Решение от 2 августа 2017 г. по делу № А59-1538/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД САХАЛИНСКОЙ ОБЛАСТИ

693000, г. Южно-Сахалинск, Коммунистический проспект, 28,

http://sakhalin.arbitr.ru info@sakhalin.arbitr.ru

факс 460-952 тел. 460-945

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А59-1538/2017
г. Южно-Сахалинск
02 августа 2017 года
Резолютивная часть решения вынесена 26 июля 2017 года. Решение в полном объеме изготовлено 02 августа 2017 года.

Арбитражный суд Сахалинской области в составе судьи Логиновой Е.С., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства строительства Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Территориальному органу Федеральный службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 19/17 от 05.04.2017,

при участии:

от Министерства строительства Сахалинской области – ФИО2 по доверенности от 07.02.2017;

от Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области – ФИО3 по доверенности 11.01.2017; ФИО4 по доверенности от 11.01.2017,

У С Т А Н О В И Л :

Министерство строительства Сахалинской области (далее – заявитель, министерство) обратилось в Арбитражный суд Сахалинской области с заявлением к Территориальному органу Федеральный службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области (далее – административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 19/17 от 05.04.2017.

Оспариваемым постановлением заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

В обоснование заявленного требования министерство указало, что в предписании отсутствуют положения действующих актов, обязательных для их соблюдения. В предписании имеется лишь ссылка на акт проверки, в котором также не приводятся положения действующего законодательства, который нарушен министерством. При этом министерство не является субъектом вмененного ему административного правонарушения.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) определением от 19.04.2017 заявление министерства было принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства по правилам главы 29 АПК РФ без вызова сторон на основании имеющихся в деле доказательств.

На основании части 3 статьи 228 АПК РФ, лицам, участвующим в деле, предложено в установленный в определении срок, представить в арбитражный суд и направить друг другу доказательства, на которые они ссылаются как на основании своих требований и возражений. Также было предложено представить дополнительно документы, содержащие объяснения по существу заявленных требований и возражений в обоснование своей позиции.

О рассмотрении дела по упрощенной процедуре стороны извещены надлежащим образом. Заявление и приложенные к нему документы размещены на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа.

Административный орган в представленном отзыве с требованием министерства не согласился, указав, что, по результатам проверки, проведенной в отношении министерства, установлены неоднократные переносы сроков ввода в эксплуатацию перинатального центра, а также нарушение сроков поставки медицинского оборудования. Таким образом, административный орган пришел к выводу о том, что министерством не осуществлялся должный контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра, а также за своевременной поставкой медицинского оборудования, что привело к нарушениям сроков реализации государственной программы.

В ходе рассмотрения дела в порядке упрощенного производства суд пришел к выводу о том, что имеется необходимость выяснения дополнительных обстоятельств по делу, в связи с чем 13.06.2017 вынес определение о рассмотрении дела по общим правилам административного судопроизводства.

В судебном заседании представитель министерства поддержала доводы, изложенные в заявлении. Указала, что министерством осуществляется контроль в области строительства перинатального центра.

Представители административного органа с требованиями министерства согласились. Указали, что контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра, а также за своевременной поставкой медицинского оборудования, министерством фактически осуществляется. Документы, свидетельствующие об осуществлении контроля в управление были представлены в сроки, указанные в предписании. В этой связи указали, что, учитывая то, как сформулировано требование, содержащееся в предписании, то можно считать предписание министерством исполненным. Пояснили, что вынесение оспариваемого постановления обусловлено тем, что административный орган полагал, что о выполнении предписания может свидетельствовать лишь ввод в эксплуатацию перинатального центра, что до настоящего времени не сделано.

Заслушав представителей министерства и административного органа, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

Министерство строительства Сахалинской области зарегистрировано в качестве юридического лица 04 августа 1993 года Управлением международных и экономических связей администрации Сахалинской области за номером 180, о чем в Единый государственный реестр юридических лиц Межрайонной инспекцией Федеральной налоговой службы № 1 по Сахалинской области за основным государственным регистрационным номером <***>. При постановке на учет в налоговом органе налогоплательщику присвоен ИНН <***>.

Как следует из материалов дела, Территориальным органом Росздравнадзора по Сахалинской области на основании приказа № 226-к/1 от 18.11.2016 проведена внеплановая проверка реализации министерством мероприятий региональной программы модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра.

В ходе проверки, результаты которой оформлены актом № 145/16 от 29.11.2016, административном органом установлено, что отмечается умеренный риск несвоевременного ввода в эксплуатацию строящегося перинатального центра по актуализированному графику (предполагаемый срок введения объекта 1 квартал 2017 года), а также высокий риск нарушения сроков поставки медицинского оборудования по контрактам, со сроком поставки до 01.12.2016.

С целью устранения выявленных нарушений по результатам проведенной проверки министерству было выдано предписание от 29.11.2016 № 39/16, в котором последнему предписано обеспечить эффективный контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра; обеспечить контроль за соблюдением сроков поставок медицинского оборудования; информацию о результатах исполнения предписания представить в территориальный орган в срок до 01.03.2017 с приложением копий документов, подтверждающих исполнение указанных в предписании требований.

На основании приказа от 27.02.2017 № П-40/17 административным органом была проведена проверка исполнения министерством предписания № 39/16 от 29.11.2016

Актом проверки от 21.03.2017 № 31/17 подтверждено, что предписание от 29.11.2016 министерством не исполнено: не обеспечен эффективный контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра и не обеспечен контроль за соблюдением сроков поставок медицинского оборудования.

За неисполнение предписания от 29.11.2016 Территориальным органом Росздравнадзора по Сахалинской области в отношении министерства 28.03.2017 составлен протокол об административном правонарушении № 19, ответственность за которое предусмотрена частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ.

05.04.2017 Территориальный орган Росздравнадзора по Сахалинской области на основании указанного протокола вынес постановление по делу об административном правонарушении № 19/17, которым признал Министерство строительства Сахалинской области виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, и назначил ему наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, министерство обратилось в суд с настоящим заявлением.

Проверив представленные в обоснование заявленного требования и возражений доказательства, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность такого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Исходя из положений статей 2.1, 2.2, 24.1, 26.1 КоАП РФ, в рамках административного судопроизводства подлежат выяснению наличие события административного правонарушения, лицо, совершившее противоправные действия, за которые нормами КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, виновность этого лица в совершении административного правонарушения.

В соответствии с частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа влечет наложение административного штрафа, в частности, на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой, образует невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Учитывая диспозицию части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд должен установить факт законности выданного заявителю предписания Территориального органа Росздравнадзора по Сахалинской области, за неисполнение которого заявитель был привлечен к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. В предписании должно быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. Содержащиеся в предписаниях формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Как следует из материалов дела, с целью устранения выявленных нарушений по результатам проведенной проверки министерству было выдано предписание от 29.11.2016 № 39/16, которым последнему предписано обеспечить эффективный контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра; обеспечить контроль за соблюдением сроков поставок медицинского оборудования; информацию о результатах исполнения предписания представить в территориальный орган в срок до 01.03.2017 с приложением копий документов, подтверждающих исполнение указанных в предписании требований.

Вместе с тем, выдавая министерству указанное предписание, административным органом не учтено следующее.

Из материалов дела, в частности из соглашения № 16/02 от 01.03.2016, следует, что в рамках строительства объекта «Перинатальный центр ГБУЗ «Сахалинская областная клиническая больница в г. Южно-Сахалинске» министерство является лишь главным распорядителем бюджетных средств, а получателем бюджетных средств является ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области».

В статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации перечислены основные полномочия главного распорядителя бюджетных средств, которыми не предусмотрено осуществление контроля за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию, а также осуществления контроля за соблюдением сроков поставки оборудования, связанного со строительством объекта, на который главным распорядителем перечисляются бюджетные средства.

Кроме того, из представленных соглашений следует, что именно на ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области» возложена обязанность осуществить закупки по строительству центра и по поставки в него оборудования, а также контролировать исполнение обязательств по заключенным государственным контрактам подрядчиками и поставщиками.

Согласно части 1 статьи 65 АПК РФ обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Из анализа приведенных норм права и фактических обстоятельств суд приходит к выводу о том, что в рассматриваемом случае административным органом не доказан факт того, что министерство является надлежащим субъектом обязанности по исполнению требований предписания, за неисполнение которого министерство привлечено к административной ответственности оспариваемым постановлением, а именно является лицом, обязанным осуществлять контроль за строительством и поставкой оборудования. Более того, такие доказательства не представлены и суду.

При этом заявитель неоднократно представлял в административной орган информацию о том, что министерство является лишь главным распорядителем бюджетных средств (письмо от 01.04.2016 № 3.08-270/16, письмо от 01.09.2016 № 3.08-2197/16, письмо от 05.04.2017 № 3.08-1108/17). Вместе с тем, указанные обстоятельства оставлены административным органом без внимания и должная оценка им не дана, что свидетельствует о формальном рассмотрении административного дела, то есть без полного, всестороннего и объективного выяснения всех обстоятельств.

В судебном заседании представители административного органа указали, что под осуществлением контроля за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра в предписании управление понимало осуществление ввода объекта в эксплуатацию.

Вместе с тем, как было указано ранее, содержащиеся в предписаниях формулировки должны исключать возможность двоякого толкования.

Из предписания, за невыполнение которого министерство привлечено к административной ответственности, следует, что на заявителя возложена обязанность обеспечить эффективный контроль за соблюдением сроков строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра и обеспечить контроль за соблюдением сроков поставок медицинского оборудования. При этом материалами дела фактически подтверждается факт исполнения министерством требований предписания № 39/16 от 29.11.2016.

Так, в подтверждение выполнения требований предписания министерством в судебном заседании представлены приказ о наложении дисциплинарного взыскания от 12.01.2017 № 1-к, приказы о назначении ответственных лиц ОКУ «Дирекция по реализации программ строительства Сахалинской области», протоколы совещаний, претензии по факту ненадлежащего исполнения обязательств по контракту, протоколы рабочего совещания. Более того, представитель министерства пояснила, что при министерстве проводятся рабочие совещания по объекту, периодичность которых увеличена до 2 в день, а также проводятся выездные совещания и проверки на объекте. Министерство осуществляет действенный контроль за строительством объекта и принимает все возможные меры в целях завершения строительства объекта в срок.

Представители административного органа в судебном заседании указали, что документы, представленные министерством, имеются также у административного органа. При этом, учитывая наличие указанных документов, а также пояснения представителя министерства, административный орган полагает, что контроль за соблюдением сроков строительства, ввода в эксплуатацию и поставок медицинского оборудования, на осуществление которого указано министерству в предписании от 29.11.2016, за невыполнение которого заявитель привлечен к административной ответственности оспариваемым постановлением, министерством фактически осуществляется.

Таким образом, несмотря на то, что административным органом не доказан факт того, что министерство является надлежащим субъектом обязанности по исполнению требований предписания, за неисполнение которого министерство привлечено к административной ответственности оспариваемым постановлением, министерством фактически требования указанного предписания исполнены, что подтверждается материалами дела, а также подтверждено в судебном заседании представителями административного органа.

Частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ установлено, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

В силу статьи 26.1 КоАП РФ наличие события административного правонарушения, виновность лица в совершении правонарушения являются обстоятельствами, подлежащими обязательному выяснению (доказыванию) по делу об административном правонарушении.

Доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (статья 26.2 КоАП РФ).

В соответствии со статьей 1.5 КоАП РФ неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в деянии министерства не усматривается события вмененного ему оспариваемым постановлением административного правонарушения.

Отсутствие события или состава административного правонарушения в силу части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по административному делу.

Суд также отмечает, что административный орган согласился с заявлением министерства, тем самым признал его требования.

При таких обстоятельствах у административного органа отсутствовали правовые основания привлекать министерство к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ.

Иные довод лиц, участвующих в деле, суд отклоняет как не имеющие правового значения и не влияющие на исход по делу.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене такого решения.

Нарушение срока обжалования постановления в суд со стороны министерства не выявлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 167-170, 176, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Требования Министерства строительства Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Территориальному органу Федеральный службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении № 19/17 от 05.04.2017 удовлетворить.

Постановление Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Сахалинской области по делу об административном правонарушении № 19/17 от 05.04.2017 о назначении административного наказания Министерству строительства Сахалинской области за совершение административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить полностью.

Решение может быть обжаловано в Пятый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Сахалинской области в течение десяти дней со дня его принятия.

Судья Е.С. Логинова