Решение от 10 мая 2018 г. по делу № А38-2267/2018

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ

424002, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Ленинский проспект 40


ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ



РЕШЕНИЕ

арбитражного суда первой инстанции


«

Дело № А38-2267/2018
г. Йошкар-Ола
10» мая 2018 года
Резолютивная часть решения объявлена 7 мая 2018 года.

Полный текст решения изготовлен 10 мая 2018 года.


Арбитражный суд Республики Марий Эл

в лице судьи Камаевой А.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаровой Т.В.

рассмотрел в открытом судебном заседании дело

по заявлению муниципального учреждения «Администрация муниципального образования «Горномарийский муниципальный район» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к ответчику Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл

о признании ненормативного правового акта недействительным

с участием представителей:

от заявителя – ФИО1 по доверенности,

от ответчика – ФИО2 по доверенности



УСТАНОВИЛ:

Заявитель, муниципальное учреждение «Администрация муниципального образования «Горномарийский муниципальный район» (далее – Администрация Горномарийского района, администрация, заказчик), обратился в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительным решения Комиссии по контролю в сфере закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл (далее – Марийское УФАС России, антимонопольный орган) от 21.02.2018 по делу № 02-02/01-18.

В заявлении и дополнениях к нему изложены доводы о том, что Комиссия по контролю в сфере закупок Марийского УФАС России вышла за пределы предоставленных полномочий, поскольку поступившая информация, на основании которой проведена проверка, является анонимной. По утверждению заявителя, обращение в государственный орган неустановленного лица не может быть воспринято ни как жалоба, ни как поступление информации, поскольку информационный источник не раскрыт, что противоречит принципам контрактной системы в сфере закупок. Следовательно, у антимонопольного органа отсутствовали законные и объективные основания для проведения внеплановой проверки правомерности осуществления закупки у единственного поставщика на ремонт автомобильной дороги Подъезд к деревне Ямолино (ул. Копонская Колодка).

Администрация также утверждает, что имелись обстоятельства, свидетельствующие о чрезвычайной ситуации природного характера, препятствовавшей заключению контракта на проведение ремонта автомобильной дороги путем проведения аукциона.

В связи с погодными и природными аномалиями во второй декаде ноября 2017 года среднесуточная температура воздуха на территории муниципального образования «Емешевское сельское поселение» Горномарийского района была положительная. С 11 по 20 ноября 2017 года выпало 31 мм осадков или 194% климатической нормы. По результатам комиссионных обследований от 15, 17, 20 ноября 2017 года составлены акты о том, что автомобильная дорога Подъезд к <...> в Горномарийском районе имеет протяженность 0,7 километров, проходит через поле и находится в грунтовом исполнении, в связи с переувлажнением грунта и потерей несущей способности земляного полотна дорога разрушена и находится в непроезжаемом состоянии, так как под воздействием колес автомобильного транспорта, тракторов образовались глубокие колеи, выбоины, промены и ухабы. Распоряжением главы муниципального образования «Горномарийский муниципальный район» от 20 ноября 2017 года № 13-р на основании обращений граждан, обращения главы Емешевской сельской администрации, протокола рабочего совещания администрации Горномарийского муниципального района по вопросу о сложившейся критической ситуации по автомобильной дороге, соединяющей <...> с автомобильной дорогой Емешево-Копань, на территории Емешевского сельского поселения 20.11.2017 введен режим чрезвычайной ситуации.

По указанным причинам контракт на ремонт дороги был заключен на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Администрация Горномарийского района заявляет, что выполнение аварийно-восстановительных работ не терпело отлагательств, принятые меры являлись объективно необходимыми, были направлены исключительно на устранение последствий чрезвычайных ситуаций, в результате которых автомобильная дорога пришла в состояние, не позволяющее далее эксплуатировать дорогу без угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей. В связи с чем в действиях администрации отсутствуют нарушения Закона о контрактной системе.

По утверждению заявителя, оспариваемое решение не соответствует Закону о контрактной системе, а также нарушает его права, поскольку должностные лица администрации могут быть привлечены к административной ответственности (т.1, л.д. 4-6, 79, 136-137).

В судебном заседании заявитель поддержал требования в полном объеме и просил признать решение Марийского УФАС России недействительным полностью (протокол судебного заседания от 07.05.2018).

Ответчик, Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл, в отзыве на заявление и в судебном заседании сослался на законность и обоснованность принятого им акта.

Антимонопольный орган указал на наличие полномочий на проведение внеплановой проверки. Ответчик пояснил, что в адрес Марийского УФАС России поступило анонимное обращение по вопросу проведения закупок муниципальным учреждением «Администрация муниципального образования «Горномарийский муниципальный район». В указанном сообщении содержалась информация о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе. В частности, в своем обращении заявитель указывал на закупки администрации Горномарийского района, которые, по его мнению, были проведены с грубым нарушением действующего законодательства, в том числе закупка у единственного поставщика по ремонту автодороги подъезд к д. Ямолино.

По результатам изучения открытой информации, размещенной в единой информационной системе, антимонопольный орган пришел к выводу, что доводы, изложенные в обращении, свидетельствуют о наличии признаков нарушения законодательства о контрактной системе. В связи с чем Марийское УФАС России признало указанную информацию, полученную из анонимного обращения, основанием для проведения внеплановой проверки в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

Марийское УФАС России также настаивает на нарушении заказчиком части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе в связи с тем, что отсутствовали основания, предусмотренные пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, для осуществления закупки у единственного поставщика. Переувлажнение грунта, которое приводит к потере несущей способности дороги, носит сезонный характер и повторяется из года в год. С учетом этого заказчик имел возможность спрогнозировать вероятность разрушения грунтовой дороги, следовательно, возникшая ситуация не выходит за пределы «нормальной» жизненной ситуации и не может быть отнесена к чрезвычайным, непредотвратимым обстоятельствам.

Кроме того, автомобильная дорога Подъезд к <...>) входила в перечень автомобильных дорог, намеченных к строительству и реконструкции. При этом из постановления Администрации Горномарийского муниципального района от 27.11.2017 № 607 следует, что орган местного самоуправления имел фактическую возможность обеспечить финансирование выполнения работ по ремонту автомобильной дороги, в том числе за счет перераспределения бюджетных ассигнований.

С учетом изложенного, Марийское УФАС России просило оставить заявление без удовлетворения (т.1, л.д. 84-87, протокол судебного заседания от 07.05.2018).


Рассмотрев материалы дела, исследовав доказательства, выслушав объяснения сторон, арбитражный суд считает необходимым удовлетворить заявленные требования по следующим правовым и процессуальным основаниям.


Из материалов дела следует, что на основании пункта 9 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе Администрацией Горномарийского района принято решение об осуществлении закупки у единственного поставщика на ремонт автомобильной дороги подъезд к <...>), цена закупки 2 052 517, 00 рублей.

29.11.2017 Администрация и АО «Марий Эл Дорстрой» заключили муниципальный контракт № 20 на выполнение работ по ремонту автомобильной дороги подъезд к <...>) (т.1, л.д. 40-52).

12.01.2018 в Марийское УФАС России поступила анонимная жалоба, в которой сообщалось об осуществлении Администрацией Горномарийского района закупок в конце 2017 года с нарушением действующего законодательства, в том числе закупка у единственного поставщика по ремонту автодороги подъезд к д. Ямолино (т.1, л.д. 94-95).

Комиссией по контролю в сфере закупок Марийского УФАС России (далее – Комиссия) на основании пункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе проведена внеплановая проверка процедуры закупки (т.1, л.д. 96-97).

21.02.2018 Комиссией принято решение по делу № 02-02/01-18.

В соответствии с пунктом 1 решения в действиях Администрации Горномарийского района установлено нарушение части 5 статьи 24 Закона о контрактной системе.

Пункт 2 решения предусматривает передачу материалов дела № 02-02/01-18 уполномоченному должностному лицу для возбуждения административного производства (т.1, л.д. 38-39).


Не согласившись с решением антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Законность и обоснованность оспариваемого ненормативного правового акта проверена арбитражным судом по правилам статей 197-201 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, если полагают, что оспариваемые ненормативные правовые акты не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Предмет судебной проверки и оценки представленных сторонами доказательств определен частью 4 статьи 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемых актов или их отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа, который принял оспариваемые акты, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые акты права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.


Между участниками дела возникли существенные правовые разногласия относительно правомерности проведения внеплановой проверки на основании анонимного обращения.

По мнению Администрации, у антимонопольного органа отсутствовали законные и объективные основания для проведения внеплановой проверки на основании анонимного сообщения.

Марийское УФАС России, напротив, утверждает, что признало информацию, изложенную в анонимном обращении, основанием для проведения внеплановой проверки в соответствии с пунктом 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых ненормативных правовых актов закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа надлежащих полномочий на принятие оспариваемых актов, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, возлагается на орган, который принял акты.

Оспариваемый акт принят Марийским УФАС России с превышением компетенции.

В силу постановления Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная службы является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 данного Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;

2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 названной статьи предписания.

Из приказа о проведении внеплановой проверки от 02.02.2018 № 18 следует, что Марийское УФАС России признало анонимное обращение по вопросу проведения закупок муниципальным учреждением «Администрация муниципального образования «Горномарийский муниципальный район» в качестве информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и провело внеплановую проверку в отношении администрации на основании подпункта 2 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе (т.1, л.д. 97).

Между тем анонимное обращение, поступившее по почте в антимонопольный орган, невозможно квалифицировать как информацию.

Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее – Закон об информации) информация - сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления; обладатель информации - лицо, самостоятельно создавшее информацию либо получившее на основании закона или договора право разрешать или ограничивать доступ к информации, определяемой по каким-либо признакам; предоставление информации - действия, направленные на получение информации определенным кругом лиц или передачу информации определенному кругу лиц.

В силу части 1 статьи 6 Закона об информации обладателем информации может быть гражданин (физическое лицо), юридическое лицо, Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование.

Информация, распространяемая без использования средств массовой информации, должна включать в себя достоверные сведения о ее обладателе или об ином лице, распространяющем информацию, в форме и в объеме, которые достаточны для идентификации такого лица (часть 2 статьи 10 Закона об информации).

Таким образом, информация, направляемая в государственный орган, должна соответствовать двум критериям: содержанию, то есть включать сведения о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, а также форме ее представления, позволяющей идентифицировать обладателя информации.

Однако из обращения, поступившего в Марийское УФАС России, невозможно определить отправителя (т.1, л.д. 94-95). Следовательно, его нельзя квалифицировать в качестве информации.

Более того, действующее законодательство о контроле не предусматривает проведение проверок на основании анонимных обращений.

В соответствии с частью 3.4 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по решению руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля предварительная проверка, внеплановая проверка прекращаются, если после начала соответствующей проверки выявлена анонимность обращения или заявления, явившихся поводом для ее организации, либо установлены заведомо недостоверные сведения, содержащиеся в обращении или заявлении.

Проведение проверок на основании анонимных сообщений не предусмотрено и Законом о контрактной системе.

Кроме того, из анонимного обращения, поступившего в антимонопольный орган, невозможно определить от имени кого оно отправлено – от физического или юридического лица.

Вместе с тем частью 15.1 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что информация о нарушениях законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, поступившая от физического лица, не являющегося участником закупки, рассматривается контрольным органом в сфере закупок в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 59-ФЗ).

Согласно статье 4 Закона № 59-ФЗ обращение гражданина - направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.

В статье 7 Закона № 59-ФЗ установлены требования к письменному обращению. Так, гражданин в своем письменном обращении в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее - при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату.

В случае, если в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ, ответ на обращение не дается (часть 1 статьи 11 Закона № 59-ФЗ).

Таким образом, законодательство об обращении граждан также не предусматривает возможность рассмотрения анонимных обращений.

По этой причине являются незаконными действия антимонопольного органа по квалификации анонимного обращения в качестве информации о нарушении законодательства о контрактной системе, направленные на придание неправомерному обращению внешнего соответствия закону. Получив анонимное обращение, государственный орган не должен был его рассматривать.

Проведение внеплановой проверки на основании анонимного сообщения противоречит принципам прозрачности и открытости контрактной системы в сфере закупок.

Таким образом, антимонопольный орган неправомерно провел внеплановую проверку в отношении заказчика, по итогам которой принято оспариваемое решение.

При таких обстоятельствах решение Комиссии по контролю в сфере закупок Марийского УФАС России является незаконным, вынесенным с превышением полномочий, установленных статьей 99 Закона о контрактной системе, и нарушающим права заказчика.


В силу части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа, осуществляющего публичные полномочия, не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным.

Таким образом, арбитражный суд признает решение Комиссии по контролю в сфере закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 21.02.2018 по делу № 02-02/01-18 недействительным и не соответствующим Закону о контрактной системе.


Вопрос о взыскании государственной пошлины арбитражным судом не рассматривается, поскольку на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса РФ государственные и муниципальные органы освобождены от уплаты государственной пошлины.


Резолютивная часть решения объявлена 7 мая 2018 года. Полный текст решения изготовлен 10 мая 2018 года, что в соответствии с частью 2 статьи 176 АПК РФ считается датой принятия судебного акта.


Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 АПК РФ, арбитражный суд



РЕШИЛ:

Признать решение Комиссии по контролю в сфере закупок Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Марий Эл от 21.02.2018 по делу № 02-02/01-18 недействительным и не соответствующим Федеральному закону от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».


Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Республики Марий Эл в течение месяца со дня его принятия.


Судья А.В. Камаева