Постановление от 17 марта 2021 г. по делу № А50-1375/2020



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-1371/21

Екатеринбург

17 марта 2021 г.


Дело № А50-1375/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 марта 2021 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О. Л.,

судей Кравцовой Е. А., Жаворонкова Д. В.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Березники (далее – заявитель, Администрация) на постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 по делу № А50-1375/2020 Арбитражного суда Пермского края.

В судебном заседании, проведенном с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Пермского края, приняли участие представители:

Администрации – Творожкова С.А. (доверенность от 30.12.2020),

Министерства финансов Пермского края (далее также – Министерство) – Соснина С.С. (доверенность от 01.03.2020).

Администрация обратилась в Арбитражный суд Пермского края с заявлением о признании недействительным предписания от 27.12.2019 № 15, выданного Министерством финансов Пермского края, а также решения Министерства финансов Пермского края, изложенного в акте проверки, о наличии нарушений части 3 статьи 103 Федеральный закон от 05.04.2013 № 44?ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе, Закон № 44-ФЗ).

Решением Арбитражного суда Пермского края от 17.09.2020 (судья Цыренова Е.Б.) производство по делу в части признания недействительным акта внеплановой проверки Министерства финансов Пермского края от 27.12.2019 № 47 прекращено. Предписание Министерства от 27.12.2019 № 15 об устранении нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг по результатам внеплановой проверки Администрации города Березники, признано недействительным как не соответствующее статье 93 Закона о контрактной системе. Суд обязал заинтересованное лицо устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 (судьи Гулякова Г.Н., Васильева Е.В., Голубцов В.Г.) решение суда отменено в части, в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания от 27.12.2019 № 15, выданного Министерством, отказано, в остальной части оставлено решение без изменения.

В кассационной жалобе Администрация просит апелляционное постановление от 15.12.2020 отменить в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным предписания от 27.12.2019 № 15, ссылаясь на нарушение норм материального права.

Выражает несогласие с выводом апелляционного суда об отсутствии взаимосвязи между техногенной аварией и предметом заключенного контракта. Указывает, что необходимость непрерывного мониторинга жилых многоквартирных домов обусловлена, прежде всего, опасностью труднопрогнозируемых процессов деформирования аварийных зданий, накапливанию в них напряжений и деформаций, необходимостью отслеживания состояния конструкций неразрывно в режиме реального времени с использованием датчиков, формированием базы данных и ее использованием для прогнозирования изменения состояния объектов и принятия срочных мер. Перерывы в мониторинге из-за конкурсных процедур и потеря целостности картины деформирования аварийных зданий из-за смены исполнителей и методики мониторинга могут привести к непредсказуемым аварийным ситуациям. Полагает, что выводы суда апелляционной инстанции о том, что обстоятельства заключения контракта для проведения работ по мониторингу не обладают свойствами внезапности, чрезвычайности и непредотвратимости не согласуются с материалами дела.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство просит оставить оспариваемые судебные акты без изменения.

Как следует из материалов дела, Министерством финансов Пермского края проведена внеплановая проверка Администрации города Березники по вопросу соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для муниципальных нужд при заключении контракта от 15.05.2019 № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих строительных конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники Пермского края с обществом с ограниченной ответственностью «НПЦ «Стройдиагностика» (далее – ООО «НПЦ «Стройдиагностика») на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

В ходе проверки установлены нарушения, выразившиеся в неправомерном выборе способа заключения контракта с единственным исполнителем работ в сумме 605 646 руб. на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе; несвоевременном направлении в УФК по Пермскому краю информации об исполнении контракта на сумму 605 646 руб. с нарушением срока, установленного частью 3 статьи 103 Закона о контрактной системе; ненаправлении в установленный срок УФК по Пермскому краю информации об исполнении контракта на сумму 605 646 руб., в связи с чем не соблюдено требование части 3 статьи 103 Закона о контрактной системе.

Выявленные нарушения отражены в акте внеплановой проверки от 27.12.2019 № 47.

По результатам проверки Министерством в отношении Администрации выдано предписание от 27.12.2019 № 15 об устранении в срок до 30.01.2020 нарушения пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе путем расторжения контракта от 15.05.2019 № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих строительных конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники Пермского края в сумме 605 646 руб., заключенного с ООО «НПЦ «Стройдиагностика».

Не согласившись с актом проверки и предписанием Министерства, Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Учитывая, что акт внеплановой проверки от 27.12.2019 № 47 не обладает признаками ненормативного правового акта, поскольку не содержит властно - распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет никакие права и обязанности общества, не определяет меру ответственности, не возлагает на заявителя какие-либо обязанности, а также не содержит указания на необходимость осуществления каких-либо действий, суд первой инстанции производство по делу в указанной части прекратил.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания недействительным предписания Министерства от 27.12.2019 № 15, суд первой инстанции исходил из того, что Администрацией правомерно избран способ осуществления закупки у единственного исполнителя работ в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, способ осуществления закупки обусловлен следствием техногенной аварии, необходимостью непрерывного мониторинга жилых многоквартирных домов, необходимостью отслеживания состояния конструкций неразрывно в режиме реального времени с использованием датчиков, формированием базы данных и ее использованием для прогнозирования изменения состояния объектов и принятия срочных мер. Перерывы в мониторинге из-за конкурсных процедур и потеря целостности картины деформирования аварийных зданий из-за смены исполнителей и методики мониторинга могут привести к непредсказуемым аварийным ситуациям с человеческими жертвами.

Апелляционная коллегия, рассмотрев материалы дела, заключила, что предписание от 27.12.2019 № 15 является законным, оснований для признания его недействительным не установила.

Проверив законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта, решения органа, осуществляющего публичные полномочия, должностных лиц, необходимо установить наличие двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решения закону или иному нормативному правовому акту и нарушение указанным ненормативным правовым актом, решением прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно статье 768 Гражданского кодекса Российской Федерации к отношениям по государственным или муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной настоящим Кодексом, применяется закон о подрядах для государственных или муниципальных нужд.

В соответствии со статьей 1 Закона № 44-ФЗ настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: планирования закупок товаров, работ, услуг; определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются выполнение работы, в том числе от имени Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе (в редакции, действовавшей на момент заключения контракта) закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае закупки определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги соответственно в количестве, объеме, которые необходимы для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, либо для оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме, в том числе в случаях, предусмотренных частями 7 и 12 статьи 82 настоящего Федерального закона.

Таким образом, для осуществления закупки по пункту 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе обязательно наличие двух условий в совокупности:

1. закупка для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы;

2. невозможность планирования осуществления закупки, т.е. применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно.

Как следует из материалов дела, постановлением Администрации от 30.09.2016 № 2888 многоквартирный дом, находящийся по адресу г. Березники: пр. Ленина, д. 18 признан аварийным, подлежащим сносу и включению в государственную программу «Обеспечение качественным жильем и услугами ЖКХ населения Пермского края (подпрограмма «Развитие жилищного строительства в Пермском крае»).

Между Администрацией и ООО «НПЦ «Стройдиагностика» 23.07.2018 заключен контракт № 10-01-19/12 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники. Окончание работ по указанному контракту – 21.05.2019.

Между Администрацией и ООО «НПЦ «Стройдиагностика» 15.05.2019 заключен контракт № 10-01-19/19 на выполнение работ по проведению инженерного мониторинга за деформированием несущих конструкций здания жилого дома № 18 по пр. Ленина в г. Березники. Окончание работ по указанному контракту – 21.05.2020.

В Администрацию от ООО «НПЦ «Стройдиагностика» 21.05.2019 поступил заключительный отчет по контракту № 10-01-19/12 из которого следует, что по результатам наблюдения за строительными конструкциями здания жилого дома № 18 по ул. Ленина в г. Березники по состоянию на 21.05.2019 года установлено, что имеют место деформации здания, которые представлены максимальными линейными деформациями в расстроенных узлах сопряжения конструкций на величину 3,2 мм, которые продолжают развиваться. Рекомендовано продолжать мониторинг аварийного здания в текущем режиме.

При этом, как указал апелляционный суд, фактически контракт № 10-01-19/19 заключен Администрацией не в целях ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, а в целях предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации.

Из отзыва общества «НПЦ «Стройдиагностика» также следует, что работы, указанные в контракте, предусмотрены для предупреждения возникновения аварий, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы в течение длительного времени.


Согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 № 68?ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Ликвидация чрезвычайных ситуаций – это аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.

В определении ВАС РФ от 30.07.2013 № ВАС-9962/13 по делу № А51?7057/2012 указано, что обстоятельства, которые могут служить обоснованием причин заключения контракта с единственным исполнителем, в случае если возникла потребность в определенных товарах, работах, услугах вследствие непреодолимой силы, в связи с чем применение иных способов размещения заказа, требующих затрат времени, нецелесообразно, должны обладать свойствами внезапности, чрезвычайности и непредотвратимости.

При этом суд высшей инстанции разъяснил, что наличие возможности у заказчика прогнозировать и контролировать сложившуюся ситуацию в течение определенного периода времени свидетельствует о неправомерности заключения контракта избранным способом, то есть без проведения конкурентной процедуры.

Из материалов дела следует, что в завершающем отчете к муниципальному контракту от 23.07.2018 № 10-01-19/12 рекомендовано продолжить мониторинг аварийного здания. При этом указано, что мониторинг необходим для принятия соответствующих мер противоаварийного характера.

Таким образом, указанный отчет подтверждает, что характер этих работ является предсказуемым (что подтверждается базовой версией плана закупок на 2019 г.), и заказчик имеет возможность заблаговременно запланировать закупку, обратное не доказано и судом первой инстанции соответствующие доказательства не приведены.

Как верно отметил апелляционный суд, возможность Администрации города Березники прогнозировать закупку подтверждено следующими документами (представлены в материалы дела):

- планом закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Российской Федерации и муниципальных нужд на 2019 финансовый год и на плановый период 2020 и 2021 гг. от 16.01.2019,

- планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Российской Федерации и муниципальных нужд на 2019 год;

- муниципальным контрактом от 23.07.2018 № 10-01-19/12 на проведение работ по мониторингу за деформациями строительных конструкций жилого дома в г. Березники по пр. Ленина, д. 18, в период с 22.05.2018 по 21.05.2019;

- завершающим отчетом к муниципальному контракту от 23.07.2018 № 10?01-19/12.

Администрацией в базовой версии плана закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов предусмотрена закупка по пункту 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, в том числе в сумме 605 646 руб. на проведение мониторинга технологического состояния строительных конструкций многоквартирных домов и проведение противоаварийных мероприятий. Данная закупка утверждена и размещена в единой информационной системе в сфере закупок (далее – ЕИС) 16.01.2019, т.е. за 4 месяца (с 16.01.2019 до 15.05.2019) до заключения Контракта, следовательно, заказчик располагал достаточным временем для проведения конкурентной процедуры. Всего в 2019 г. заключено 12 муниципальных контрактов с аналогичным предметом без проведения конкурентных процедур.

В реестре контрактов за 2020 год, размещенных в ЕИС, значится 11 муниципальных контрактов, также заключенных без проведения конкурентных процедур. Все контракты 2019 и 2020 годов заключены с ООО «НПЦ «Стройдиагностика».

В соответствии с пунктом 1.2 муниципального контракта от 23.07.2018 № 10-01-19/12, результатом работ являются промежуточные отчеты по проведению инженерного мониторинга, а также итоговый отчет по результатам мониторинга за общий период наблюдений, что свидетельствует о возможности заблаговременно запланировать закупку.

Апелляционная коллегия критически отнеслась к позиции суда первой инстанции, согласно которой заключительный отчет ООО «НПЦ «Стройдиагностика» является доказательством, опровергающим выводы Министерства, и обоснованно заключила, что информация, о проведении дальнейшего мониторинга, не подтверждает невозможность проведения конкурсных процедур заказчиком. Постановление Администрации города Березники Пермского края от 06.08.2014 № 2-ч, предполагает только принятие мер по недопущению возникновения чрезвычайных ситуаций на территории указанного муниципального образования, а не ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций.

Из отчета о невозможности (нецелесообразности) использования иных способов определения поставщика (исполнителя, подрядчика) к контракту так же следует, что мониторинг необходим для принятия соответствующих мер противоаварийного характера.

Принимая во внимание изложенное, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что Администрацией не представлены доказательства, подтверждающие, что контракт был заключен для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, а проведение конкурсных процедур заказчиком было невозможно. При этом финансирование проведения мониторинга за деформациями строительных конструкций жилых домов планировалось Администрацией заранее и не являлось мероприятиями, направленными на ликвидацию чрезвычайной ситуации. Согласно материалам дела многоквартирный дом № 18 по пр. Ленина г. Березники признан аварийным и подлежащим сносу постановлением Администрации города Березники от 30.09.2016 № 2888, мониторинг многоквартирного дома по пр. Ленина, д. 18, г. Березники ведется, начиная с 2018 г.

Помимо изложенного судом также отмечено, что в соответствии со статьей 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году, осуществляется в большинстве случаев за счет средств резервного фонда органов местного самоуправления, предусмотренных в расходной части бюджета органов местного самоуправления.

Так, в соответствии с положением о порядке расходования средств резервного фонда Администрации города Березники, утвержденного постановлением главы города Березники 28.01.2008 № 75, средства резервного фонда предусматриваются отдельной строкой в расходной части бюджета города и направляются на финансирование следующих непредвиденных расходов:

- проведение экстренных противоэпидемических мероприятий;

- проведение неотложных ремонтных и восстановительных работ на объектах городского хозяйства;

- урегулирование непредвиденных экономических ситуаций на территории города;

- проведение социально-культурных мероприятий, встреч, симпозиумов, выставок и семинаров по проблемам местного значения;

- проведение мероприятий, связанных с празднованием юбилейных дат;

- выплату разовых (единовременных) поощрений гражданам;

- финансирование прочих непредвиденных расходов, которые не были предусмотрены в бюджете города на соответствующий финансовый год.

Тот факт, что в бюджете города Березники ежегодно планируются средства бюджета, подтверждает доводы Министерства финансов Пермского края.

Виду изложенного представляется верным вывод апелляционного суда согласно которому, при отсутствии события аварии (ликвидации последствий, возникших вследствие аварии) и документов, подтверждающих внезапность, чрезвычайность и непредотвратимость, наличии достаточного периода времени для проведения конкурентной процедуры, возможности у заказчика прогнозировать и контролировать сложившуюся ситуацию в течение определенного периода времени, заказчиком неправомерно выбран способ осуществления закупки при заключении Контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в сумме 605 646 руб. на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе.

В рассматриваемой ситуации тот факт, что в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 22.06.2007 № 814-р техногенная авария, вызванная затоплением рудника Верхнекамского месторождения калийно-магниевых солей в г. Березники (Пермский край) признана чрезвычайной ситуацией федерального характера, не имеет значения, поскольку, как указано выше, предмет настоящего Контракта не свидетельствует о возникновении в 2019 году обстоятельств, обладающих свойствами внезапности, чрезвычайности и непредотвратимости, и, напротив, направлен на их предотвращение.

Следовательно, апелляционная коллегия пришла к верному выводу о том, что предписание от 27.12.2019 № 15, выданное Министерством финансов Пермского края Администрации города Березники, является законным, оснований для признания его недействительным у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанций полно и всесторонне исследованы обстоятельства дела, оценены доводы и возражения сторон и имеющиеся в деле доказательства, выводы суда, содержащиеся в обжалуемом предписании, соответствуют установленным им фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, нормы материального и процессуального права Семнадцатым арбитражным апелляционным судов применены правильно.

Возражения кассатора, сводящиеся фактически к повторению утверждений, исследованных и правомерно отклоненных арбитражным судом апелляционной инстанции, а равно и иное толкование норм законодательства, подлежащих применению в настоящем деле, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемое постановление суда апелляционной инстанции подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2020 по делу № А50-1375/2020 Арбитражного суда Пермского края оставить без изменения, кассационную жалобу Администрации города Березники - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий О.Л. Гавриленко



Судьи Е.А. Кравцова



Д.В. Жаворонков