Решение от 4 февраля 2019 г. по делу № А65-24070/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН


ул.Ново-Песочная, д.40, г.Казань, Республика Татарстан, 420107

E-mail: info@tatarstan.arbitr.ru

http://www.tatarstan.arbitr.ru

тел. (843) 533-50-00


Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

г. Казань Дело № А65-24070/2018


Дата принятия решения – 04 февраля 2019 года.

Дата объявления резолютивной части – 28 января 2019 года.


Арбитражный суд Республики Татарстан в составе председательствующего судьи Хафизова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шафеевой М.Х.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Исполнительного комитета Муниципального образования города Набережные Челны, РТ, г.Набережные Челны (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ОГРН <***>, ИНН <***>), с привлечением к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований в порядке ст. 51 АПК РФ – ФИО1, МУП «Предприятие автомобильных дорог», о признании незаконным предупреждения УФАС по РТ от 20.07.2018 о принятии мер, направленных на отзыв уведомлений о необходимости освобождения арендованного имущества, обеспечения беспрепятственного использования муниципального имущества арендаторами,

с участием:

от заявителя – представитель по доверенности от 05.03.2018 г. №27 ФИО2;

от ответчика – представитель по доверенности от 29.12.2018 №АШ-02/21002 ФИО3, паспорт;

от ФИО1 – не явился, извещен;

от МУП «Предприятие автомобильных дорог» – не явился, извещен;



установил:

Исполнительный комитет Муниципального образования <...> (заявитель, комитет) обратился в Арбитражный суд Республики Татарстан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан, г.Казань (ответчик, антимонопольный орган) о признании незаконным предупреждения УФАС по РТ от 20.07.2018 о принятии мер, направленных на отзыв уведомлений о необходимости освобождения арендованного имущества, обеспечения беспрепятственного использования муниципального имущества арендаторами.

Определением от 16.10.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований в порядке ст. 51 АПК РФ привлечена – ФИО1, г.Набережные Челны.

Определением от 14.11.2018 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований в порядке ст. 51 АПК РФ привлечен – МУП «Предприятие автомобильных дорог».

Третьи лица в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены.

В ходе судебного заседания представитель заявителя для приобщения к материалам дела представил дополнительные соглашения к договорам аренды (соглашения о расторжении, соглашения о внесении изменений в договора аренды).

Представленные документы приобщены к материалам дела.

Заявитель поддержал заявленные требования, дал пояснения по существу дела.

Ответчик требования заявителя не признал, пояснил, что поскольку признаки нарушения устранены от заявителя необходимо официальное письмо об устранении выявленных нарушений.

Дело рассмотрено в порядке ст.156 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Татарстан поступило обращение ФИО1 по вопросу правомерности требования Исполнительного комитета об освобождении арендуемого имущества.

По результатам рассмотрения заявления УФАС России по РТ, руководствуясь статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции), направило в адрес Исполнительного комитета Муниципального образования <...> предупреждение от 20.07.2018 №П06-_/2018 о необходимости прекращения нарушения путем: отзыва уведомлений о необходимости освобождения арендованного имущества; обеспечить беспрепятственное использование муниципального имущества арендаторами.

Данным предупреждением УФАС по РТ указало комитету на наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в препятствовании арендаторам муниципального имущества (помещений в подземных переходах) в осуществлении предпринимательской деятельности, что привело или могло привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции.

Комитет, полагая, что предупреждение вынесено незаконно и необоснованно, обратился в арбитражный суд.

Исследовав материалы дела, заслушав пояснения сторон, оценив представленные доказательства, арбитражный суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований по следующим основаниям.

В соответствии со ст.198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 5 указанной статьи предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства является Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), которая осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331).

Организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, определены в Федеральном законе от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

В целях обеспечения государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган действует в пределах полномочий, установленных в статье 23 Закона о защите конкуренции, где предусмотрено, что антимонопольный орган выдает предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в данном Федеральном законе.

Согласно части 1 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

В части 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции определено, что Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Как усматривается из Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016, «в силу частей 4, 5 и 6 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение антимонопольного органа должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения. Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Антимонопольный орган должен быть уведомлен о выполнении предупреждения в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для его выполнения.

Судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения».

То есть суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства (далее - Порядок № 57/16), с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Как следует из материалов дела, в оспариваемом предупреждении антимонопольным органом указано на наличие в действиях комитета признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона;

8) создание дискриминационных условий;

9) установление и (или) взимание не предусмотренных законодательством Российской Федерации платежей при предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственных или муниципальных услуг;

10) дача хозяйствующим субъектам указаний о приобретении товара, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Антимонопольным органом было установлено, что в 2016-2017 годах проводились открытые аукционы на право заключения договоров аренды муниципального имущества в помещениях подземных переходах, в том числе в подземных переходах на остановках «Хасана Туфана» и «Театральная».

По результатам торгов с ИП ФИО1 заключен договор аренды муниципального имущества от 01.01.2017 №П005-080 сроком на 11 месяцев для размещения нестационарного киоска по реализации продовольственных товаров в заводской упаковке на площади 4,8 кв.м, в помещении подземного перехода остановки «Хасана Туфана». По заявлению ИП ФИО1 договорные отношения продлены на следующие 11 месяцев.

Согласно информации Исполнительного комитета в целях исполнения муниципального контракта на проведение капитального ремонта от 27.04.2018 № 119 органом местного самоуправления в адрес 25 арендаторов муниципального имущества было направлено уведомление о необходимости освобождения арендуемых нежилых помещений.

Так, уведомлением от 31.05.2018 ФИО1 была извещена о необходимости освобождения арендуемого имущества по договору от 01.01.2017 №П005-080, расположенного по адресу <...> в срок до 30.06.2018 в связи с проведением капитального ремонта подземного перехода.

По сообщению ФИО1 Исполком понуждает демонтировать используемые помещения (ларьки) для последующего проведения ремонтных работ, однако при этом не начинает производство работ со ссылкой на отсутствие финансирования.

Позднее исполком подтвердил, что в связи с отсутствием финансовых средств, проведение капитального ремонта в подземном пешеходном переходе остановки «Хасана Туфана» в 2018 не планируется (л.д.96).

Также ответчиком установлено, что уведомления об освобождении арендуемого имущества были направлены ещё 10 арендаторам, которые арендуют помещения в подземном переходе на улице Хасана Туфана.

Освобождение арендаторами недвижимого имущества до истечения срока договоров по требованию Исполнительного комитета без законных на то оснований может привести к ограничению конкуренции, так как вследствие освобождения арендуемого имущества хозяйствующие субъекты потеряют возможность осуществлять предпринимательскую деятельность и пользования предоставленным на законных основаниях муниципальным имуществом.

Таким образом, у антимонопольного органа имелись данные, свидетельствующие о наличии в действиях (бездействии) Комитета признаков нарушения ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, которые послужили для направления в адрес Исполнительного комитета Муниципального образования города Набережные Челны Республики Татарстан соответствующего предупреждения.

Рассмотрев оспариваемое предупреждение, суд приходит к выводу о том, что по содержанию предупреждение соответствует требованиям ст. 39.1 Закона о защите конкуренции, порядок его выдачи и форма соответствуют Порядку, утвержденному Приказом ФАС России от 22.01.2016 № 57/16. Предупреждение содержит выводы о наличии оснований для его выдачи, ссылки на нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) заявителя, а также перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения. Предупреждение содержит разумный срок его выполнения (10 дней с момента получения).

Суд отмечает, что предупреждение является составной частью процедуры возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства в отношении нарушения ч. 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, при этом предупреждение не содержит властно обязывающего предписания для лица, в отношении которого оно вынесено, не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить хозяйствующих субъектов в добровольном порядке устранить допущенные нарушения закона.

Предупреждение выносится при обнаружении признаков нарушения антимонопольного законодательства, а уже в ходе рассмотрения возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом исследуются все обстоятельства дела, в том числе позиции сторон и представленные доказательства, и по результатам рассмотрения принимается решение, которое уже для лица, в действиях которого установлены нарушения антимонопольного законодательства, влечет имеющие правовое значение последствия.

Оспариваемый акт не устанавливает факта нарушения обществом антимонопольного законодательства и не предопределяет субъекта ответственности, а указывает только на наличие признаков, не создает правовых последствий и (или) препятствий для осуществления экономической деятельности.

Невыполнение предупреждения не обеспечено мерами административной ответственности, а также не является основанием для возбуждения в отношении заявителя административного производства о нарушении норм Закона о защите конкуренции, то есть не влечет каких-либо негативных последствий для лица, которому оно выдано, поскольку не устанавливает факта нарушения антимонопольного законодательства и не определяет меру ответственности, тем более, что право на оспаривание предупреждения в судебном порядке комитетом реализовано.

Иной вывод, влечет за собой рассмотрение дела по существу, установление судом всех обстоятельств дела, подлежащих установлению в рамках еще не возбужденного антимонопольного дела, по сути, подменяя собой антимонопольный орган и лишая его возможности осуществлять возложенные на него функции. При этом, суд учитывает предположительный характер выносимого в порядке ст. 39.1 Закона № 135-ФЗ предупреждения.

В рассматриваемом случае, в целях избежания получения предписания антимонопольного органа, заявитель должен был еще на стадии рассылки уведомлений о необходимости освобождения предпринимателями муниципального имущества, обеспечить надлежащее информирование о причинах такого изъятия, обосновать сроки изъятия в соответствии с планом выполнения работ по контрактам на проведение ремонтных работ и минимизировать период изъятия у предпринимателей используемых помещений в соответствии с фактическим периодом проведения ремонтных работ, обеспечить гарантии и довести до арендаторов информацию о том, что период вынужденного изъятия (в связи с проведением ремонтных работ) занимаемых помещений (объектов), будет компенсирован в последующем продлением срока аренды (составление дополнительных соглашений).

Однако, все эти действия производились заявителем уже в ходе рассмотрения дела.

Суд читает необходимым отметить, что при фактическом добровольном прекращении нарушения законодательства и его последствий, дело возбуждено быть не может (если данное обстоятельство будет установлено). В свою очередь вопросы последующего исполнения предупреждения не входят в предмет рассмотрения настоящего дела.

Таким образом, само по себе наличие оспариваемого предписания не нарушает прав заявителя. Получив такое предписание, заявитель мог, как исполнить его в соответствии с его буквальным содержанием, так и представить в антимонопольный орган доказательства, подтверждающие правомерность и обоснованность действий, которые антимонопольный орган посчитал (предположил) как нарушающие требование закона.

При этом закон №135-ФЗ не предусматривает процедуры отмены (отзыва) антимонопольным органом предупреждения в связи с его исполнением. Негативные последствия, связанные с неисполнением предписания выражаются в возможности возбуждения дела об антимонопольном правонарушении. В рассматриваемом случае, в отношении заявителя такие последствия не применены.

Таким образом, суд считает, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения антимонопольный орган обоснованно предположил в действиях заявителя, препятствование арендаторам муниципального имущества (помещений в подземных переходах) в осуществлении деятельности, что привело или могло привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, и имело признаки нарушения ч.1 ст.15 Закона № 135-ФЗ.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии нарушения прав и законных интересов заявителя оспариваемым предупреждением. Доказательств обратного заявителем в материалы дела не представлено. Нарушения норм действующего законодательства при принятии антимонопольным органом оспариваемого предупреждения также не установлено.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела судом установлено отсутствие совокупности условий, необходимых для признания ненормативного правового акта недействительным, как то несоответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической, суд считает заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

Оснований для распределения госпошлины не имеется.

Руководствуясь статьями 110, 167 – 170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

В удовлетворении заявления отказать.

Решение может быть обжаловано в месячный срок в Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, г. Самара, через Арбитражный суд Республики Татарстан.


Судья И.А. Хафизов