующий закон; вместе с тем независимо от времени принятия приоритетными признаются нормы того закона, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Таким образом, исходя из приведенных правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, в случае наличия общей и специальной норм, принятых в разное время, приоритетом обладает правило lex specialis derogat lex generalis.

С учетом правовой позиции, выраженной в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года № 304-КГ16-17592, суд апелляционной инстанции полагает, что нормы Закона о закупках о порядке обжалования (части 5 и 10 статьи 3) являются специальным по отношению к аналогичным нормам Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 18.1), в связи с чем именно они подлежат применению при определении надлежащего субъекта подачи жалобы на действия (бездействие) заказчика в антимонопольный орган.

Как следует из материалов дела, индивидуальный предприниматель ФИО4 признан надлежащим субъектом жалобы на действия заказчика на основании части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Между тем, подобный подход антимонопольного органа к определению круга субъектов, имеющих право в административном порядке обжаловать действия заказчика, противоречит требованиям части 10 статьи 3 Закона о закупках, являющейся специальной по отношению к части 2 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 2 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает его соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201).

То есть отсутствие у государственного органа полномочий на принятие ненормативного правового акта (решения) является самостоятельным и достаточным основанием для признания такого ненормативного правового акта (решения) незаконным.

Учитывая, что в рамках настоящего спора в первую очередь подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что оспариваемое решение Якутского УФАС России является незаконным ввиду отсутствия у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение по существу жалобы индивидуального предпринимателя ФИО4 в связи с тем, что он не является участником закупки и им подана жалоба не о нарушениях, включенных в исчерпывающий перечень, определенный частью 10 статьи 3 Закона о закупках.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что при наличии подобного нарушения доводы, приведенные в апелляционной жалобе по существу спора, не влияют на оценку действий антимонопольного органа при разрешении настоящего дела.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании правильное по существу решение суда первой инстанции (о незаконности решения антимонопольного органа), хотя и содержащее несоответствующие определению Верховного Суда Российской Федерации от 11 апреля 2017 года № 304-КГ16-17592 и пункту 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 3 (2017), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 12.07.2017, выводы, отмене или изменению не подлежит.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, доводы которой проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность принятого по делу судебного акта. Оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции не имеется.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 – 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,



ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 23 августа 2017 года по делу № А58-4290/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.


Председательствующий судья Сидоренко В.А.


Судьи Желтоухов Е.В.


Каминский В.Л.