Постановление от 4 февраля 2019 г. по делу № А76-15029/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-9008/18

Екатеринбург

04 февраля 2019 г.


Дело № А76-15029/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 29 января 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 февраля 2019 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Кравцовой Е. А.,

судей Кангина А. В., Жаворонкова Д. В.

при ведении протокола помощником судьи Колмогоровой И.В., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационную жалобу администрации города Челябинска (далее - администрация) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.07.2018 по делу № А76-15029/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018 по тому же делу .

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее - УФАС по Челябинской области, управление, антимонопольный орган) - Заводская М.А. (доверенность от 09.01.2019 № 100).

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено управление транспорта администрации города Челябинска (далее - управление транспорта).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к УФАС по Челябинской области об отмене постановления о наложении штрафа по делу № 4-19.5 ч 2.6/18 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 03.07.2018 (судья Мрез И.В.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018 (судьи Иванова Н.А., Скобелкин А.П., Костин В.Ю.) решение суда первой инстанции оставлено без изменения.

В кассационной жалобе администрация просит названные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, доказательствам, представленным в материалы дела.

Администрация в кассационной жалобе приводит довод об открытости и прозрачности при проведении закупки; реализована возможность экономии бюджетных средств, обеспечен принцип конкуренции; проведение закупки на сумму, не превышающую ста тысяч рублей у единственного поставщика на оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан, а не выбор этой системы, не свидетельствует о неисполнении администрацией п. 1.1 предписания; считает необоснованным отказ апелляционным судом в удовлетворении ходатайства о приостановлении производства по делу; указывает на необоснованность вывода и несоответствие его фактическим обстоятельствам дела о том, что требования к социальной карте в части технических и функциональных характеристик, в том числе стандарты, требования к порядку оплаты услуг с помощью карты, порядок пополнения социальной карты денежными средствами граждан, Положением о социальных транспортных картах не предусмотрено.

Кроме того, администрация указывает на оставленный без внимания довод о том, что в настоящий момент отсутствуют нормы федерального, регионального законодательства, регламентирующие требования к социальной карте, порядку пользования социальной картой и ее пополнения, порядку распределения денежных средств между перевозчиками, следовательно, органы местного самоуправления вправе самостоятельно принимать правовые акты, регулирующие данные правоотношения; доводы УФАС по Челябинской области о неисполнении п. 1.2 предписания основаны на субъективной оценке принятых администрацией правовых актах, регулирующих правоотношения, связанных с социальной транспортной картой и не свидетельствует о неисполнении п. 1.2 предписания по делу № 32-07/14.

В отзыве на кассационную жалобу УФАС по Челябинской области указывает, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, доводы заявителя жалобы несостоятельными, просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Проверив законность судебных актов в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в пределах доводов кассационной жалобы, суд кассационной инстанций пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью «Уралинфотек» антимонопольным органом принято решение от 10.02.2015 № 11871/07 о нарушении администрацией ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - ФЗ «О защите конкуренции»), что выразилось в необеспечении выбора автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке льготной категории пассажиров, в том числе программного приложения, обеспечивающего взаимодействие социальных карт с оборудованием перевозчиков, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности иными операторами автоматизированных систем, хозяйствующими субъектами, имеющими намерение осуществлять пассажирские перевозки льготных категорий граждан, а также создает преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МУП «Служба организации движения» по сравнению с иными организациями, осуществляющими деятельность на одном с ним товарном рынке по оказанию услуг информационно-технологического обслуживания перевозчика в системе; в неопределении требований к социальной карте, порядка пользования социальной картой, устанавливающего в том числе порядок оплаты услуг с помощью карты, порядок ее пополнения денежными средствами граждан и порядок распределения между перевозчиками указанных средств, что необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов, имеющих намерение осуществлять пассажирские перевозки льготных категорий граждан, а также создает преимущественные условия осуществления предпринимательской деятельности отдельному хозяйствующему субъекту - МУП «Служба организации движения» на рынке оказания услуг по информационно-технологическому обслуживанию перевозчика в системе, поскольку обеспечивает доступ указанного хозяйствующего субъекта к денежным средствам граждан, оплачиваемым ими при оформлении и пополнении социальных карт.

Указанные обстоятельства послужили основанием для выдачи администрации предписания от 10.02.2015 № 1872/07 (получено администрацией 18.02.2015), которым п. 1 предписано в срок до 01.06.2015: обеспечить выбор автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах гражданами, которым в соответствии с действующим законодательствам предоставлены льготы по оплате проезда, в том числе программного приложения, обеспечивающего взаимодействие социальных карт с оборудованием перевозчиков, путем проведения конкурентных процедур; определить требования к социальной карте, порядок пользования социальной картой, устанавливающий в том числе порядок оплаты услуг с помощью карты, порядок ее пополнения денежными средствами граждан и порядок распределения между перевозчиками указанных средств;

Пунктом 2 указанного предписания в срок до 08.06.2015 надлежало направить в УФАС по Челябинской области доказательства исполнения предписания (например, надлежаще заверенные копии извещения о проведении торгов документации по торгам, распечатка с сайта в сети «Интернет» о размещении указанных документов, а также надлежаще заверенные копии принятого с учетом настоящего предписания акта и документов, свидетельствующих об опубликовании такого акта).

Указанные решение и предписание по делу № 32-07/14 обжалованы администрацией в арбитражный суд, в связи с чем исполнение предписания на основании ст. 52 ФЗ «О защите конкуренции» приостановлено.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 13.10.2015 по делу № А76-11056/2015, оставленным без изменения постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2016, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Соответствующими определениями УФАС по Челябинской области на основании ходатайств администрации срок исполнения предписания по делу № 32-07/14 неоднократно продлевался, в том числе до 01.11.2017.

В УФАС по Челябинской области 02.11.2017 поступило письмо администрации от 01.11.2017 № 599 с указанием информации об объявлении управлением транспорта электронного аукциона № 65283-2017-ЭА «Оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан (извещение от 23.10.2017 № 0169300000117004412).

Антимонопольным органом в отношении администрации возбуждено дело об административном правонарушении № 4-19.5.ч.2.6/18 и 13.04.2018 в присутствии законного представителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, по результатам рассмотрения дела антимонопольным органом вынесено постановление от 26.04.2018 о привлечении администрации к ответственности, предусмотренной ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 руб.

Полагая, что названное постановление не соответствует требованиям действующего законодательства, нарушает прав и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды обеих инстанций исходили из доказанности материалами дела вменяемого администрации административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Частью 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о прекращении либо недопущении ограничивающих конкуренцию действий или законного решения, предписания федерального антимонопольного органа, его территориального органа о совершении предусмотренных законодательством Российской Федерации действий, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2.1 - 2.5 настоящей статьи.

Как установлено судами, в целях рассмотрения заявления общества с ограниченной ответственностью «Уралинфотек» о привлечении администрации к административной ответственности за невыполнение в установленный срок предписания по делу № 32-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства УФАС по Челябинской области в адрес главы города Челябинска направлен запрос от 12.12.2017 № 16511/07 о предоставлении информации по факту невыполнения предписания, в ответ на который администрацией указано в письме от 28.12.2017 № 708, что администрация обеспечила выбор автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах гражданам, которым в соответствии с действующим законодательством предоставлены льготы по оплате проезда, в том числе программного приложения, обеспечивающего взаимодействия социальных карт с оборудованием перевозчиков, путем проведения конкурентных процедур.

Управлением транспорта через портал поставщиков Южного Урала для осуществления закупок «малого объема» отобран поставщик, который согласился с условиями контракта и предложил наименьшую цену контракта, с которым заключен муниципальный контракт на оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан от 29.11.2017№ 2213.

Правовые нормы, закрепляющие требования к социальной транспортной карте, определены в п. 2 Положения о социальных транспортных картах, утвержденного постановлением администрации от 22.09.2016 № 444-п. Положением предусмотрены: порядок пользования социальной транспортной картой; порядок оплаты услуг с помощью карты и пополнения (раздел II, п.2 Положения).

В соответствии с определением об истребовании сведений по настоящему делу об административных правонарушениях от 20.02.2018 управлением транспорта представлена следующая информация.

Письменная информация о принятии управлением транспорта неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан, доведена до сведения перевозчиков. Письменные согласия от перевозчиков о готовности работать в системе управлением транспорта получены.

Участниками указанной системы являются управление транспорта, а также МАУ «Многофункциональный центр по предоставлению государственных и муниципальных услуг города Челябинска». Сведения о возможности приобретения статуса участника системы размещены на информационном стенде управления транспорта. Реализована возможность программного обеспечения системы для каждого из видов приложений социальной транспортной карты согласно п. 7 технического задания, являющегося приложением к муниципальному контракту от 29.11.2017№ 2213.

Для выбора владельца счета, на который будут поступать денежные средства граждан при пополнении/продлении социальных транспортных карт, управлением транспорта проводится закупка путем размещения предложения делать коммерческие предложения на портале поставщиков Южного Урала, номер приглашения 6803.

Рассмотрев представленные во исполнение предписания № 32-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства документы, установлено следующее.

В соответствии с п. 1 рассматриваемого предписания администрации надлежало обеспечить выбор автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах гражданами, которым в соответствии с действующим законодательствам предоставлены льготы по оплате проезда, в том числе программного приложения, обеспечивающего взаимодействие социальных карт с оборудованием перевозчиков, путем проведения конкурентных процедур.

Управлением транспорта объявлен электронный аукцион № 65283-2017-ЭА «Оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан (извещение от 23.10.2017№ 0169300000117004412).

На основании предписания УФАС по Челябинской области от 07.11.2017 № 779-ж/2017 указанная закупка 14.11.2017 управлением транспорта отменена.

Поскольку выбор автоматизированной системы учета оплаты услуг по перевозке пассажиров на муниципальных маршрутах гражданами, которым в соответствии с действующим законодательствам предоставлены льготы по оплате проезда, в том числе программного приложения, обеспечивающего взаимодействие социальных карт с оборудованием перевозчиков, по результатам проведения указанного электронного аукциона не осуществлен ввиду его отмены, объявление таких торгов не свидетельствует об исполнении п. 1 предписания по делу № 32-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно ч. 1, 2 ст. 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом под конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Таким образом, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) не относится к конкурентным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Более того, хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на территории иных субъектов Российской Федерации, руководствуясь законодательством о контрактной системе, могут и не предполагать о размещении информации о рассматриваемой закупке на каком-либо ином информационном ресурсе (например, портале поставщиков Южного Урала), помимо официального сайта единой информационной системы в сфере закупок.

Учитывая, что управлением транспорта заключен муниципальный контракт от 29.11.2017 № 2213 на оказание услуг по передаче неисключительных прав на использование программного обеспечения, обеспечивающего автоматизированный учет оплаты проезда льготных категорий граждан, с единственным поставщиком в порядке п. 4 ч. 1 ст. 93 ФЗ «О защите конкуренции», то есть без проведения конкурентных процедур, п. 1.1 предписания по делу № 32-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства не может считаться исполненным.

Согласно п. 3 Положения о социальных транспортных картах, утвержденного Постановлением администрации от 22.09.2016 № 444-п, под автоматической системой оплаты проезда понимается совокупность технических средств, программного обеспечения и организационных мероприятий, предназначенная для предоставления мер социальной поддержки с использованием микропроцессорных карт, включающих в себя в том числе организацию пополнения социальных транспортных карт.

Поскольку создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения, то потребность органа местного самоуправления в открытии счета в целях пополнения социальных карт относится к муниципальной нужде.

При таких обстоятельствах, выбор финансовой организации для оказания услуг, связанных с открытием и ведением банковского счета в целях пополнения социальных карт, должны быть осуществлены по результатам проведения конкурентных процедур в соответствии с положениями законодательства о контрактной системе.

Судами установлено, что по состоянию на 20.03.2018 для выбора владельца счета, на который будут поступать денежные средства граждан при пополнении/продлении социальных транспортных карт, проводится закупка путем размещения предложения делать коммерческие предложения на портале поставщиков Южного Урала, номер приглашения 6803.

Вместе с тем, процедура закупки должна быть завершена в срок до 01.11.2017.

Учитывая, что автоматическая система оплаты проезда включает в себя, в том числе, организацию пополнения социальных транспортных карт, а по состоянию на 02.11.2017 владелец счета, на который будут поступать денежные средства граждан в указанных целях, органом местного самоуправления не выбран, п. 1 предписания по делу № 32-07/14 о нарушении антимонопольного законодательства не может считаться исполненным.

В соответствии с п. 2 предписания администрации надлежит определить требования к социальной карте, порядок пользования социальной картой, устанавливающий в том числе порядок оплаты услуг с помощью карты, порядок ее пополнения денежными средствами граждан и порядок распределения между перевозчиками указанных средств.

Согласно п. 2 Положения о социальных транспортных картах, утвержденного постановлением администрации от 22.09.2016 № 444-п социальная транспортная карта представляет собой персональную бесконтактную микропроцессорную пластиковую карту, имеющую форму прямоугольника, на которую нанесен уникальный номер карты, идентифицирующий ее владельца, а также вид социальной транспортной карты: социальная транспортная карта, транспортная карта школьника, транспортная карта студента. Социальная транспортная карта действует в автоматической системе оплаты проезда (АСОП).

При этом в Положении о социальных транспортных картах, утвержденном постановлением администрации от 22.09.2016 № 444-п, а также иных муниципальных правовых актах не содержатся требования к социальной карте, позволяющие перевозчикам и хозяйствующим субъектам определить ее технические и функциональные характеристики, в том числе стандарты.

Из содержания п. 10 раздела II указанного Положения следует, что гражданин должен передать работнику перевозчика социальную карту для фиксации факта использования права льготного проезда.

Установление названного положения в муниципальном правовом акте не может свидетельствовать об установлении требований к порядку оплаты услуг с помощью карты, что подтверждено вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Челябинской области от 30.09.2017 по делу № А76-23094/2017.

С учетом установленного, предписание антимонопольного органа надлежащим образом не исполнено, что образует событие административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ.

Руководствуясь ч. 1, 2 ст. 1.5, ч. 1, 2 ст. 2.1 КоАП РФ суды признали вину администрации в совершении административного правонарушения, которая заключается в том, что, несмотря на своевременное получение предписания и наличие достаточного времени для его исполнения администрацией не предпринято какие-либо мер, направленных на своевременное исполнение предписания административного органа, при этом каких-либо объективных препятствий для его исполнения администрацией также не приведено, что свидетельствует о доказанности материалами дела состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2.6 ст. 19.5 КоАП РФ. Срок давности привлечения к административной ответственности соблюден.

Принимая во внимание все установленные в рамках рассматриваемого дела обстоятельства, суды пришли к верному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований.

Все доводы администрации, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения судами и им дана надлежащая правовая оценка, при этом иное толкование заявителем жалобы положений законодательства, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судами допущены существенные нарушения действующего законодательства, регулирующие спорные правоотношения.

Нормы материального права судами применены правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену обжалуемых судебных актов в соответствии с ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом кассационной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 03.07.2018 по делу № А76-15029/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.10.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Челябинска – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Е.А. Кравцова


Судьи А.В. Кангин


Д.В. Жаворонков