Решение от 26 апреля 2017 г. по делу № А80-406/2016

Арбитражный суд Чукотского автономного округа

улица Ленина, дом 9а, Анадырь, 689000,

www.chukotka.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А80-406/2016
г. Анадырь
26 апреля 2017 года
резолютивная часть решения объявлена 26.04.2017

Арбитражный суд Чукотского автономного округа в составе судьи Дерезюк Юлии Владимировны, при ведении протокола помощником судьи Мартыненко А.Ю.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению от 18.08.2016 № 01-14/1871/08 Администрации Анадырского муниципального района, ОГРН <***>, ИНН <***>

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу, ОГРН <***>, ИНН <***>

о признании незаконным решения от 26.07.2016 № 44/01-37/16

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований – ФИО1,

при участии:

от антимонопольного органа – представитель ФИО2 по доверенности от 16.01.2017

установил:

Администрация Анадырского муниципального района (далее – заявитель, администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением от 18.08.2016 № 01-14/1871/08 к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу (далее – антимонопольный орган) о признании незаконным решения о нарушении антимонопольного законодательства по делу № 44/01-37/16 от 26.07.2016.

Определением от 29.08.2016 заявление принято к производству арбитражного суда, предварительное судебное заседание назначено на 18.10.2016.

Определениями от 18.10.2016, 08.02.2017 производство по делу приостанавливалось до вступления в законную силу решения Арбитражного суда Чукотского автономного округа по делу № А80-405/2016, выводы по которому имеют для разрешения настоящего спора правовое значение.

Определением от 03.04.2017 производство по делу возобновлено, судебное заседание назначено на 26.04.2017 на 15-15 часов.

Все лица, участвующие в деле, уведомлены о дате и времени настоящего заседания, что подтверждается почтовыми уведомлениями. В судебное заседание обеспечена явка представителя антимонопольного органа.

В обоснование доводов о неправомерности принятого решения администрация указала, что действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции не распространяется на случаи, когда стороной по договору аренды выступает гражданин, не зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя и не осуществляющий профессиональную деятельность, приносящую доход. Поскольку нежилое помещение предоставлено в аренду ФИО1 как физическому лицу для личных хозяйственных нужд и указанный гражданин хозяйствующим субъектом не является, то проведение конкурса на право заключения договора аренды для администрации не является обязательным и данное действие не свидетельствует о нарушении статей 15, 17.1 Закона о защите конкуренции.

В ходе судебного разбирательства администрацией представлены дополнительные документы в отношении порядка предоставления муниципального имущества в аренду, правового статуса спорного нежилого помещения и заявление физического лица о предоставлении имущества в аренду.

Антимонопольный орган в отзыве на заявление и представитель в судебном заседании доводы администрации опроверг по основаниям, изложенным в оспариваемом решении.

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства.

Прокуратурой Анадырского района в соответствии с заданием Прокуратуры Чукотского автономного округа в марте 2016 года проведена проверка исполнения органами местного самоуправления законодательства при отчуждении и предоставлении в аренду недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Проверкой прокуратуры установлено, что постановлением администрации № 504 от 01.10.2015 ФИО1 в аренду предоставлено нежилое помещение, расположенное по адресу Чукотский АО, <...>, общей площадью 38,1 кв.м, (далее – нежилое помещение) сроком на 11 месяцев с целью использования для личных хозяйственных нужд. Нежилое помещение предоставлено ФИО1 как физическому лицу, без проведения торгов на основании договора аренды от 01.10.2015 № 62 по акту приема-передачи имущества от 01.10.2015.

Информация о результатах проверки и подтверждающие документы направлены в антимонопольный орган.

Антимонопольным органом администрации выдано предупреждение от 01.04.2016 № 335/6 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, а именно нарушение статьи 15 Федерального закона от 26.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». Администрации надлежало отменить постановление от 01.10.2015 № 504, расторгнуть договор аренды от 01.10.2015 № 62.

Требование предупреждения антимонопольного органа исполнены не были, в связи с чем антимонопольным органом возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства и по результатам его рассмотрения вынесено решение от 26.07.2016 № 44/01-37/16 (далее – оспариваемое решение).

В оспариваемом решении антимонопольный орган, установив факт передачи нежилого помещения, являющегося муниципальной собственностью, физическому лицу ФИО1 без проведения установленной законом процедуры проведения торгов, признал администрацию нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган, со ссылкой на Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закон о защите конкуренции, Правила, утвержденные Приказом ФАС РФ от 10.02.2010 № 67, пришел к выводу, что передача администрацией муниципального имущества конкретному субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) исключает возможность в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права в целях осуществления хозяйственной деятельности.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

В соответствии с положениями статей 606, 608 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору аренды (имущественного найма) арендодатель (наймодатель) обязуется предоставить арендатору (нанимателю) имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование.

Право сдачи имущества в аренду принадлежит его собственнику. Арендодателями могут быть также лица, управомоченные законом или собственником сдавать имущество в аренду.

В соответствии с Уставом Анадырского муниципального района, администрация является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, к которым, в соответствии со статьей 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

В силу частей 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Перечень муниципального имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований, установлен статьей 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из приведенных положений закона следует, что право передавать муниципальное имущество в аренду любому лицу и на те цели, которые установлены для данного имущества, следует из полномочий органов местного самоуправления, такое право может быть реализовано исключительно в соответствии с законом.

Из материалов дела следует и установлено в ходе судебного разбирательства, помещение общей площадью 38,1 кв.м, расположено по адресу ЧАО, <...>, относится к категории нежилых помещений, внесено в реестр муниципального имущества Анадырского муниципального района и является имуществом его казны, что подтверждается выпиской из Реестра муниципального имущества от 13.10.2016 № 07/01-15/109.

17.09.2015 гражданин ФИО1 обратилась в администрацию с заявлением о предоставлении нежилого помещения в аренду для хозяйственных нужд.

Постановлением от 01.10.2015 № 504 администрация приняла решение о предоставлении нежилого помещения в аренду заявителю и заключила с ним договор аренды, сроком на 11 месяцев, передав спорное имущество по акту от 01.10.2015.

Из разъяснений данных в пункте 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 17.11.2011 N 73 (ред. от 25.12.2013) "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды", в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Указанной нормой установлены исключения из общего правила, когда проведение конкурсов или аукционов не является обязательным.

Рассматриваемый случай передачи в аренду муниципального имущества, площадью более 20 кв.м физическому лицу в целях использования для личных хозяйственных нужд, не является исключением из общего правила заключения договоров аренды, установленного частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Приведенная норма Закона о защите конкуренции устанавливает прямую обязанность заключать договоры аренды по результатам проведения конкурсов и аукционов, при этом законодателем установлен критерий только в отношении статуса такого имущества – оно должно быть государственным или муниципальным, а исключений по субъектному составу арендаторов такого имущества – физические, юридические либо иные лица, вне зависимости от осуществления предпринимательской или иной хозяйственной деятельности, данная норма не содержит, за исключением тех случаев, которые прямо в ней поименованы.

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 23 Закона о защите конкуренции, дача разъяснений по вопросам применения антимонопольного законодательства, относится к полномочиям федеральной антимонопольной службы.

Федеральной антимонопольной службой в письме от 24.04.2014 № ЦА/16309/14 "О направлении разъяснений применения статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" разъяснено, передача государственного или муниципального имущества конкретному лицу без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного лица преимущественные условия в получении указанного имущества во временное владение и (или) пользование и препятствует доступу к государственному или муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеуказанные права.

Непроведение торгов при предоставлении прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества физическим лицам будет являться нарушением статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, за исключением случаев предоставления имущества, предусмотренных статьей 17.1 Закона о защите конкуренции.

Доводы администрации в данной части о том, что муниципальное имущество для личных хозяйственных нужд может быть предоставлено физическому лицу, не занимающемуся предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью, без проведения торгов, подлежат отклонению по вышеприведенным основаниям.

Более того, администрацией не представлено доказательств, что указанное нежилое помещение не может использоваться иначе как на нужды конкретного физического лица и его использование невозможно для осуществления деятельности, приносящей доход.

При таких обстоятельствах оспариваемое решение антимонопольного органа в части вменения администрации нарушений части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции является правомерным и признанию недействительным не подлежит.

Постановлением от 28.03.2017 № Ф03-545/2017, принятым по пересмотру решения Арбитражного суда Чукотского автономного округа от 18.10.2016 по делу А80-405/2016 Арбитражный суд Дальневосточного округа признал выводы суда, сделанные при оценке аналогичных обстоятельств, правомерными и обоснованными.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Пунктом 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Из пункта 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30 июня 2008 года N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В пункте 11 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 16 марта 2016 года, указано, что при рассмотрении судом дел, связанных с нарушением части 1 или 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить возможность наступления таких последствий на соответствующем товарном рынке.

Антимонопольный орган в рамках частей 1 и 2 статьи 15 Закона о защите конкуренции полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении выявленного нарушения лишь в том случае, когда нарушение привело либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

В каждом конкретном случае антимонопольный орган должен провести анализ состояния конкуренции на товарном рынке и доказать, что спорные акты органов власти, действия (бездействия) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из заявления администрации и материалов следует и не опровергнуто антимонопольным органом, что арендатор спорного имущества является физическим лицом, какую-либо хозяйственную деятельность не осуществляет, спорное имущество не включено в перечень муниципального имущества, подлежащего использованию для определенных целей (в том числе для целей получения дохода).

При рассмотрении дела антимонопольным органом статус нежилого помещения, цель его использования не устанавливались, анализ рынка при вынесении антимонопольным органом оспариваемого решения не проводился, в связи с чем нельзя утверждать, что на рынке присутствуют хозяйствующие субъекты, которые могли бы претендовать на заключение договора аренды и права которых были нарушены (могли быть нарушены) действиями администрации и, соответственно, что такие действия привели или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Поскольку нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции образуют не любые действия органов власти, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке, выяснению подлежит наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды.

Нарушение Закона о защите конкуренции, в частности статьи 17.1, в виде предоставления нежилого помещения в аренду физическому лицу без проведения процедуры торгов, само по себе не является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку не всегда приводит к негативным последствиям для конкурентной среды.

В данном случае антимонопольный орган не исследовал действительные либо возможные последствия по факту предоставления имущества гражданину ФИО1, не дал им оценки как негативным в отношении определенного товарного рынка, опираясь на требующие установления фактические обстоятельства (как то статус и целевое предназначение спорного имущества, возможность использования данного имущества иными хозяйствующими субъектами и круг таких субъектов), не установил конкретный товарный рынок и его участников, ограничившись в оспариваемом решении лишь выводом о том, что непроведение торгов тогда когда этого требует закон, всегда является нарушением статьи 15 Закона о защите конкуренции.

С таким выводом антимонопольного органа согласиться нельзя.

Поскольку сама по себе констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующим субъектом (неопределенного круга лиц), не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, решение антимонопольного органа в данной части подлежит признанию недействительным.

Правомерность выводов суда в данной части также подтверждается Арбитражным судом Дальневосточного округа в постановлении от 28.03.2017 № Ф03-545/2017.

Заявитель и антимонопольный орган в соответствии со статьей 333.37 НК РФ, освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Требования Администрации Анадырского муниципального района Чукотского автономного округа удовлетворить частично.

Признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу по делу № 44/01-37/16 от 26.07.2016 недействительным в части признания Администрации Анадырского муниципального района Чукотского автономного округа нарушившей пункт 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», как несоответствующее данному федеральному закону.

В удовлетворении требований о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чукотскому автономному округу по делу № 44/01-37/16 от 26.07.2016 в части признания Администрации Анадырского муниципального района Чукотского автономного округа нарушившей часть 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца в Шестой арбитражный апелляционный суд в порядке главы 34 АПК РФ, а также в Арбитражный суд Дальневосточного округа в порядке, предусмотренном статьей 276, частью 2 статьи 181 АПК РФ.

Судья Дерезюк Ю.В.