Постановление от 11 октября 2019 г. по делу № А56-10969/2019



ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65

http://13aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело №А56-10969/2019
11 октября 2019 года
г. Санкт-Петербург



Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2019 года

Постановление изготовлено в полном объеме 11 октября 2019 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Протас Н.И.

судей Сомовой Е.А., Трощенко Е.И.

при ведении протокола судебного заседания: Гаджиевым М.С.

при участии:

от заявителя: Тычинина М.В. по доверенности от 26.09.2019

от заинтересованного лица: не явился, извещен


рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-24620/2019) Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.07.2019 по делу № А56-10969/2019 (судья Н.А.Мильгевская), принятое


по заявлению Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области

к Контрольно-счетному органу Волховского муниципального района Ленинградской области

о признании недействительным заключение

установил:

Администрация Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением признании недействительным заключения Контрольно-счетного органа Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - КСО) от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов, согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Решением суда от 04.07.2019 в удовлетворении заявленных требований отказано.

В апелляционной жалобе Администрация просит отменить решение суда. По мнению подателя жалобы, оспариваемое заключение КСО обладает признаками ненормативного правового акта и может быть рассмотрено по правилам главы 24 АПК РФ.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Ответчик надлежащим образом извещен о времени и месте судебного разбирательства, однако его представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, согласно статье 29 Устава района Администрация является исполнительно-распорядительным органом Волховского муниципального района и муниципального образования город Волхов.

Администрация осуществляет полномочия в том числе по разработке проектов местного бюджета, проекты документов стратегического планирования, планов, программ, решений, представляемых главой администрации на рассмотрение Совета депутатов (абз.1 п.1 ст.30 Устава района), исполнению местного бюджета и представляет на утверждение Совета депутатов отчет о его исполнении (абз.З п.1 ст.30 Устава района), а также по исполнению решения Совета депутатов (абз.4 п.1 ст.30 Устава района).

Оспариваемое заключение КСО вынесено в отношении Решения Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области от 30 ноября 2010 года №43 «Об утверждении Положения об оплате труда муниципальных служащих Волховского муниципального района Ленинградской области» (далее - Решение №43).

Решение № 43 ни кем не оспаривалось и его применение при формировании бюджета обязательно для Администрации.

КСО вынесено заключение от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года» в части пункта 9 Выводов, согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Администрация оспорила пункт 9 выводов, содержащихся в заключении от 28.11.2019 в судебном порядке.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленного требования, правомерно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (далее - органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля).

Полномочиями органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета; контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета; контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и Федеральным законом № 6-ФЗ (пункт 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Структура органов местного самоуправления включает, в том числе, и контрольно-счетный орган муниципального образования (часть 1 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ).

Порядок организации и деятельности контрольно-счетного органа муниципального образования определяется Федеральным законом № 6-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, установленных федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 38 Федеральным законом № 131-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона № 6-ФЗ цель данного закона - установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

В части 2 статьи 2 Федерального закона № 6-ФЗ предусмотрено, что правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции Российской Федерации и осуществляется Федерального закона № 131-ФЗ, Бюджетным кодексом Российской Федерации, данным федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования. Контрольно-счетные органы обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно (части 2, 4, 8 статьи 3 Федерального закона № 6-ФЗ).

В части 2 статьи 9 Федерального закона № 6-ФЗ установлены основные полномочия контрольно-счетного органа муниципального образования.

На основании статьи 10 Федерального закона № 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. При проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. При проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение.

В части 1 статьи 13 Федерального закона № 6-ФЗ установлено, что требования и запросы должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с осуществлением ими своих должностных полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъекта Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, являются обязательными для исполнения органами государственной власти и государственными органами субъекта Российской Федерации, органами территориальных государственных внебюджетных фондов, органами местного самоуправления и муниципальными органами, организациями, в отношении которых осуществляется внешний государственный и муниципальный финансовый контроль (далее также - проверяемые органы и организации).

В силу части 1 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

В случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание (часть 4 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ).

Предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем (часть 5 статьи 16 Федерального закона № 6-ФЗ).

Согласно пункту 1 статье 19 Устава Волховского муниципального района Ленинградской области (далее - Устав района) структуру органов местного самоуправления муниципального района составляют: Совет депутатов, глава муниципального района, администрация.

Контрольно-счётный орган, обладающий собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с п. 9.2. раздела 9 Положения о КСО, утвержденного решением Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области 15 ноября 2017 года № 86 (далее - Положение о КСО) контрольно-счётный орган наделяется контрольными, экспертно-аналитическими и информационными полномочиями.

Подпунктом 1 пункта 9.2.2. Положения о КСО установлено, что при реализации экспертно-аналитических полномочий Контрольно-счётный орган осуществляет проведение экспертизы и опенки проектов муниципальных правовых актов Совета депутатов о бюджете муниципального района на очередной финансовый год (и плановый период), обоснованности доходных и расходных с гатей проекта бюджета муниципального района.

Председатель Контрольно-счётного органа является должностным лицом, замещает муниципальную должность, обладает правами и обязанностями, установленными законодательством о муниципальной службе и Положением о Контрольно-счётном органе (п.9 статьи 33 Устава района).

Согласно подпункту 6 раздела 15 Положения о КСО председатель Контрольно-счетного органа является руководителем контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, утверждает и подписывает отчёты и заключения по итогам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также представления, предписания и иные документы Контрольно-счётного органа.

Разделом 13 Положения о КСО установлено, что содержание направлений деятельности Контрольно-счётного органа, порядок ведения дел, подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы внутренней деятельности Контрольно-счётного органа определяются Регламентом Контрольно-счётного органа и разрабатываемыми на его основе инструкциями, положениями.

Заключения, отчеты и информации Контрольно-счетного органа по результатам экспертно-аналитических и контрольных мероприятий, оформляются за подписью председателя КСО (п.5 регламента КСО).

В соответствии с п. 13 регламента КСО по результатам экспертно-аналитического мероприятия оформляется заключение, которые могут включать в себя:

- необходимые исходные данные о мероприятии (основание для проведения мероприятия, предмет, цель, объекты мероприятия, исследуемый период, сроки проведения мероприятия);

- информацию о результатах мероприятия, в которой отражается содержание проведенного исследования в соответствии с предметом мероприятия, даются конкретные ответы по каждой цели мероприятия, указываются выявленные проблемы, причины их существования и последствия;

- выводы, в которых в обобщенной форме отражаются итоговые оценки проблем и вопросов, рассмотренных при проведении экспертно-аналитического мероприятия;

- предложения и рекомендации, основанные на выводах и направленные на решение исследованных проблем и вопросов.

В случае необходимости заключение может содержать приложения. Заключение является документом КСО, подписывается председателем КСО и направляется в Совет депутатов, глине муниципального образования.

Указанные положения нормативно-правовых актов КСО (положение, регламент) соответствуют нормам федерального законодательства, в частности Закону № 6-ФЗ.

В рамках данного дела предметом спора является не предписание, обладающее властно-распорядительными функциями, а пункт 9 выводов заключения КСО от 28.11.2018 на проект решения «О районном бюджете Волховского муниципального района Ленинградской области на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 года», согласно которому годовой фонд оплаты труда главы администрации (обеспечение деятельности главы администрации) сформирован в нарушение части 10 Положения об оплате труда.

Судом первой инстанции обосновано установлено, что оспариваемое Заключение (пункт 9) содержит предложение Комиссии по бюджету, налогам и экономическим вопросам при подготовке обобщенного заключения по проекту решения о районном бюджете учесть нарушения, недостатки и замечания, изложенные по тексту Решения.

Следует согласиться с выводами суда первой инстанции о том, что указанное предложение обращено не к Администрации, а к постоянно действующей комиссии Совета депутатов Волховского муниципального района Ленинградской области; никаких обязательных для исполнения Администрацией предписаний, указаний, требований оспариваемый пункт 9 заключения не содержит.

Доказательств того, что заключение является обязательным для комиссии суду Администрацией не представлено.

Доказательств нарушения оспариваемым заключением прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности заявитель суду не представил, также как и не представил доказательства наступления в результате принятия КСО оспариваемого заключения каких-либо последствии.

Также судом первой инстанции обоснованно установлено, что Заключение КСО не создало для Администрации никаких правовых последствий в связи с чем не может нарушать и не нарушает права и законные интересы какого-либо лица, в частности Администрации, не возлагает на Администрацию каких-либо обязанностей и не создает никаких препятствий для деятельности Администрации.

В соответствии с ч. 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленного требования.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Несогласие подателя жалобы с выводами суда первой инстанции не является процессуальным основанием отмены судебного акта, принятого с соблюдением норм материального и процессуального права.

С учетом вышеизложенного основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04 июля 2019 года по делу № А56-10969/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации Волховского муниципального района Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.


Председательствующий


Н.И. Протас



Судьи



Е.А. Сомова


Е.И. Трощенко