Решение от 21 июня 2019 г. по делу № А11-2090/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВЛАДИМИРСКОЙ ОБЛАСТИ

600025, г. Владимир, Октябрьский проспект, 14

тел. (4922) 32-29-10, факс (4922) 42-32-13

http://vladimir.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А11-2090/2019
г. Владимир
21 июня 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 14 июня 2019 года.

Решение в полном объёме изготовлено 21 июня 2019 года.

Арбитражный суд Владимирской области в составе: судьи Тимчука Н.Г. при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания ФИО1, рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению администрации города Владимира (600000, <...> д. 36; ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным предписания Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области (600022, Владимирская область,<...>; ИНН <***>, ОГРН <***>)от 30.01.2019 № 1 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия, при участии представителей сторон: при участии представителей сторон: от Администрации г. Владимира – ФИО2 (по доверенности от 20.09.2018 № 01-17/65 сроком действия до 31.12.2020); от Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области – ФИО3 (по доверенности от 09.01.2019 № ГИООКН-68-05-09 сроком действия до 31.12.2019); от общества с ограниченной ответственностью "ЛиЛу продакш" – не явились, извещены; информация о движении дела размещена на официальном сайте арбитражного суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по веб-адресу: http://vladimir.arbitr.ru, установил.

Администрация города Владимира (далее – Администрация) обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным предписания Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области (далее – Инспекция по охране объектов) от 30.01.2019 № 1 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

В обоснование заявленного требования Администрация указала на нарушение процедуры выдачи оспариваемого предписания.

Инспекция по охране объектов с требованием не согласилась, указав в отзыве от 12.04.2019 № ГИООКН-1121-01-13 на законность и обоснованность предписания от 30.01.2019 № 1.

Общество с ограниченной ответственностью "ЛиЛу продакш" (третье лицо в рамках настоящего спора) свою позицию по предъявленному требованию не выразило.

В порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 13.06.2019 был объявлен перерыв до 14.06.2019.

В соответствии со статьёй 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено по имеющимся в нём доказательствам в отсутствие представителей третьего лица, надлежащим образом извещённого о месте и времени проведения судебного заседания.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

30.01.2019 начальник Инспекции по охране объектов выдал задание № 612, в соответствии с которым поручил должностным лицам Инспекции по охране объектов 30.01.2019 провести мероприятия по контролю и систематическому наблюдению в отношении объекта культурного наследия регионального значения "Здание, которое построено в 1788 году, использовалось под торговые заведения, гостиницу, с 1913 года – под кинотеатр" по адресу: <...>.

По результатам мероприятий 30.01.2019 Инспекция по охране объектов выдала Администрации предписание № 1 об устранении выявленных нарушений путём обеспечения доступа на спорный объект со сроком исполнения - 04.02.2019.

Администрация, не согласившись с данным предписанием, оспорила его в арбитражный суд.

Рассмотрев материалы дела, оценив в рамках статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в совокупности и взаимосвязи представленные сторонами доказательства, приведённые ими доводы и возражения, арбитражный суд пришёл к выводу об обоснованности предъявленного требования.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта недействительным необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие его закону или иному нормативному правовому акту и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее – Федеральный закон "Об объектах культурного наследия") регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" определено, что правовое регулирование отношений в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Основ законодательства Российской Федерации о культуре и осуществляется в соответствии с названным Федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними в пределах компетенции субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия понимаются деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, в том числе выдача обязательных для исполнения предписаний об отмене решений органов государственной власти или органов местного самоуправления, принятых с нарушением настоящего Федерального закона, или о внесении в них изменений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности.

Согласно подпунктам 2, 3 пункта 6 рассматриваемой статьи должностные лица органов охраны объектов культурного наследия в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки либо задания соответствующего органа охраны объектов культурного наследия посещать и обследовать используемые органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами при осуществлении хозяйственной и иной деятельности территории, здания, производственные, хозяйственные и иные нежилые помещения, строения, сооружения, являющиеся объектами культурного наследия либо находящиеся в зонах охраны таких объектов, земельные участки, на которых такие объекты расположены либо которые находятся в зонах охраны таких объектов, а с согласия собственников жилые помещения, являющиеся объектами культурного наследия, и проводить исследования, испытания, измерения, расследования, экспертизы и другие мероприятия по контролю; выдавать предписания, в том числе: об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение в отношении объектов культурного наследия федерального значения, объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия проводятся должностными лицами органов охраны объектов культурного наследия на основании заданий органа охраны объектов культурного наследия. Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия (пункт 7статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия").

В силу пункта 3 статьи 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" региональный государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия осуществляется региональными органами охраны объектов культурного наследия согласно их компетенции в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Постановлением администрации Владимирской области от 16.08.2018 № 608 в соответствии со статьёй 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" утверждён Порядок осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия (далее – Порядок), который устанавливает правила осуществления регионального государственного надзора в области объектов культурного наследия регионального значения, объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия уполномоченным органом администрации Владимирской области.

На основании 1.4 Порядка региональный государственный надзор за объектами культурного наследия осуществляется посредством, в том числе, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности; принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Разделом VI рассматриваемого Порядка предусмотрен порядок организации деятельности уполномоченного органа при осуществлении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований, проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований.

Так, согласно пункту 6.1 Порядка мероприятия по контролю за состоянием объектов культурного наследия и систематическое наблюдение за исполнением обязательных требований проводятся должностными лицами уполномоченного органа в пределах своей компетенции на основании заданий на проведение таких мероприятий, утверждаемых начальником (заместителем начальника) уполномоченного органа.

Порядок выдачи задания и его форма устанавливаются распоряжением уполномоченного органа.

Пунктом 6.2 Порядка определено, что при осуществлении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия, систематического наблюдения за исполнением обязательных требований и анализа поступивших в уполномоченный орган документов, сведений и размещённой на официальных сайтах органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (далее - сеть "Интернет") информации об их деятельности уполномоченный орган:

а) проверяет своевременность, полноту и достоверность поступивших документов и сведений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

б) изучает размещенную на официальных сайтах указанных лиц в сети "Интернет" информацию об их деятельности.

Результаты систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований используются при планировании и проведении уполномоченным органом плановых и внеплановых проверок (пункт 6.2.1 Порядка).

В соответствии с пунктом 6.3 Порядка в случае выявления при проведении мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия нарушений обязательных требований должностные лица уполномоченного органа принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме начальнику (заместителю начальника) уполномоченного органа мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно пункту 6.3.1 Порядка в случае получения в ходе проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований, указанных в частях 5 - 7 статьи 8.2 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", уполномоченный орган направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований.

Приказом Государственной инспекции по охране объектов от 29.06.2015 № 166-01-05 утверждён порядок выдачи задания на проведение мероприятий по систематическому наблюдению в отношении объектов культурного наследия (приложение № 1 к приказу), а также форма задания (приложение № 2 к приказу).

Согласно пункту 5 приложения № 1 к названному приказу в задании указывается, в том числе, предмет систематического наблюдения.

Вместе с тем в задании от 30.01.2019 № 612 предмет систематического наблюдения не назван, а значит, отсутствует возможность достоверно установить соответствие порядка проведения спорного государственного надзора статье 11 Федерального закона "Об объектах культурного наследия".

В оспариваемом предписании отмечено, что выявлено нарушение пункта 4 статьи 47.4 Федерального закона "Об объектах культурного наследия", что в силу пункта 4.1 Порядка является предметом проверки, а не систематического наблюдения.

Предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

Требования, изложенные в предписании, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

При этом исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определённый срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьёй 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 4 статьи 47.4 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" условия доступа к объекту культурного наследия, включённому в реестр (периодичность, длительность и иные характеристики доступа), устанавливаются соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, определённым пунктом 7 статьи 47.6 настоящего Федерального закона, с учётом мнения собственника или иного законного владельца такого объекта, а также с учётом вида объекта культурного наследия, включённого в реестр, категории его историко-культурного значения, предмета охраны, физического состояния объекта культурного наследия, требований к его сохранению, характера современного использования данного объекта культурного наследия, включённого в реестр.

Таким образом, данная правовая норма регулирует определение условий доступа к объекту культурного наследия, а сама статья 47.4 Федерального закона "Об объектах культурного наследия" предъявляет требования к обеспечению доступа граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства к объекту культурного наследия, включённому в реестр, а не проверяющих в ходе государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, как на то неправомерно указывает Инспекция по охране объектов.

В оспариваемом предписании ничего не говорится о нарушениях в части установления условий доступа, а указывается на его необеспечение и, соответственно, предписывается обеспечить доступ. При этом из предписания невозможно установить, кому и когда этот доступ не обеспечен.

Какие-либо специальные условия доступа охранное обязательство от 07.12.2016 № 638-01-05 не содержит (раздел 4) и в оспариваемом предписании нарушение этих условий не отражено.

Более того, из предписания невозможно буквально проследить, по результатам какой проверки оно выдано.

Исходя из позиции Инспекции по охране объектов оспариваемое предписание выдано в рамках мероприятия по контролю и систематическому наблюдению по заданию от 30.01.2019 № 612.

Однако в данной процедуре, согласно пунктам 6.2.1, 6.3, 6.3.1 Порядка, выдача предписаний не предусмотрена.

Предписания в силу пунктов 4.9, 4.10 Порядка выдаются в ходе проверок на основании актов. В рассматриваемом случае акт не составлялся, проверка не проводилась.

Таким образом, предмет, компетенция и последствия систематического наблюдения строго регламентированы вышеперечисленными нормами права и не предусматривают проведение мероприятий, установленных для плановой или внеплановой проверки.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу о том, что у Инспекции по охране объектов отсутствовали правовые основания для выдачи оспариваемого предписания.

При таких обстоятельствах предписание Инспекции по охране объектов от 30.01.2019 № 1 подлежит признанию незаконным.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине по настоящему делу судом не рассматривается в связи с освобождением сторон от её уплаты в соответствии с пунктом 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

признать незаконным предписание Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия администрации Владимирской области (600022, <...>; ИНН <***>, ОГРН <***>) от 30.01.2019 № 1 об устранении выявленных нарушений обязательных требований, предъявляемых к собственнику или иному законному владельцу объекта культурного наследия либо земельного участка, водного объекта или его части, в границах которых располагается объект археологического наследия, объекта недвижимого имущества, расположенного в зонах охраны объектов культурного наследия.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд (г. Владимир) через Арбитражный суд Владимирской области в течение месяца со дня его принятия.

В таком же порядке решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа (г. Нижний Новгород) в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемого судебного акта, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Судья Н.Г. Тимчук