Постановление от 7 марта 2019 г. по делу № А76-9248/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е № Ф09-282/19

Екатеринбург

07 марта 2019 г. Дело № А76-9248/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 04 марта 2019 г. Постановление изготовлено в полном объеме 07 марта 2019 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе: председательствующего Ященок Т.П., судей Сухановой Н.Н., Гавриленко О.Л.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Анкудиновой И.А., рассмотрел в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Челябинской области кассационные жалобы Правительства Челябинской области (далее – правительство), Министерства здравоохранения Челябинской области (далее – министерство, Минздрав) на решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.08.2018 по делу № А76-9248/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании в здании Арбитражного суда Челябинской области приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – управление, антимонопольный орган) – Заводская М.А. (доверенность от 09.01.2019 № 100);

Территориального фонда обязательного медицинского страхования Челябинской области (далее – фонд, ТФОМС) – Шилкина Т.А. (доверенность от 24.12.2018 № 39).

В судебном заседании в здании Арбитражного суда Уральского округа принял участие представитель правительства – Алешкина О.А. (доверенность от 28.12.2018 № 01/7700).

Правительство обратилось в Арбитражный суд Челябинской области

с заявлением к управлению о признании незаконным определения от 18.12.2017 о продлении срока рассмотрения дела № 20-07/16.


К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Медицинский центр «Лотос» (далее – общество, ООО «МЦ «Лотос»), министерство и фонд.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 10.08.2018 (судья Наконечная О.Г.) в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2018 (судьи Арямов А.А., Плаксина Н.Г., Костин В.Ю.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Минздрав просит указанные судебные акты отменить, заявленные по данному делу требования удовлетворить, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела.

Министерство считает, что определением управления «О приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства» от 15.11.2016 рассмотрение антимонопольного дела № 20-07/16 приостановлено до вступления в силу решения суда по арбитражному делу № А76-7650/2016. В названном определении антимонопольным органом установлен момент (дата) возобновления срока рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства, указав на событие, которое неизбежно должно наступить. Указывает, что дата возобновления срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства совпадает с датой указанного события, в связи с чем полагает, что данное определение имеет признаки как определения о приостановлении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, так и определения о возобновлении рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. Полагая, что заключительный судебный акт по арбитражному делу № А76-7650/2016 вынесен 16.12.2016 и вступил в силу 17.01.2017, полагая, что 17.01.2017 – дата окончания срока приостановления рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства, по мнению заявителя, срок рассмотрения дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства с 17.01.2016 по 17.03.2017 гг.

Минздрав в кассационной жалобе приводит довод о том, что статьей 45 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) установлен 3 месячный срок рассмотрения антимонопольного дела; однако, поскольку управлением не выносились определения по делу

№ 20-07/16 в указанный период, определение антимонопольного органа

от 18.12.2017 о продлении срока рассмотрения дела № 20-07/16 противоречит определению управления «О приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16

о нарушении антимонопольного законодательства от 15.11.2016,

как вынесенное за пределами срока рассмотрения указанного антимонопольного дела и с нарушением статьи 45 Закона № 135-ФЗ.

В кассационной жалобе правительство просит решение и постановление судов первой и апелляционной инстанций отменить, заявленные требования удовлетворить, ссылаясь на нарушение судами норм материального


и процессуального права, ненадлежащую оценку фактических обстоятельств дела.

Правительство считает, что судами не дана оценка определению о продлении срока рассмотрения дела на соответствие Закону № 135-ФЗ, Административному регламенту Федеральной антимонопольной службы

(далее – Регламент) по исполнению государственной функции по возбуждению

и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденному приказом Федеральной антимонопольной службы от 25.05.2012 № 339, а фактически руководствовались основаниями для прекращения производства по делу, установленными статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Правительство в кассационной жалобе указывает на необоснованный вывод судов о том, что приостановление производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства влечет прекращение всех процессуальных действий до момента возобновления, независимо от того, в разумный

или неразумный срок состоялось возобновление, соответственно, позиция судов в этой части позволяет управлению выйти за пределы сроков, предусмотренных Законом № 135-ФЗ.

Правительством оспаривается также вывод судов о об отсутствии у антимонопольного органа обязанности составлять какой-либо документ

в случае невозможности присутствия на заседании комиссии ее члена, так как в силу закона замена члена комиссии осуществляется на основании мотивированного решения. Считает, что копия приказа управления

от 09.01.2017 № 1-к «Об изменении фамилии Кудриной М.А.» приобщена

к материалам дела в нарушение порядка, установленного Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Согласно мнения третьего лица относительно кассационных жалоб министерства и правительства, фонд поддерживает доводы, изложенные в приведенных выше кассационных жалобах, указывая на то, что обжалуемые судебные акты приняты с нарушением норм процессуального права

и неправильным применением норм материального права, в связи с чем просит их отменить и удовлетворить заявленные в рамках данного спора требования.

Управлением направлен письменный отзыв на кассационную жалобу, в котором оно просит обжалуемые судебные акты оставить без изменения, кассационные жалобы без удовлетворения.

Законность судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, приказом антимонопольного органа

от 10.10.2016 № 176 возбуждено дело № 20-07/16 по признакам нарушения правительством, комиссией по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования в Челябинской области требований части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в отказе в распределения объемов медицинской помощи на 2016 год ООО «МЦ «Лотос» по основаниям,


не предусмотренным действующим законодательством, без учета критериев распределения медицинской помощи. Этим же приказом создана комиссия по рассмотрению дела № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства в составе председателя комиссии – Козловой А.А. (руководителя управления), а в отсутствие Козловой А.А. – Сапрыкиной Н.В. (заместителя руководителя управления); членов комиссии: Кудриной М.А. (начальника отдела контроля торгов и органов власти управления), Пазуха З.В. (главного специалиста-эксперта отдела контроля торгов и органов власти управления), Бахаревой Е.Н. (специалиста-эксперта отдела контроля естественных монополий, ЖКХ и транспорта управления) и Покинь-Соха А.А. (специалиста 1 разряда отдела контроля торгов и органов власти управления).

Определением антимонопольного органа от 21.10.2016 дело № 20-07/16 о нарушении антимонопольного законодательства назначено к рассмотрению на 15.11.2016.

По заявлению Минздрава определением от 15.11.2016 рассмотрение дела № 20-07/16 приостановлено до вступления в законную силу судебного акта по делу № А76-7650/2016 по заявлению ООО «МЦ «Лотос» о признании незаконным решения комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Челябинской области от 28.12.2015 № 11 в части отказа в распределении ООО «МЦ «Лотос» объемов оказания медицинской помощи на 2016 год.

Определением от 10.10.2017 рассмотрение дела № 20-07/16 возобновлено управлением со ссылкой на определение Арбитражного суда Челябинской области от 16.12.2016 по делу № А76-7650/2016 о прекращении производство по делу в связи с отказом ООО «МЦ «Лотос» от заявленного требования и на вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Челябинской области от 17.04.2017 по делу № А76-19515/2016 об отказе в удовлетворении заявления правительства о признании незаконным предупреждения управления от 05.05.2016 по делу № 20-07/16), рассмотрение дела назначено на 24.10.2017.

Правительством в письме от 19.10.2017 указано на нарушение антимонопольным органом срока возобновления рассмотрения дела № 20-07/16, а также на несоответствие определения от 10.10.2017 о возобновлении рассмотрения дела положениям частей 3, 4 статьи 47 Закона № 135-ФЗ.

Определением от 24.10.2017 антимонопольным органом исправлены опечатки в определении о приостановлении рассмотрения дела № 20-07/16

от 15.11.2016, а также дополнительно указано на то, что рассмотрение судом дела № А76-7650/2016 имеет значение для рассмотрения дела № 20-07/16;

в производстве Арбитражного суда Челябинской области находится дело

№ А76-19515/2016, возбужденное по заявлению правительства к управлению

о признании незаконным предупреждения от 05.05.2016 № 20-07/16, которое имеет значение для рассмотрения дела; рассмотрение дела № 20-07/16 приостанавливается до вступления в законную силу судебного акта по делу № А76-7650/2016 и судебного акта по делу № А76-19515/2016.


Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.06.2018 по делу № А76-2674/2018 требования правительства удовлетворены, определение антимонопольного органа от 24.10.2017 24.10.2017 об исправлении описки, опечатки или арифметической ошибки признано недействительным.

Срок рассмотрения антимонопольного дела № 20-07/16 определением комиссии управления от 18.12.2017 в составе председателя комиссии – Сапрыкиной Н.В. и членов комиссии – Заводской М.А. и Пазуха З.В., в связи

с необходимостью получения дополнительной информации для его рассмотрения продлен до 18.03.2018.

Рассмотрение дела № 20-07/16 окончено 18.04.2018 и антимонопольным органом принято решение.

Полагая, что определение от 18.12.2017 о продлении срока рассмотрения дела № 20-07/16 является незаконным (ввиду нарушения срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства), нарушающим права и законные интересы (ввиду создания возможности привлечения должностных лиц правительства к административной ответственности), а также указав

на незаконный состав комиссии управления, подписавших данное определение, правительство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался выводом о недоказанности совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного акта.

Суд апелляционной инстанции оставил решение суда без изменения, в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации

и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений

и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы

в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 3 Закона № 135-ФЗ положения этого закона распространяются на отношения, связанные с защитой конкуренции.

На основании статьи 22 Закона № 135-ФЗ федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, в том числе осуществляющим функцию по государственному контролю за соблюдением антимонопольного законодательства непосредственно и через свои территориальные органы.

Согласно статьи 23 Закона № 135-ФЗ при реализации данной функции антимонопольный орган осуществляет полномочия по возбуждению и рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.


Рассмотрение дел о нарушении антимонопольного законодательства регламентировано главой 9 Закона № 135-ФЗ.

В силу статьи 40 Закона № 135-ФЗ для рассмотрения каждого дела

о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган создает в порядке, предусмотренном этим Федеральным законом, комиссию

по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства. Состав комиссии и ее председатель утверждаются антимонопольным органом (часть 1). Комиссия состоит из работников антимонопольного органа. Председателем комиссии может быть руководитель антимонопольного органа, его заместитель или руководитель структурного подразделения федерального антимонопольного органа. Количество членов комиссии не должно быть менее чем три человека. Замена члена комиссии осуществляется на основании мотивированного решения антимонопольного органа (часть 2).

В соответствии со статьей 44 Закона № 135-ФЗ при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольным органом принимается решение о возбуждении дела и издается приказ о возбуждении дела и создании комиссии по рассмотрению этого дела, председатель которой выносит определение о назначении дела к рассмотрению.

На основании статьи 45 Закона № 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства рассматривается комиссией в срок, не превышающий трех месяцев со дня вынесения определения о назначении дела к рассмотрению. В случаях, связанных с необходимостью получения антимонопольным органом дополнительной информации, а также в случаях, установленных настоящей главой, указанный срок рассмотрения дела может быть продлен комиссией, но не более чем на шесть месяцев. О продлении срока рассмотрения дела комиссия выносит определение и направляет копии этого определения лицам, участвующим в деле (часть 1).

При рассмотрении материалов дела, фактических обстоятельств, руководствуясь изложенными нормами права, суды установили, что при вынесении определения о продлении срока рассмотрения дела № 20-07/16 факты нарушений антимонопольного законодательства, конкретное лицо, нарушитель управлением не устанавливались; определение о продлении срока рассмотрения дела не является окончательным решением по делу о нарушении антимонопольного законодательства; по итогам вынесения оспариваемого

по данному делу не выносится обязательное для исполнения предписание. Судами также дана оценка определению управления от 18.12.2017

о продлении срока рассмотрения дела № 20-07/16, в соответствии с которой суды установили, что указанное определение не затрагивает права и законные интересы правительства и не возлагает на правительство какие-либо обязанности, обоснованно указав на то, что удовлетворение требований правительства не приведет к восстановлению его нарушенных прав

и охраняемых законом интересов.

Довод правительства о том, что с учетом вступившего в законную силу решения Арбитражного суда Челябинской области от 28.06.2018 по делу № А76-2674/2018, оспоренное определение следует признать вынесенным


за пределами срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, установленного частью 1 статьи 45 Закона № 135-ФЗ (3 месяца – срок рассмотрения дела и 6 месяцев – срок продления рассмотрения дела), правомерно отклонен судами, поскольку, в рассматриваемом случае, комиссией управления фактически необоснованно в разумный срок

не был разрешен вопрос о возобновлении производства при наступлении обстоятельств, послуживших первоначальными основаниями для приостановления (формально такой срок нормами Закона № 135-ФЗ не установлен, однако, отсутствие должного контроля за его наступлением привело к возобновлению производства с момента, когда обстоятельства для приостановления отпали), обоснованно посчитав, что течение срока рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства прерывается при приостановлении рассмотрения дела и продолжается

с момента возобновления рассмотрения дела, при этом рассмотрение дела продолжается с момента, с которого оно приостановлено.

С учетом изложенного суды сделали правильные выводы о том, что само по себе несвоевременное возобновление производства

не свидетельствует о пропуске установленного законом срока на рассмотрение антимонопольного дела, так как в период, в течение которого дело было приостановлено, течение срока рассмотрения дела прерывалось, а после возобновления рассмотрение дела продолжилось с момента, с которого оно было приостановлено (часть 4 статьи 47 Закона № 135-ФЗ); на момент принятия оспоренного определения, а также на дату, до которой этим определением продлен срок рассмотрения дела, установленный законом срок на рассмотрение дела о нарушении антимонопольного законодательства

не истек.

Судами установлено, что заявление правительства, письменные пояснения к нему не позволяют установить, каким образом оспоренное определение нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности, что само по себе исключает возможность удовлетворения заявленных требований, сделав обоснованный вывод о недоказанности оспариваемым определением нарушения прав и законных интересов правительства в сфере экономической деятельности.

Данные вывод судов обеих инстанций переоценке не подлежит, поскольку право установления обстоятельств по делу и оценки представленных сторонами доказательств принадлежит суду, рассматривающему спор

по существу.

При установленных обстоятельствах, правильным применением норм материального права, приведенные правительством доводы относительного данного эпизода, а также доводы правительства и министерства о вынесении оспариваемого определения за пределами срока рассмотрения дела подлежат отклонению как основанные на ошибочном толковании норм материального права и противоречащие материалам дела.

Судами также дана оценка доводу правительства о принятии оспоренного определения незаконным составом комиссии антимонопольного органа,


в соответствии с которой суды установили, что невозможность 18.12.2017 присутствовать на заседании комиссии управления председателя комиссии

Козловой А.А. по причине ее участия в совещании, проводимом в этот день Аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации

в Уральском федеральном округе (письмо Аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе от 12.12.2017 исх. № А54-02-1203); председателем комиссии антимонопольного органа указана Сапрыкина Н.В., полномочия которой в отсутствие Козловой А.А. подтверждены приказом управления от 10.10.2016 № 176, который не предусматривает двух председателей комиссии, а одного, которым является Козлова А.А. Из приказа следует, что в нем оговорен только случай, что в отсутствии Козловой А.А. ее функции выполняет

Сапрыкина Н.В., поэтому выполнение Козловой А.А. и Сапрыкиной Н.В одновременно функций председателя комиссии названный приказ

не устанавливает и не допускает.

Суды установили (приказ от 09.01.2017 № 1-к «Об изменении фамилии Кудриной М.А.», пояснения Заводской М.А., данными ею как представителем антимонопольного органа при рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции), что Заводская М.А. (до смены фамилии носила фамилию Кудрина М.А.), которая поименована приказе управления от 10.10.2016 № 176, и, участвовавшая при вынесении оспоренного определения как член комиссии антимонопольного органа, сделав обоснованный вывод, что,

в рассматриваемом случае, не была произведена замена члена комиссии, то есть, в связи с изменением фамилии Заводская М.А. - Кудрина М.А.

является одним и тем же лицом; при этом отсутствует необходимость в процессуальном оформлении такой замены.

Доказательства, выводы судов в этой части также не переоцениваются судом кассационной инстанцией.

Таким образом, правильно применив указанные выше нормы права, при установленных обстоятельствах, оцененных в совокупности, суды правомерно отказали правительству в удовлетворении заявленных требований.

С учетом изложенного, приведенные правительством доводы, рассмотрены судами. Отклоняя каждый из доводов в отдельности, суды обеих инстанций установили все фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения данного дела с учетом существа спора, на основании доводов и возражений лиц, участвующих в деле,

в соответствии с подлежащими применению нормами права, дав

им надлежащую правовую оценку, оснований для непринятия которой, у суда кассационной инстанции не имеется.

Иные доводы правительства подлежат отклонению в связи с ошибочным толкованием норм материального права.

Доводы министерства, изложенные в кассационной жалобе, также

не могут быть приняты, в связи с неправильным применением норм, регулирующих спорные правоотношения, по существу доводы сводятся


к несогласию с произведенной судами оценкой фактических обстоятельств дела и доказательств, на основании которых они установлены.

Нормы материального права применены судами правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанцией не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 10.08.2018 по делу

№ А76-9248/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационные жалобы Правительства Челябинской области, Министерства Здравоохранения Челябинской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Т.П. Ященок

Судьи Н.Н. Суханова

О.Л. Гавриленко