Решение от 19 января 2022 г. по делу № А37-2542/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД МАГАДАНСКОЙ ОБЛАСТИ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А37-2542/2021
г. Магадан
19 января 2022 г.
Резолютивная часть решения объявлена 12 января 2022 г.

Решение в полном объёме изготовлено 19 января 2022 г.

Арбитражный суд Магаданской области в составе судьи Скороходовой В.В., при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению министерства здравоохранения и демографической политики Магаданской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к управлению Федерального казначейства по Магаданской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления от 26.10.2021 № 47-18-14/6104-2021 о назначении административного наказания

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, Магаданское областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Станция скорой медицинской помощи»

участием представителей:

от заявителя – не явились;

от административного органа – ФИО2, заместитель начальника юридического отдела, доверенность от 10.01.2022 № 47-16-15/8,

от третьего лица: ФИО3 – ведущий юрисконсульт, доверенность от 11.01.2022

УСТАНОВИЛ:

заявитель, министерство здравоохранения и демографической политики Магаданской области, обратился в Арбитражный суд Магаданской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления управления Федерального казначейства по Магаданской области от 26.10.2021 № 47-18-14/6104-2021 о назначении административного наказания. Оспариваемым постановлением заявитель признан виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 15.14. КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере минимальной санкции, предусмотренной данной статьей – 5% от суммы нецелевого использования средств федерального бюджета, что составляет 173 295 руб. 13 коп.

По мнению заявителя, им не допущено нарушения условий пунктов 1.2, 3.2.2 Соглашения от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212, поскольку все средства направлены на выполнение мероприятий по погашению кредиторской задолженности медицинских организаций, работающих в системе обязательного медицинского страхования. Структура тарифа, определённая в части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», не имеет закрытого перечня расходов.

Заявитель полагает, что не является субъектом правонарушения, поскольку непосредственно расходование спорных бюджетных средств произведено учреждениями здравоохранения, в данном случае МОГБУЗ «Станция скорой медицинской помощи».

Также обращает внимание, что поручение Правительства Российской Федерации от 27.09.2019 № ТГ-П12-8270, как основание предоставления дотации Магаданской области, не содержит такой цели предоставления дотации, как погашение задолженности, образованной за счёт средств обязательного медицинского страхования. В нём указано на поддержку региона без определения каких-либо сфер погашения задолженностей.

Кроме того, по мнению заявителя, изложенному в дополнениях от 17.12.2021 к заявлению, его действия были совершены исходя из состояния крайней необходимости – решения задач по обеспечению бесперебойного функционирования учреждений здравоохранения, в целях обеспечения доступности оказания медицинской помощи на территории Магаданской области.

Административный орган требования заявителя не признаёт по основаниям, изложенным в отзыве.

В частности, указывает, что направление средств областного бюджета, источником которых является дотация из федерального бюджета, на погашение кредиторской задолженности третьего лица в сумме 3465902, 54 руб. не соответствует целям её предоставления, установленным Соглашением, поскольку за счёт средств дотации была погашена кредиторская задолженность, не подлежащая оплате за счёт средств ОМС.

Кредиторская задолженность включает в себя просроченную кредиторскую задолженность по контрактам от 15.07.2018 № 59, от 18.05.2019 № 36, от 21.05.2019 № 37 на оказание авиационных услуг по выполнению полёта для оказания скорой специализированной медицинской помощи с применением авиации гражданам, проживающим в труднодоступных районах Магаданской области, которая образована за счёт средств областного бюджета.

Также указывает, что факт совершения заявителем денежных платёжно-расчётных операций подтверждается платёжным поручением от 13.11.2019 № 556015.

Заявитель в судебном заседании участия не принимал.

Представитель административного органа в судебном заседании настаивала на возражениях, изложенных в отзыве.

Магаданское областное государственное бюджетное учреждение здравоохранения «Станция скорой медицинской помощи», привлечённое к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, в письменном отзыве, а также в судебном заседании поддержало правовую позицию заявителя.

Установив фактические обстоятельства по настоящему делу, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, с учётом норм материального и процессуального права суд пришёл к следующему.

Статьёй 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как следует из материалов дела, Управлением Федерального казначейства по Свердловской области проведена внеплановая выездная проверка исполнения Магаданской областью обязательств по Соглашению от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212 о предоставлении бюджету Магаданской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 1089,09 млн. руб. (в том числе целевое использование средств), обоснованности просроченной кредиторской задолженности. По итогам проверки составлен акт от 20.04.2021.

В результате проверки в деятельности заявителя установлены нарушения, выразившиеся в нецелевом расходовании бюджетных средств, источником которых явились средства дотации из федерального бюджета, предоставленные правительству Магаданской области в соответствии с Соглашением от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212

Уведомлением от 01.10.2021 административный орган пригласил заявителя на составление протокола об административном правонарушении.

11.10.2021 должностным лицом административного органа в присутствии представителя заявителя составлен протокол об административном правонарушении № 47-18-14/6104-2021.

Определением от 19.10.2021 рассмотрение дела об административном правонарушении назначено на 26.10.2021 в 15-45.

26.10.2021 заместителем руководителя Управления Федерального казначейства по Магаданской области в присутствии представителя заявителя (ФИО4 по доверенности от 19.11.2020 № 124) вынесено оспариваемое постановление.

Судом установлено, что протокол об административном правонарушении содержит все сведения, предусмотренные частью 2 статьи 28.2 КоАП РФ.

Оспариваемое постановление вынесено уполномоченным должностным лицом.

Срок давности привлечения к административной ответственности, установленный статьёй 4.5 КоАП РФ, административным органом не нарушен.

Нарушения порядка составления протокола и процедуры привлечения к административной ответственности в ходе судебного разбирательства судом не установлены.

Статьёй 15.14 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определённым договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетного финансирования.

Объективную сторону образуют действия в виде неправомерного использования денежных средств на цели, не соответствующие условиям их получения.

В соответствии со статьёй 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ установлено, что нецелевым использованием бюджетных средств признаётся направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определённым законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определённым утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Таким образом, для вывода о нецелевом характере использования средств соответствующего бюджета необходимо установить, что они были направлены на оплату денежных обязательств, не соответствующих целям их выделения, определённых тем документом, на основании которого они были выделены.

Согласно статье 129 БК РФ межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются, в том числе, в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 постановления Правительства Российской Федерации от 13.04.2010 № 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации» (далее - Постановление № 231) предусмотрено, что дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (далее - дотации) предоставляются: для финансового обеспечения исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации при недостатке собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации; на основании отдельных поручений и указаний Президента Российской Федерации и (или) поручений Председателя Правительства Российской Федерации.

Пунктом 4 Постановления № 231 предусмотрено, что предоставление дотаций в случаях, предусмотренных абзацами третьим и четвертым пункта 1 настоящего постановления, осуществляется в соответствии с соглашением, заключаемым Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Магаданской области на основании распоряжения Правительства Российской Федерации от 14.10.2019 № 2410-р и поручения Председателя Правительства Российской Федерации ФИО5 от 10.10.2019 № ДМ-П13-8754 заключено Соглашение от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212 о предоставлении бюджету Магаданской области дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета в виде дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации сумме 1089089000 руб.

Согласно пункту 1.2 Соглашения от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212 дотация из федерального бюджета предоставлена для обеспечения мер по повышению оплаты труда отдельных категорий работников бюджетной сферы в связи с уточнением прогноза среднего дохода от трудовой деятельности на 2019 год и погашению просроченной кредиторской задолженности учреждений здравоохранения Магаданской области в части обязательного медицинского страхования.

Таким образом, исходя из Соглашения, дотация выделена на погашение просроченной кредиторской задолженности учреждений здравоохранения Магаданской области в части финансового обеспечения за счёт средств обязательного медицинского страхования, т.е. той задолженности, источником финансирования расходов по которой являлись средства ОМС.

Как следует из материалов дела, заявителем денежные средства в сумме 34656902,54 руб. перечислены Магаданскому областному учреждению здравоохранения «Станция скорой медицинской помощи» в виде субсидии бюджетным учреждениям на иные цели.

При этом, за счёт денежных средств в указанной сумме МОГБУЗ «Станция скорой медицинской помощи» произвело оплату в счёт погашения просроченной кредиторской задолженности по контрактам от 15.07.2018 № 59, от 18.05.2019 № 36, от 21.05.2019 № 37 на оказание авиационных услуг по выполнению полёта для оказания скорой специализированной медицинской помощи с применением авиации гражданам, проживающим в труднодоступных районах Магаданской области.

Названные контракты заключены в рамках бюджетных ассигнований, предусмотренных на реализацию Основного мероприятия «Приоритетный проект «Обеспечение своевременности оказания экстренной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Российской Федерации подпрограммы «Развитие скорой медицинской помощи» на 2016-2020 годы государственной программы Магаданской области «Развитие здравоохранения Магаданской области « на 2014-2020 годы», утверждённой постановлением администрации Магаданской области от 31.10.2013 № 1049-па.

Соответственно указанная кредиторская задолженность должна была погашаться за счёт средств областного бюджета в рамках государственной программы «Развитие здравоохранения», а не за счет средств обязательного медицинского страхования.

Таким образом, за счёт дотации произведена оплата денежных обязательств, не соответствующих целям выделения дотации, определённых Соглашением от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212.

Указанный вывод следует также из судебных актов, принятых по результатам рассмотрения заявления Министерства здравоохранения и демографической политики Магаданской области к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области о признании недействительным представления № 62-64-10/4893 от 08.06.2020, в частности, постановления Арбитражного суда Уральского округа от 03.09.2021 № Ф09-6009/21, определения Верховного Суда Российской Федерации от 22.11.2021 № 309-ЭС21-22798.

Следовательно, факт оплаты денежных обязательств в целях, не соответствующих целям, определённым Соглашением от 22.10.2019 № 01-01-06/06-212, в рассматриваемом случае имел место.

Вместе с тем, статьёй 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Пунктом 1 части 1.1 статьи 29.9 КоАП РФ предусмотрено, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае наличия хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьёй 24.5 КоАП РФ.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения.

Таким образом, привлекая заявителя к административной ответственности, предусмотренной статьёй 15.14 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы состава данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

В соответствии со статьёй 6 БК РФ, пунктом 308 Инструкции по применению Единого плана счетов бухгалтерского учёта для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 № 157н, денежные обязательства - обязанность учреждения уплатить бюджету, физическому лицу или юридическому лицу определённые денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключённой в рамках его полномочий, или в соответствии с положениями законодательства Российской Федерации, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Исходя из диспозиции статьи 15.14 КоАП РФ, а также конкретных обстоятельств нарушения, установленных в ходе проверки, а также при рассмотрении спора по заявлению Министерства здравоохранения и демографической политики Магаданской области к Управлению Федерального казначейства по Свердловской области о признании недействительным представления № 62-64-10/4893 от 08.06.2020, установленных указанными выше судебными актами, непосредственно оплату денежных обязательств по контрактам от 15.07.2018 № 59, от 18.05.2019 № 36, от 21.05.2019 № 37 произвело МОГБУЗ «Станция скорой медицинской помощи», что подтверждается соответствующими платёжными документами (платёжными поручениями от 25.11.2019).

Таким образом, заявитель не производил оплату денежных обязательств по контрактам от 15.07.2018 № 59, от 18.05.2019 № 36, от 21.05.2019 № 37, соответственно не может быть признан субъектом вменяемого нарушения. Вопреки утверждениям административного органа факт перечисления заявителем в качестве субсидии денежных средств третьему лицу (МОГБУЗ «Станция скорой медицинской помощи») платёжным поручением от 13.11.2019 № 556015 об оплате денежных обязательств указанного третьего лица не свидетельствует.

Кроме того, суд также находит обоснованным довод заявителя в части крайней необходимости.

В силу статьи 2.7 КоАП РФ не является административным правонарушением причинение лицом вреда, охраняемым законом интересам в состоянии крайней необходимости, то есть для устранения опасности, непосредственно угрожающей личности и правам данного лица или других лиц, а также охраняемым законом интересам общества или государства, если эта опасность не могла быть устранена иными средствами и если причиненный вред является менее значительным, чем предотвращенный вред.

Из содержания данной нормы следует, что важными условиями (критериями) для классификации и отнесения деяния к крайней необходимости являются предотвращение виновным лицом грозящей опасности и защита от еще большей опасности.

Заявителем в течение 2019 года осуществлялось замещение расходов учреждений, работающих в системе ОМС, на сумму более 48000000 руб., а также путём ухудшения финансового положения организаций, не участвующих в территориальной программе ОМС (перераспределялись расходы на приобретение медикаментов, продуктов питания, оплату коммунальных услуг, оплату труда) на осуществление деятельности учреждений, оказывающих медицинскую помощь в рамках финансирования ОМС. С целью недопущения срыва работы учреждений здравоохранения Магаданской области в случае блокировки счетов и острой недостаточности средств в системе ОМС за счёт отвлечения средств регионального бюджета финансировались первоочередные расходы учреждений.

Данные вынужденные меры приняты для обеспечения погашения в 2019 году кредиторской задолженности учреждений в части ОМС, в результате которой проведена разблокировка лицевых счетов, операции по которым были приостановлены на момент поступления дотации, что позволило освоить средства федерального бюджета, выделенные по распоряжению Правительства РФ от 14.10.2019 № 2410-р.

При этом, средства дотации были направлены на погашение кредиторской задолженности учреждений здравоохранения, работающих в системе ОМС.

С учётом изложенных обстоятельств, суд полагает, что погашения просроченной кредиторской задолженности за счёт средств дотации в данном случае вызвано необходимостью обеспечения бесперебойного оказания скорой специализированной медицинской помощи гражданам, проживающим в труднодоступных районах Магаданской области, соответственно не повлекло того вреда, которое (в случае непогашения задолженности за оказание авиационных услуг) могло повлечь прекращение деятельности по оказанию соответствующих услуг и соответственно угрозу жизни и здоровью гражданам, проживающим в труднодоступных районах Магаданской области.

В силу изложенного, суд приходит к выводу, о наличии оснований (пункты 2 и 3 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ) для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления.

Руководствуясь статьями 167-170, 180, 181, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации

РЕШИЛ:

1. Признать незаконным и отменить постановление управления Федерального казначейства по Магаданской области от 26.10.2021 № 47-18-14/6104-2021 о назначении административного наказания, вынесенное в отношении министерства здравоохранения и демографической политики Магаданской области.

2. Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Шестой арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его принятия.


Судья В.В. Скороходова