Решение от 22 марта 2019 г. по делу № А63-11520/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СТАВРОПОЛЬСКОГО КРАЯ

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А63-11520/2018
г. Ставрополь
22 марта 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 марта 2019 года

Решение изготовлено в полном объеме 22 марта 2019 года

Арбитражный суд Ставропольского края в составе судьи Наваковой И.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании по заявлению индивидуального предпринимателя ФИО2, Ставропольский край, Кочубеевский район, СНТ «Зори Кубани», ОГРН <***>, к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН <***>, о признании незаконным и отмене постановления об административном правонарушении,

при участии индивидуального предпринимателя ФИО2, в отсутствии представителя заинтересованного лица,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель ФИО2, Ставропольский край, Кочубеевский район, СНТ «Зори Кубани» (далее – заявитель, индивидуальный предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края к управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, (далее – заинтересованное лицо, Управление Росреестра по СК) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления заместителя главного государственного инспектора города Невинномысска, Кочубеевского и Андроповского районов Ставропольского края по использованию и охране земель о назначении административного наказания от 13.07.2018.

Индивидуальный предприниматель в ходе судебного разбирательства поддержал требования в полном объеме. Полагает, что в действиях предпринимателя отсутствуют признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1, статьи 8.8 КоАП РФ. Считает постановление о привлечении к административному наказанию незаконным.

В материалах дела имеется отзыв Управления Росреестра по СК, в котором выражено несогласие с заявленными требованиями. Указано, что по результатам проведения проверки соблюдения требований земельного законодательства, проведенной совместно с Прокуратурой Кочубеевского района, выявлен факт использования земельного участка с кадастровым номером 26:15:152401:754, для целей предпринимательской деятельности. Вина ИП ФИО2 в совершении правонарушения по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, выразившемся в использовании земельного участка не в соответствии с документально учтенным видом разрешенного использования, подтверждается материалами дела об административном правонарушении.

Исследовав материалы дела, суд считает заявленные требования ФИО2 не подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Из материалов дела следует, что предпринимателю ФИО2 на праве собственности принадлежит земельный участок, площадью 700 кв.м, с кадастровым номером 26:15:152401:754, назначение – земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование – для садоводства и огородничества, расположенного по адресу: Ставропольский край, Кочубеевский район, НТ Зори Кубани, ул. 34, участок 1275а, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 06.04.2015 № 26 АК 128628, а также запись о регистрации № 26-26/016-26/016/007/2015-185/2.

В период с 23 апреля 2018 года по 25 мая 2018 года прокуратурой Кочубеевского района совместно с межмуниципальным отделом по г. Невинномысску, Кочубеевскому и Андроповскому районам Управления Росреестра по СК проведена проверка соблюдения предпринимателем требований земельного законодательства при использовании земельного участка общей площадью 700 кв.м, с кадастровым номером 26:15:152401:754, расположенного по адресу: Ставропольский край, Кочубеевский район, садовое некоммерческое товарищество «Зори Кубани», ул. 34, участок 1275а.

Из объяснений ФИО2, отобранных в прокуратуре Кочубеевского района 23.04.2018, следовало, что им осуществляется предпринимательская деятельность по сдаче во временное пользование для досуга и отдыха дачных участков 1275, 1275а, 1243 СНТ «Зори Кубани», принадлежащих ему на праве собственности. От сдачи в аренду предприниматель получает денежный доход. При оплате за оказываемую услугу предоставляется кассовый чек. Участки относятся к категории земель сельскохозяйственного назначения, с разрешенным использованием для садоводства и огородничества, огорожены единым забором, на них расположены: баня; домики для отдыха; жилой дом и беседка для отдыха. Документы, подтверждающие изменение вида разрешенного использования земельного участка отсутствуют.

Заместитель прокурора Кочубеевского района, усмотрев в действиях ФИО2 признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8. КоАП РФ, возбудил в отношении предпринимателя производство по делу об административном правонарушении, о чем вынес постановление от 25.05.2018.

Постановление от 25.05.2018 вынесено в присутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, ему разъяснены права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем в постановлении имеются записи; копия постановления получена ФИО2 25.05.2018 под расписку.

Постановлением заместителя главного государственного инспектора города Невинномысска, Кочубеевского и Андроповского района по использованию и охране земель от 13.06.2018 на основании материалов дела об административном правонарушении предприниматель ФИО2 привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, с назначением штрафа в размере 20 000 рублей.

Основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности послужил факт использования им земельного участка с кадастровым номером 26:16:152401:755, расположенного по адресу: Ставропольский край, Кочубеевский район, садовое некоммерческое товарищество «Зори Кубани», ул. 34, участок 1275, не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Индивидуальный предприниматель, не согласившись с постановлением должностного лица Управления Росреестра по Ставропольскому краю, обратился в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ установлена ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 данной статьи, в виде наложения на юридическое лицо административного штрафа в размере, если определена кадастровая стоимость земельного участка, от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Разрешая заявленные требования, суд, принимает во внимание положения статей 7, 42, 77, 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодек), а также положения статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительного кодекса) учитывает, что использование земельных участков находится в непосредственной зависимости от категории земель, к которым отнесены данные земельные участки.

Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9); владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (части 2 и 3 ст. 36).

Отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения), согласно части 1 статьи 3 Земельного кодекса, регулируются земельным законодательством.

Подпунктом 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса установлено, что одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения, 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 этого Кодекса правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 77 Земельного кодекса землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами, а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

Разрешенное (целевое) использование земель сельскохозяйственного назначения определено в пункте 1 статьи 78 Земельного кодекса.

Статья 79 названного Кодекса определяет особенности использования сельскохозяйственных угодий и устанавливает, что сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), - в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается (подпункты 1 и 4).

Согласно пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» (далее - Закон № 66-ФЗ) садовый земельный участок - земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений).

Таким образом, исходя из положения статьи 1 Закона № 66-ФЗ использование дачного участка, предполагает строительство на нем жилого дома, и его последующую эксплуатацию, что противоречит установленному законодателем приоритету в использовании и особой охране сельскохозяйственных угодий.

Градостроительный кодекс определяет градостроительное зонирование как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами (п. 6 ст. 1, п. 6 ст. 1, п. 3 ч. 2 и ч. 6 ст. 30, ч. ч. 1, 6 ст. 36, ч. 5 ст. 37).

Поскольку для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены.

При этом, запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 Федерального закона от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».

Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

До принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий целью охрану указанных земель и недопущение выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки, в том числе в целях использования в сельскохозяйственной деятельности.

При таких обстоятельствах, изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

До перевода земель в другую категорию в действующем законодательстве отсутствуют основания для изменения вида разрешенного использования земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, а также земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства, крестьянского (фермерского) хозяйства и личного подсобного хозяйства гражданам и их объединениям.

Также в соответствии с пунктом 2 статьи 260 Гражданского кодекса Российской Федерации на основании Земельного кодекса и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением.

Абзацем 2 статьи 42 Земельного кодекса на собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, возложена обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением.

Собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов (подпункт 2 статьи 40 Земельного кодекса).

Аналогичные положения содержатся в пункте 1 статьи 263 Гражданского кодекса.

Из указанных норм в их взаимосвязи следует, что строительство и эксплуатация объектов должно осуществляться исключительно на отведенных для этого земельных участках соответствующей категории и разрешенного использования.

По своему целевому назначению земли сельскохозяйственного назначения не предполагают возможность осуществления на них жилищного строительства, а также размещение нежилых строений (бани, домиков для отдыха, беседок для отдыха) в том числе для целей их последующего использования в предпринимательской деятельности.

Также данная деятельность не соответствует разрешенному использованию садового земельного участка, определенному в Законе № 66-ФЗ.

При таком положении должностное лицо Управления Росреестра по Ставропольскому краю правомерно квалифицировало деяние предпринимателя по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в соответствии с установленными обстоятельствами, нормами названного Кодекса, земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности.

Несогласие заявителя с оценкой установленных должностным лицом обстоятельств правовым основанием к отмене оспариваемого решения не является.

Нарушений норм процессуального закона в ходе производства по делу административного правонарушения не допущено, нормы материального права применены правильно.

Административное наказание назначено предпринимателю в пределах санкции части 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Постановление о привлечении предпринимателя к административной ответственности вынесено с соблюдением срока давности привлечения к административной ответственности, установленного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ для данной категории дел, так как осуществление предпринимателем деятельности, не соответствующей категории и виду разрешенного земельного участка с кадастровым номером 26:16:152401:755 было выявлено по результатам совместной проверки, проведенной прокуратурой Кочубеевского района с участием должностных лиц межмуниципального отдела управления Росреестра в период с 23 апреля 2018 года по 25 мая 2018 года.

Ссылка индивидуального предпринимателя, на решение Кочубеевского районного суда Ставропольского края от 26.01.2018 по делу № 2а-98/2018, о признании незаконным вынесенного заместителем главного государственного инспектора города Невинномысска, Кочубеевского и Андроповского района по использованию и охране земель предписание от 31.08.2017 № 14 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства в отношении ФИО2 признана несостоятельной, так как преюдициальными являются установленные судами обстоятельства, а не выводы, правовая оценка при рассмотрении спора. Такие обстоятельства должны быть установлены судом по результатам исследования представленных в дело доказательств.

Аналогичная позиция изложена в решения Арбитражного суда Ставропольского края по делам № А63-11519/2018, 11521/2018, оставленными без изменения постановлениями суда апелляционной инстанции.

Определяясь по вопросу подведомственности рассматриваемого спора арбитражному суду, суд первой инстанции учел, что дело об административном правонарушении возбуждено прокурором в отношении предпринимателя по результатам контроля за соблюдением земельного законодательства.

Противоправность поведения предпринимателя, как она установлена должностным лицом административного органа, состоит в несоблюдении требований статьи 42 Земельного кодекса, обязывающей собственников и иных лиц использовать земельные участки по целевому назначению.

Как разъяснено в пункте 11 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 № 2 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», указанные постановления могут быть обжалованы заинтересованным лицом в арбитражный суд в случае, если юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем совершено административное правонарушение, связанное с осуществлением им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях исключения противоречий при определении компетенции судов в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 1(2014) (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.12.2014) разъяснено, что в тех случаях, когда объективная сторона административного правонарушения, совершенного юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выражается в действиях (бездействии), направленных на нарушение или невыполнение норм действующего законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в области охраны окружающей среды и природопользования, безопасности дорожного движения, пожарной безопасности, законодательства о труде и охране труда, жалобы на постановления административных органов о привлечении к административной ответственности, в любом случае, подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции.

Названный перечень не подлежит расширительному истолкованию.

Объективная сторона административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, заключается в использовании земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Основанием для привлечения предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной названной нормой, послужило использование земельного участка для организации и предоставления третьим лицам мест отдыха за плату, то есть, по мнению административного органа, не по целевому назначению.

Следовательно, административное правонарушение объективно связано с осуществлением ИП ФИО2 предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку нецелевое использование земельного участка является неотъемлемой составляющей такой деятельности.

Таким образом, объективная сторона административного правонарушения, за совершение которого предприниматель привлечен к ответственности в качестве субъекта предпринимательской (экономической) деятельности, выражается не в действиях, нарушающих нормы законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования, а в нарушении земельного законодательства.

Следовательно, у суда отсутствуют основания для прекращения производства по делу по причине не подведомственности спора арбитражному суду.

Руководствуясь статьями 167, 168, 169, 170, 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

в удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя ФИО2, Ставропольский край, Кочубеевский район, СНТ «Зори Кубани», ОГРН <***>, отказать.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении десяти дней со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда быть обжаловано в Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Ставропольского края в течение десяти дней со дня принятия решения.

Решение суда может быть обжаловано в кассационном порядке в соответствии с положениями главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции и только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья И.В. Навакова