Постановление от 11 июня 2019 г. по делу № А07-22212/2018



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-3184/19

Екатеринбург

11 июня 2019 г.


Дело № А07-22212/2018

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июня 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 июня 2019 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Жаворонкова Д. В.,

судей Поротниковой Е. А., Гусева О. Г.,

при ведении протокола помощником судьи Кармацкой О.Л.,

рассмотрел в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Республики Башкортостан кассационную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору (далее – Госкомитет, административный орган) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19.11.2018 по делу № А07-22212/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом путем направления в их адрес копий определения о принятии кассационной жалобы к производству заказным письмом с уведомлением, а также размещения данной информации на официальном сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель административного органа – Ахмерова А.Р. (доверенность от 09.01.2018).

Общество с ограниченной ответственностью «Муниципальный застройщик» (далее – ООО «Муниципальный застройщик», общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Госкомитету о признании недействительными предписаний от 06.10.2017 № 146, от 17.01.2018 № 2, от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Муниципальное унитарное предприятие «Служба заказчика и технического надзора» городского округа город Уфа Республики Башкортостан (далее – МУП «Служба заказчика и технического надзора»).

Решением суда первой инстанции от 19.11.2018 (судья Азаматов А.Д.) требования ООО «Муниципальный застройщик» удовлетворены частично: предписание от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ признано недействительным. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2019 (судьи Иванова Н.А., Бояршинова Е.В., Скобелкин А.П.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе административный орган просит указанные судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме, ссылаясь на неверное толкование судами норм материального и процессуального права.

Заявитель жалобы считает, что получение в установленном порядке и наличие у ООО «Муниципальный застройщик» разрешения на строительство объекта капитального строительства не свидетельствует о том, что при строительстве объекта капитального строительства застройщиком соблюдаются требования утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74 Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.2.1/2.2.2.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

По мнению Госкомитетета, факт того, что на момент проверки уже велись работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей не свидетельствует о том, что застройщик не имеет возможность исполнить предписание, более того, из писем ООО «Муниципальный застройщик» (№36 от 05.06.18 г., № 38 от 05.06.18 г., № 41 от 07.06.18 г., № 58 от 21.06.18 г. следует, что ООО «Муниципальный застройщик» предпринимаются все зависящие от него меры для исполнения предписания, что подтверждается вышеуказанными письмами.

Заявитель жалобы полагает, что суд первой инстанции вышел за пределы исковых требований, поскольку в исковом заявлении довод о том, что расстояние от многоэтажного жилого дома до топливной заправки Госкомитетом в ходе проверки не замерялся, заявителем приведен не был.

Административный орган указывает, что действующим законодательством установлен запрет на расположение в границах санитарно-защитной зоны жилых домов, так как само по себе нахождение жилых домов в границах санитарно-защитной зоне уже свидетельствует о негативном воздействии объектов на здоровье людей.

По мнению заявителя жалобы, судами обоих инстанций не указаны основания, по которым вынесенное предписание не соответствует закону и чем нарушены права и законные интересы юридического лица.

В силу части 1 статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Как установлено судами и следует из материалов дела, Госкомитетом в период с 22.09.2017 по 20.10.2017 по извещению о сроках завершения работ, подлежащих проверке (устройство фундаментов, монолитный каркас, санитарно-эпидемиологические и экологические нормы) от 20.09.2017 № 17400 в отношении ООО «Муниципальный застройщик» проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения обязательных требований градостроительного законодательства при строительстве объекта капитального строительства «Многоэтажный жилой дом по ул. Маршала Жукова в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан», расположенного по адресу: РБ, г. Уфа, Октябрьский район, ул. Маршала Жукова (далее – объект).

Застройщиком объекта капитального строительства является ООО «Муниципальный Застройщик» в соответствии с разрешением на строительство от 18.11.2016 № 02-RU 03308000-809-Ж-2016; Техническим заказчиком объекта выступает МУП «Служба заказчика и технического надзора» на основании договора на оказание функций технического заказчика от 01.02.2017 № 1; Генеральной подрядной организацией является ООО «Главстроймех» на основании договора генерального подряда от 01.04.2017 № 01/ГП-17.

Строительство объекта осуществляется на основании разрешения на строительство от 18.11.2016 № 02- RU 03308000-809-Ж-2016, выданного ООО «Муниципальный застройщик» отделом контроля и выдачи разрешений Администрации ГО г. Уфа РБ. Проектная документация объекта имеет положительное заключение негосударственной экспертизы от 02.11.2016 № 02-2-1-2-0012-16, выданного ООО «Инженерный центр».

На момент проведения проверки на объекте выполнен монолитный каркас жилого дома на уровне 4-го этажа, выполняется бетонирование плиты перекрытия на отметке +70100 в осях 1-12/А-Л секции Б.

В ходе проведения проверки административным органом в отношении общества выявлены нарушения требований санитарно-эпидемиологических норм, а именно:

1. отсутствует разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период строительства не представлен (на момент проверки отсутствует). При строительстве жилого дома основными источниками выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух являются:

– грузовые автомашины и строительная техника, используемые в процессе производства строительных работ на площадке;

– работы по разгрузке строительных материалов, в том числе сыпучих минеральных материалов;

– работы по резке металла (арматуры и т.д.), сварочные работы;

– покрасочные работы (в будущем);

2. строительство жилого дома осуществляется в пределах санитарно-защитной зоны Автозаправочной станции № 02-212 ООО «Башнефть-Розница». Проект расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для АЗС № 02-212 (г. Уфа, ул. М. Жукова, 1) разработан расчетным путем, без проведения натурных (лабораторно-инструментальных) исследований приоритетных показателей состояния атмосферного воздуха и уровней шума от действующих и негативно воздействующих на окружающую среду автозаправочной станции и автомойки «Драйв».

По итогам проверки в отношении ООО «Муниципальный застройщик» составлен акт проверки от 06.10.2017 № 351, на основании которого обществу выдано предписание от 06.10.2017 № 146 с требованием устранить указанные в акте проверки нарушения в срок до 29.12.2017.

Полагая о наличии события и состава правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ) должностным лицом Госкомитета РБ в отношении юридического лица – ООО «Муниципальный застройщик» 22.01.2018 составлен протокол об административном правонарушении по делу № 1/ГГ/18. Административное дело направлено в Арбитражный суд Республики Башкортостан для рассмотрения (дело № А07-10484/2018).

По истечении срока исполнения предписания Госкомитетом на основании распоряжения от 22.12.2017 № 4620 в период с 27.12.2017 по 31.01.2018 в отношении ООО «Муниципальный застройщик» проведена выездная проверка на предмет исполнения требований предписания от 06.10.2017 № 146.

На момент проведения проверки на объекте капитального строительства ведутся работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей.

Проведенной проверкой установлено, что требования предписания от 06.10.2017 № 146 (пункты 6, 8) в части устранения нарушений санитарно-эпидемиологических и экологических норм в полном объеме не исполнены:

Разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на период строительства не представлен (на момент проверки разрешение отсутствует, что является нарушением требований заключения экспертизы от 05.07.2017 № 02-2-1-2-0030-17 (стр. 23,24), проекта 056.2016-ООС.ПЗ (листы 14,15, 16), проекта 056.2016-ПОС (листы 26, 48, табл. 12.3), части 3 статьи 20 Федерального Закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 4.2.1 СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест», части 1 статьи 11; части 1 статьи 14; статьи 16 Федерального Закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (далее - Закон об охране атмосферного воздуха), пунктов 1, 4 статьи 23 Закона об охране окружающей среды, пунктов 6, 8, 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него».

Требования пункта 6 предписания от 06.10.2017 № 146 на момент проверки не исполнены.

Строительство жилого дома осуществляется в пределах санитарно-защитной зоны автозаправочной станции № 02-212 ООО «Башнефть-Розница». Проект расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны для АЗС № 02-212 (г. Уфа, ул. М. Жукова, 1) разработан расчетным путем, без проведения натурных (лабораторно-инструментальных) исследований приоритетных показателей состояния атмосферного воздуха и уровней шума от действующих и негативно воздействующих на окружающую среду автозаправочной станции и автомойки «Драйв», что является нарушением п. 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03.

Требования пункта 8 предписания № 146 от 06.10.2017 на момент проверки не исполнены.

По результатам проверки должностным лицом Госкомитета в отношении ООО «Муниципальный застройщик» составлен акт проверки от 17.01.2018 № 1 и обществу выдано повторное предписание от 17.01.2018 № 2.

По истечении срока исполнения предписания от 17.01.2018 № 2 в период с 05.06.2018 по 04.07.2018 административным органом в отношении застройщика проведена проверка на предмет исполнения вышеуказанного предписания. Проведенной проверкой установлено, что требования предписания от 17.01.2018 № 2 не исполнены.

По факту неисполнения в установленный срок предписания должностным лицом Госкомитета в отношении ООО «Муниципальный застройщик» составлен протокол об административном правонарушении по части 6 статьи 19.5 КоАП РФ. Административное дело направлено в Арбитражный суд Республики Башкортостан для рассмотрения (дело № А07-23172/2018). На сегодняшний день производство по делу № А07-23172/2017 приостановлено до вступления в силу судебного акта по делу № А07-22212/2018 (по заявлению ООО «Муниципальный застройщик» о признании незаконными предписания Госкомитета).

По результатам проверки составлен акт проверки от 28.06.2018 № 12, на основании которого ООО «Муниципальный застройщик» выдано повторное предписание от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ с требованием устранить выявленные нарушения в срок до 26.09.2018.

Не согласившись с предписаниями от 06.10.2017 № 146, от 17.01.2018 № 2, от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ, ООО «Муниципальный застройщик» обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования в части признания незаконным предписания от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ, суды руководствовались следующим.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

По смыслу приведенных норм необходимым условием для признания ненормативного правового акта, действий (бездействия) недействительными является одновременно несоответствие оспариваемого акта, действия (бездействия) закону или иному нормативному акту и нарушение прав и законных интересов организации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Судами отмечено, что оспоренное предписание об устранении выявленных нарушений выдано Госкомитетом в пределах предоставленных ему пунктами 1 и 4.4 Положения о Государственном комитете Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Республики Башкортостан от 24.12.2014 № 616 полномочий.

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в том числе в соответствии с проектной документацией.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.03.2018 № 222 утверждены Правила установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон (далее – Правила № 222).

Согласно пункту 1 Правил № 222 санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека, в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

В силу пункта 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 (в редакции, действующей на момент спорных правоотношений) размер санитарно-защитной зоны для действующих объектов может быть уменьшен при объективном доказательстве достижения уровня химического, биологического загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух до ПДК и ПДУ на границе санитарно-защитной зоны и за ее пределами по материалам систематических лабораторных наблюдений для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности по данным натурных исследований приоритетных показателей за состоянием загрязнения атмосферного воздуха (не менее тридцати дней исследований на каждый ингредиент в отдельной точке) и измерений.

На основании подпункта 1 пункта 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 № 2423/13 исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Особенностью такого ненормативного правового акта, как предписание, является то, что данный вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого выносится предписание, определенных действий. Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения в срок, установленный предписанием.

Предписание должно содержать четкую формулировку относительно конкретных действий, которые необходимо совершить заявителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Предписание должно содержать конкретные выявленные нарушения с указанием сроков их устранения и (или) о проведении конкретных мероприятий по предотвращению выявленных нарушений, то есть требования предписания должны быть определенными, исполнимыми и конкретным. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Судами установлено и материалами дела подтверждено, что предписанием от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ обществу предписывалось в срок до 26.09.2018 обеспечить:

1. получение санитарно-эпидемиологическое заключение Управления Роспотребнадзора по РБ о соответствии проектов окончательных санитарно-защитных зон для АЗС и автомойки санитарным нормам и правилам;

2. выполнение корректировки проекта строительства жилого дома и заключения экспертизы проектной документации с учетом разработки проектов окончательных санитарно-защитных зон АЗС и автомойки.

Судами отмечено, что ни в акте проверки от 06.10.2017 № 35, ни в предписании от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ не содержатся сведения о фактическом расстоянии от многоэтажного жилого дома по ул. Маршала Жукова в Октябрьском районе городского округа город Уфа Республики Башкортостан, расположенного по адресу: РБ, г. Уфа, Октябрьский район, ул. Маршала Жукова до топливной заправки, и такое расстояние в ходе проверки не замерялось.

Суды пришли к обоснованному выводу о том, что предписываемая мера, выраженная в обеспечении получения санитарно-эпидемиологических заключений Управления Роспотребнадзора по РБ о соответствии проектов защитных зон АЗС и автомойки фактически неисполнима, поскольку на объекте капитального строительства на момент проверки уже велись работы по устройству монолитного каркаса жилого дома на уровне 11-12 этажей.

Судами установлено, что строительство объекта осуществляется на основании разрешения на строительство от 18.11.2016 № 02-RU 03308000-809-Ж-2016, при выдаче которого уполномоченным органом должно было быть соответствие объекта строительства, градостроительному плану земельного участка, а также проектной документации, подтвержденные в установленном порядке соответствующими специалистами уполномоченного органа (заключение органа государственного строительного надзора), наличие положительной государственной экспертизы, проверяется правильность самой проектной документации на соответствие градостроительному, земельному законодательству, требованиям санитарных, пожарных и иных норм.

На основании имеющихся в деле доказательств, исследованных согласно требованиям статей 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суды пришли к выводам о том, что ООО «Муниципальный застройщик» не имеет возможность исполнить предписание от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ в связи с тем, что в отношении жилых домов законом не предусмотрена обязанность по установлению санитарно-защитной зоны, заявитель не является собственником или иным правообладателем объектов, в отношении которых государственный орган возлагает обязанность по установлению санитарно-защитной зоны.

В связи с этим судами верно определено, что оспариваемое предписание Госкомитета от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ является неисполнимым. Выдача заведомо неисполнимого предписания в силу статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы общества в сфере его предпринимательской деятельности.

Поскольку ни из акта проверки от 06.10.2017 № 35, ни из предписания от 28.06.2018 № 13/ГГ/КЗ не видно на каком фактически расстоянии до топливной заправки и какую именно часть санитарно-защитной зоны занимает строящийся объект многоэтажного жилого дома, суд кассационной инстанции считает, что основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

В остальной части судебные акты не обжаловались.

Доводы заявителя кассационной жалобы аналогичны доводам, изложенным в апелляционной жалобе, являлись предметом рассмотрения судов обеих инстанций и направлены на переоценку фактических обстоятельств, имеющихся в деле доказательств и сделанных на их основании выводов судов, что согласно статье 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Иное толкование Госкомитетом положений законодательства, а также иная оценка доказательств не свидетельствуют о неправильном применении судами норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 19.11.2018 по делу № А07-22212/2018 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Государственного комитета Республики Башкортостан по жилищному и строительному надзору – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий Д.В. Жаворонков


Судьи Е.А. Поротникова


О.Г. Гусев