Решение от 11 сентября 2017 г. по делу № А67-466/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

пр. Кирова д. 10, г. Томск, 634050, тел. (3822)284083, факс (3822)284077,  http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: info@tomsk.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А67-466/2017
г. Томск
12 сентября 2017 года
(изготовление текста в полном объеме)

05 сентября 2017 года (оглашение резолютивной части)


Арбитражный суд Томской области в составе судьи Л.М. Ломиворотова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1 с использованием средств аудиозаписи, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Департамента капитального строительства администрации Города Томска (ИНН <***>,  ОГРН <***>; 634029, <...>)

к  Комитету государственного финансового контроля Томской области (ИНН <***>, ОГРН  <***>;  634050, <...>)

о признании незаконным предписания от 23.12.2016 № 79-107/11,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора:

-  Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области;

-  Муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации Города Томска;

-  Общество с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт»;

- Областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области»,

при участии в заседании:

от заявителя: ФИО2  по доверенности № 130 от 07.11.2016 (на 1 год), служебное удостоверение;

от заинтересованного лица: ФИО3 по доверенности № 1 от 19.09.2016 (на 1 год), служебное удостоверение;

от третьих лиц:

от Муниципального образования «Город Томск» в лице администрации города Томска: ФИО4 по доверенности № 2467 от 17.04.2017 (на 1 год), паспорт;

от Областного государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области»: ФИО5 по доверенности от 27.02.2017 №7 (на 1 год), паспорт;

от Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области: без участия (извещен);

от Общества с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт»: без участия (извещено); 



УСТАНОВИЛ:

Департамент капитального строительства администрации Города Томска (далее по тексту – заявитель, Департамент капитального строительства) обратился в Арбитражный суд Томской области с заявлением о признании незаконным предписания Комитета государственного финансового контроля Томской области (далее по тексту – заинтересованное лицо, Комитет государственного финансового контроля) от 23.12.2016 № 79-107/11 в части принятия мер к возврату в бюджет Томской области средств субсидии в сумме 1 728 196,25 руб.

В обоснование заявленного требования Департамент капитального строительства указал, что оспариваемое предписание не соответствует требованиям бюджетного законодательства, соглашению о предоставлении субсидии и нарушает права и законные интересы.

По мнению заявителя, выводы контролирующего органа о нецелевом использовании средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб., направленные на оплату услуг по проведению государственной экспертизы проектно-сметной документации, являются не обоснованными, так как данные расходы соответствуют целям, предусмотренным в соглашении о предоставлении субсидии. Комитетом государственного финансового контроля не доказан факт неэффективного использования средств областного бюджета в размере 532 891,88 руб.

Кроме того, заявитель указал, что предписание не отвечает критерию исполнимости, вынесено в отношении ненадлежащего субъекта, так как Департамент капитального строительства стороной соглашения о предоставлении субсидии не является.

Подробно доводы изложены в заявлении и письменных пояснениях.

В отзыве и дополнении к нему Комитет государственного финансового контроля указал на необоснованность доводов заявителя, возражал против удовлетворения заявленных требований.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области, Муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации Города Томска, общество с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт», Областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области».

В отзыве Муниципальное образование «Город Томск» в лице администрации Города Томска поддержало позицию заявителя, просил заявленные требования удовлетворить.

Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области в отзыве указал, что предписание соответствует требованиям действующего законодательства, основания для признания его незаконным отсутствуют.

Общество с ограниченной ответственностью «Сибирский проектный институт» в отзыве указал, что часть работ по муниципальному контракту выполнил на сумму 810 312,93 руб., за выполненные работы оплата произведена в полном объеме.

В отзыве Областное государственное автономное учреждение «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области» указало, что услуги по проведению государственной экспертизы проектно-сметной документации оказаны в полном объеме, несмотря на отрицательное заключение, услуги должным быть оплачены, что и было сделано Департамент капитального строительства.

В судебное заседание представители Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области, ООО «Сибирский проектный институт» не явились. 29.08.2017 от Департамента транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствии не явившихся представителей лиц, участвующих в деле.

В судебном заседании представители заявителя и Администрации г. Томска настаивали на удовлетворении заявленных требований, представитель заинтересованного лица возражал, представитель Областного государственного автономного учреждения «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области» дал пояснения.

Заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

В период с 10.11.2016 по 30.11.2016 Комитетом государственного финансового контроля проведена внеплановая проверка в Департаменте капитального строительства по вопросу расходования средств субсидии, предоставленной в 2014 году бюджету муниципального образования «Город Томск» из средств областного бюджета на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова», по результатам проведения которой составлен акт проверки №79-18/52 от 09.12.2016.

В ходе проверки установлено, что Департаментом капитального строительства допущено нецелевое расходование средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб. на оплату услуг по проведению государственной экспертизы, не предусмотренных условиями выделения из областного бюджета и утвержденного сводным сметным расчетом.

Кроме того, контролирующим органом установлено, что Департаментом капитального строительства не выполнены обязательства, предусмотренные соглашением о предоставлении субсидии, что является неэффективным расходованием средств областного бюджета.

По результатам рассмотрения материалов проверки председателем Комитета государственного финансового контроля Департаменту капитального строительства выдано предписание от 23.12.2016 № 79-107/11, которым Департаменту предписано в течение одного месяца принять меры к возврату в доход областного бюджета средств субсидии в размере 1 728 196,25 руб., из которых 1 195 304,37 руб. – нецелевое использование, 532 891,88 руб. – неэффективное использование.

Не согласившись с данным предписанием, Департамент капитального строительства обратился в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд считает заявленные требования подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее по тексту – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Внутренний государственный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью, в том числе, органов государственного финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушений условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля и (или) требования о возмещении причиненного ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

В соответствии с Постановлением Губернатора Томской области от 20.09.2013 №118 «Об утверждении Положения о Комитете государственного финансового контроля Томской области» (далее - Положение) Комитет является исполнительным органом государственной власти Томской области, целью деятельности которого является эффективный финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений.

Задачами деятельности Комитета являются:

- осуществление в пределах компетенции контроля за соблюдением бюджетного

законодательства;

- предупреждение (профилактика) и пресечение нарушений в финансово-бюджетной сфере на территории Томской области.

Согласно подпунктам 6, 8, 9 Положения для реализации цели и задач Комитет выполняет следующие функции:

- осуществляет внутренний государственный финансовый контроль за соблюдением бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения;

- проводит в пределах компетенции проверки, ревизии и обследования объектов государственного финансового контроля (далее - объекты контроля) в пределах компетенции;

- направляет объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания об устранении выявленных нарушений.

Таким образом, Комитет государственного финансового контроля Томской области осуществляет финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений и уполномочен выдавать предписания в случае выявления нарушений бюджетного законодательства.

В ходе судебного разбирательства установлено, что Законом Томской области от 27.12.2013 № 227-03 «Об областном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» (с изменениями) бюджету муниципального образования «Город Томск» предусмотрены прочие межбюджетные трансферты общего характера в виде субсидии на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» в сумме 7 000 000 рублей.

Субсидия бюджету муниципального образования «Город Томск» в сумме 7 000 000 рублей предоставлена на основании Уведомления по расчетам между бюджетами от 13.05.2014 № 21 и Соглашения от 09.09.2014 № 1/14 «О предоставлении в 2014 году бюджету муниципального образования «Город Томск» субсидии из областного бюджета на проведение проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» (далее - Соглашение), заключенного между Департаментом транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области (далее - Департамент транспорта) и муниципальным образованием «Город Томск», от имени и в интересах которого выступила администрация Города Томска.

В соответствии с пунктом 1.1.1. Соглашения Департамент транспорта обязуется предоставить субсидию из областного бюджета Администрации для проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» в размере 7 000 000,0 рублей, а Администрация обязуется принять указанную субсидию, использовать ее по целевому назначению, а также обеспечить софинансирование на указанные цели за счет средств местного бюджета в размере 368 421,05 рублей.

В соответствии с решением Думы города Томска от 10.12.2013 № 900 «О бюджете муниципального образования «Город Томск» на 2014 год и плановый период 2015 - 2016 годов» (с изменениями) лимиты бюджетных обязательств доведены Департаменту капитального строительства Уведомлением об изменении бюджетных назначений и кассового плана от 09.06.2014 №273 по статье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» в размере 7 368 421,05 рублей, в том числе:

- 7 000 000 рублей - средства областного бюджета;

- 368 421,05 рублей - средства софинансирование за счет средств местного бюджета.

В соответствии с пунктом 2.3.6. Соглашения Администрация обязуется не допускать использования субсидии в части, превышающей его сметную стоимость, утвержденную в установленном порядке.

Для выполнения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» Департаментом капитального строительства в соответствии с Протоколом рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе (протокол от 07.07.2014 №986) заключен муниципальный контракт от 25.07.2014 № 54 (далее - Контракт № 54) с ООО «Сибирский проектный институт» (далее - Подрядчик) на сумму 5 548 421,05 рублей.

Цена контракта определена в сумме 5 548 421,05 рублей в соответствии со сводной сметой, сметами на выполнение инженерно-геодезических изысканий и на разработку проектной документации, являющимися приложениями №3, №4, №5 к Контракту №54 с учетом исключения НДС по итогам открытого конкурса, и включает в себя:

- инженерно-геодезические изыскания на сумму 911 960 рублей;

- проектные работы - 5 232 464,62 рублей;

- экспертизу достоверности сметной стоимости объекта - 100 000 рублей.

Актом о приемке выполненных работ (форма №КС-2) и справкой о стоимости выполненных работ и затрат (форма №КС-3) от 25.12.2014 №31 подтверждено освоение бюджетных средств за инженерно-геодезические изыскания на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» (1 этап проектирования) в сумме 810 312,93 рублей, в том числе:

- 532 891,88 рублей - за счет средств областного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375637);

- 277 421,05 рублей - за счет средств местного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375638).

Разработанная Подрядчиком по Контракту № 54 проектная документация (2 этап проектирования) предоставлена Департаменту капитального строительства 26.11.2014 без заключения проверки достоверности определения сметной стоимости.

Протоколом технического совета Департамента капитального строительства от 26.11.2014 закреплено решение о необходимости проведения государственной экспертизы, разработанной по Контракту №54 проектной документации и проверки определения сметной стоимости в ОГАУ «Томскгосэкспертиза». Подрядчик (ООО «Сибирский проектный институт») согласился с указанным решением.

За счет средств субсидии Департаментом капитального строительства заключен муниципальный контракт от 29.06.2015 №2966/111 (далее - Контракт 2966/111) об оказании услуг по проведению государственной экспертизы с ОГАУ «Управление государственной экспертизы проектной документации Томской области». Объект государственной экспертизы проектная документация, включая смету, и результаты инженерных изысканий «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова».

Услуги приняты по акту сдачи - приемки оказанных услуг от 27.08.2015 №000196 и оплачены в полном размере 1 286 304,37 рублей, в том числе в сумме 1 195 304,37 рублей за счет средств субсидии из областного бюджет (платежные поручения от 11.09.2015 №248641 на сумму 900 413,06 рублей, от 28.07.2015 №206878 на сумму 294 891,31 рублей).

Результат выполнения услуги - отрицательное заключение государственной экспертизы № 70-2-5-0097-15 от 24.08.2015, которое содержит 167 замечаний к проекту.

Оценив данные обстоятельства, Комитет государственного финансового контроля пришел к выводу, что Департаментом капитального строительства допущено нецелевое расходование средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб. на оплату услуг по проведению государственной экспертизы проектной документации, так как соглашением о предоставлении субсидии и сводным сметным расчетом данные расходы не предусмотрены, субсидия для указанной цели не предоставлялась, что является нарушением пункта 2.3.3 Соглашения, статей 38, 306.4 БК РФ.

Кроме того, контролирующий орган пришел к выводу, что Департамент капитального строительства в нарушении пунктов 4, 5 Соглашения, статьи 34 БК РФ неэффективно израсходовал средства областного бюджета в размере 532 891,88 руб., так как не представил результат работ, предусмотренный соглашением о предоставлении субсидии.

В связи с чем, Комитет государственного финансового контроля выдал  Департаменту капитального строительства предписание с требованием принять меры к возврату в доход областного бюджета указанных средств субсидии.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд пришел к выводу о несостоятельности позиции Комитета государственного финансового контроля по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Пунктом 1.1 Соглашения № 1/14 от 09.09.2014 определена цель предоставления субсидии - для проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова».

В соответствии с пунктом 2.3.3 Соглашения Администрация обязуется обеспечить соблюдение условий предоставления субсидии, в том числе её целевое и эффективное использование.

Из пункта 2.3.7 Соглашения следует, что Администрация обязуется предоставить в Департамент копию утвержденной проектной документации; копию положительного заключения государственной экспертизы на объект (в случае необходимости); копию правового акта об утверждении проектной документации (в случае необходимости).

В силу части 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проведение государственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий является обязательным.

По смыслу пункта 38 постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" проектная документация не может быть утверждена застройщиком или заказчиком при наличии отрицательного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Согласно пункту 3.4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация всех объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 настоящего Кодекса, объектов, строительство, реконструкция которых финансируются за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, автомобильных дорог общего пользования, капитальный ремонт которых финансируется или предполагается финансировать за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, объектов культурного наследия регионального и местного значения (в случае, если при проведении работ по сохранению объекта культурного наследия регионального или местного значения затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности указанного объекта) и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, а также проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V классов опасности, подлежат государственной экспертизе.

Таким образом, проведение государственной экспертизы проектной документации в данном случае является обязательным, проектная документация может быть утверждена и использована заказчиком только в случае получения положительного заключения государственной экспертизы.

Из содержания соглашения о предоставлении субсидии следует, что целью (результатом) проведения проектно-изыскательских работ по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» должна являться проектная документация по указанному объекту, утвержденная Департамента капитального строительства.

При этом достижение конечной цели (результата) проведения проектно-изыскательских работ без проведения государственной экспертизы проектной документации, не представлялось возможным в силу требований градостроительного законодательства.

Учитывая изложенное, принимая во внимание, что пункт 2.3.7 Соглашения предусматривает необходимость предоставления утвержденной проектной документации и прохождение государственной экспертизы проектной документации, суд пришел к выводу, что в данном случае государственную экспертизу проектной документации необходимо рассматривать как неотъемлемую часть проектно-изыскательский работ и необходимым этапом в достижении цели предоставления субсидии.

Таким образом, расходы на проведение государственной экспертизы непосредственно связаны с реализацией соглашения о предоставлении субсидии, а, следовательно, носят целевой характер.

То обстоятельство, что в силу пункта 2.3.7 Соглашения положительное заключение экспертизы предоставляется в случае необходимости, не свидетельствует об отсутствии необходимость проведения государственной экспертизы как таковой.

Положение данного пункта Соглашения предусматривает возможность предоставления положительного заключения экспертизы в случае необходимости, а не проведение государственной экспертизы, которая является обязательной в силу закона.

Кроме того, суд принимает во внимание, что в соглашении о предоставлении субсидии не указаны конкретные этапы, виды проектно-изыскательских работ, а сводная смета на проектно-изыскательские работы, которая представлена в Департамент транспорта, дорожной деятельности и связи Томской области в обоснование суммы необходимой субсидии, содержит расходы на экспертизу достоверности сметной стоимости объекта, что опровергает довод заинтересованного лица о том, что субсидии предоставлены в целях выполнения исключительно проектно-изыскательских работ и не могут быть направлены на выполнение работ (оказание услуг) непосредственно связанных с проектными изысканиями, в частности на проведение государственной экспертизы проектной документации.

Таким образом, оплата Департаментом капитального строительства стоимости услуг за проведение государственной экспертизы проектно-сметной документации в размере 1 195 304,37 руб. соответствует целям, установленным Соглашением о предоставлении субсидии.

Кроме того, оплата услуг за проведение государственной экспертизы не приводит к превышению сметной стоимости проектно-изыскательских работ и соответствует предоставленным лимитам денежных средств.

При изложенных обстоятельствах, суд пришел к выводу о несостоятельности позиции Комитет государственного финансового контроля о нецелевом использовании Департаментом капитального строительства средств областного бюджета в размере 1 195 304,37 руб.

Относительно выводов заинтересованного лица о неэффективном использовании  Департаментом капитального строительства средств областного бюджета в размере 532 891,88 руб. суд считает необходимым указать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата (пункт 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Из материалов дела следует, что ООО «Сибирский проектный институт» во исполнение муниципального контракта от 25.07.2014 № 54 выполнены работы по инженерно-геодезическим изысканиям на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» на сумму 810 312,93 рублей, что подтверждается Актом о приемке выполненных работ (форма №КС-2) и справкой о стоимости выполненных работ и затрат (форма №КС-3) от 25.12.2014 №31.

Данные работы оплачены Департаментом капитального строительства в полном объеме:

- 532 891,88 рублей - за счет средств областного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375637);

- 277 421,05 рублей - за счет средств местного бюджета (платежное поручение от 30.12.2014 №375638).

В силу части 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказывать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.

Доказательств того, что первый этап проектирования, а именно инженерно-геодезические изыскания на проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, мог бы быть, достигнут лучший результат, Комитетом государственного финансового контроля в материалы дела не представлено.

Позиция заинтересованного лица сводится к тому, что поскольку результат работ, предусмотренный соглашением о предоставлении субсидии (утвержденная проектная документаций) получен не был в связи с отрицательным заключением государственной экспертизы, отсутствуют основания полагать, что денежные средства областного бюджета использованы эффективно.

Между тем Комитетом государственного финансового контроля не учтено следующее.

Муниципальным контрактом №54 проектно-изыскательские работы по объекту «Капитальный ремонт ул. Советской от пл. Батенькова до пр. Кирова» разделены на этапы

- инженерно-геодезические изыскания;

- проектные работы;

- экспертиза достоверности сметной стоимости объекта.

Работы по инженерно-геодезическим изысканиям подрядчиком (ООО «Сибирский проектный институт») выполнены, приняты и оплачены заказчиком.

Проектные работы выполнены подрядчиком, однако в связи с отрицательным заключением государственной экспертизы не были приняты и оплачены.

Относительно работ по инженерно-геодезическим изысканиям отрицательное заключение государственной экспертизы содержит лишь одно замечание – отсутствие программы выполнения инженерно-геодезических и инженерно-геологических изысканий, которое носит формальный характер и является устранимым, что также подтверждается письмом ОГАУ «Томскгосэкспертиза» от 02.08.2017 №669.

При таких обстоятельствах, учитывая, что выявленное нарушение носит устранимый характер, а сами по себе инженерно-геодезические изыскания могут быть использованы при проведении проектных работ, необоснованным является вывод заинтересованного лица о неэффективном использовании средств областного бюджета в размере 532 891,88 рублей, направленных на оплату инженерно-геодезических изысканий.

В данном случае результатом работ являются инженерно-геодезические изыскания, которые имеют потребительскую ценность и соответствуют цели предоставления субсидии.

Таким образом, Комитетом государственного финансового контроля не доказан факт нецелевого и неэффективного использования средств областного бюджета в размере 1 728 196,25 руб. (1 195 304,37+532 891,88).

Кроме того, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий административного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, то есть содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем, чтобы лицо, на которого возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Несоблюдение требования об исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть предписанием может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы. Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Из оспариваемого предписания следует, что Комитет государственного финансового контроля обязал Департамента капитального строительства принять меры к возврату в доход областного бюджета средств субсидии в общей сумме 1 728 196,25 руб. (1 195 304,37+532 891,88).

Вместе с тем, в предписание не указано, какие конкретно меры необходимо принять к возврату средств субсидии, из приведенной формулировки не ясно, что будет являться надлежащим исполнением предписания (если фактический возврат денежных средств в бюджет, то за счет каких средств надлежит осуществить перечисление; если принятие иных мер, то какой объем мер будет являться достаточным для исполнения предписания).

Таким образом, оспариваемое предписание не отвечает критерию исполнимости, формулировки, изложенные в предписании относительно мероприятия по устранению допущенных нарушений, не конкретны, носят общих характер, не исключают их двоякого толкования.

Указанные выводы также подтверждаются следующими обстоятельствами.

В ходе судебного разбирательства представитель Комитета государственного финансового контроля указывал, что надлежащим исполнением предписания будет являться факт перечисления денежных средств в областной бюджет, в последствие заинтересованным лицом представлены письменные пояснения, в которых указано следующее:

«После получения от Комитета предписания руководителю Департамента целесообразно было провести совещание с привлечением всех заинтересованных лиц с целью выработки мероприятий по выполнению требований, обозначенных в предписании. В ходе совещания можно было разработать и утвердить план мероприятий по устранению выявленных недостатков и нарушений с отражением сроков и ответственных лиц. Проведение совещания, оформленного протоколом, будет являться выполнением требования предписания о рассмотрении информации об указанных в предписании нарушениях бюджетного законодательства. Копию протокола можно было приложить к ответу в Комитет».

Таким образом, позиция Комитета государственного финансового контроля относительно исполнения предписания носит неопределенный, непоследовательный характер, что свидетельствует о том, что возможность исполнения предписания поставлена в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов.

При изложенных обстоятельствах, суд пришел к выводу, что предписание Комитета государственного финансового контроля Томской области от 23.12.2016 № 79-107/11 не соответствует требованиям бюджетного законодательства и нарушает права и законные интересы Департамента капитального строительства администрации Города Томска, что является основаниям для признания его незаконным.

Доводы заявителя и Администрации г. Томска о том, что предписание выдано в отношении ненадлежащего субъекта со ссылкой на то обстоятельство, что стороной соглашения о предоставлении субсидии является муниципальное образование «Город Томск» в лице Администрации г. Томска, а не Департамент капитального строительства стороной, не принимается судом, так как фактически получателем субсидии является именно Департамент капитального строительства, которым во исполнение данного соглашения заключены муниципальные контракты и произведено расходование средств предоставленной субсидии.

Кроме того, Департамент капитального строительства, осуществляющий функции в сфере капительного строительства на территории муниципальное образование «Город Томск», является отраслевым органом Администрации г. Томска.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд 



РЕШИЛ:

Предписание Комитета государственного финансового контроля Томской области от 23.12.2016 № 79-107/11 о принятии мер к возврату в бюджет Томской области средств субсидии в сумме 1 728 196,25 руб. признать незаконным.

Обязать Комитет государственного финансового контроля Томской области устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Департамента капитального строительства администрации Города Томска.

На решение суда может быть подана апелляционная жалоба в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня принятия.

Судья                                                                                                      Л.М. Ломиворотов