Решение от 3 июня 2020 г. по делу № А79-10354/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ЧУВАШСКОЙ РЕСПУБЛИКИ-ЧУВАШИИ

428000, Чувашская Республика, г. Чебоксары, проспект Ленина, 4 http://www.chuvashia.arbitr.ru/

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А79-10354/2019
г. Чебоксары
03 июня 2020 года
Резолютивная часть решения объявлена 27 мая 2020 года. Полный текст решения изготовлен 03 июня 2020 года.

Арбитражный суд Чувашской Республики – Чувашии в составе судьи Бойко О.И.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Спириным Д.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению

бюджетного общеобразовательного учреждения Чувашской Республики «Чувашский кадетский корпус Приволжского Федерального округа имени Героя Советского союза ФИО1», г. Чебоксары,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике – Чувашии, г. Чебоксары,

о признании незаконным и отмене постановления от 16.08.2019 № 021/04/7.32-466/2019 по делу об административном правонарушении,

третье лицо – прокуратура Калининского района г. Чебоксары Чувашской Республики,

при участии:

от заявителя – ФИО2 по доверенности от 19.05.2020 № 8,

от УФАС по ЧР – ФИО3 по доверенности от 09.01.2020 № ВК/3/20,

от третьего лица – помощника прокурора Лукиной Т.В.,

установил:

бюджетное общеобразовательное учреждение Чувашской Республики «Чувашский кадетский корпус Приволжского Федерального округа имени Героя Советского союза ФИО1» (далее – заявитель, Кадетский корпус, учреждение) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике – Чувашии (далее – Управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении № 021/04/7.32-466/2019 от 16.08.2019. Этим постановлением учреждение привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

По мнению заявителя, заключение дополнительных соглашений к государственному контракту не привело к нарушению требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ), так как увеличение цены контракта составило менее 10% от первоначальной цены контракта. Заявитель указал, что с 01.07.2019 часть 1 статьи 95 Закон № 44-ФЗ дополнена подпунктом «в» пункта 1 и пунктом 8, согласно которым изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускаются, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае изменения объёма и (или) видов выполняемых работ по строительству, реконструкции и т.п., при этом допускается изменение с учётом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на 10% цены контракта; в случае, если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции и т.п., цена которого составляет или превышает предельный размер цены, установленной Правительством Российской Федерации, возникли не зависящие от сторон обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию, в срок не включается время получения соответствующего положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в неё изменений. Заявитель считает, что указанные положения Закона № 44-ФЗ улучшают его положение, поскольку на момент рассмотрения дела об административном правонарушении исключают наличие в действиях учреждения признаков объективной стороны состава вменённого правонарушения.

В судебном заседании представитель учреждения заявленные требования поддержал по основаниям, изложенным в заявлении и дополнительных пояснениях. Пояснил, что в приложении № 3 к государственному контракту перечислены работы, в соответствии с дополнительным соглашением № 8 приложение № 3 разделено на два сводных расчёта, без изменения видов работ.

Представитель Управления в судебном заседании заявленные требования не признал по основаниям, изложенным в отзыве и дополнении к отзыву. Пояснил, что учреждение, заключив дополнительные соглашения № 7 и № 8, допустило существенное изменение условий государственного контракта.

Представитель прокуратуры в судебном заседании поддержал позицию Управления. Пояснил, что Кадетский корпус изменил существенные условия государственного контракта, в частности, работы были разделены на два этапа, в то время как государственный контракт предусматривал выполнение всех работ в один этап. Дополнительные соглашения № 7 и № 8 заключены учреждением после истечения сроков выполнения работ. Подрядчика невозможно было включить в реестр недобросовестных поставщиков из-за заключения этих соглашений.

Выслушав участников процесса, изучив материалы дела, суд установил следующее.

14.04.2017 на официальном сайте в сфере закупок www.zakupki.gov.ru размещено извещение № 0115200001117000944 о проведении аукциона в электронной форме на строительство республиканской кадетской школы в городе Чебоксары. Начальная (максимальная) цена контракта – 551 856 928 рублей 05 копеек.

Заказчиком выступило бюджетное общеобразовательное учреждение Чувашской Республики «Республиканская кадетская школа имени героя Советского Союза ФИО1» Министерства образования и молодежной политики Чувашской Республики (в настоящее время – бюджетное общеобразовательное учреждение Чувашской Республики «Чувашский кадетский корпус Приволжского Федерального округа имени Героя Советского союза ФИО1»).

Победителем аукциона признано ООО «Фирма «Старко».

27.06.2017 между заказчиком и ООО «Фирма «Старко» (подрядчик) заключен государственный контракт № 3212903817017000006 на выполнение работ по строительству республиканской кадетской школы в городе Чебоксары (далее – контракт).

В соответствии с пунктом 1.1 контракта заказчик поручает, а подрядчик принимает на себя обязательства по выполнению работ по строительству объекта согласно проектно-сметной документации, разработанной ООО «АБ «Классика» и Техническому заданию (Приложение № 1 к контракту), которое является неотъемлемой частью контракта.

Цена контракта определена в пункте 2.1 контракта и составила 484 950 000 рублей с НДС. Источник финансирования – республиканский бюджет Чувашской Республики.

Согласно пункту 2.1 цена контракта является твёрдой, определяется на весь срок исполнения контракта и не может изменяться в процессе его исполнения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В пункте 2.7 контракта стороны предусмотрели, что заказчик по согласованию с подрядчиком в ходе исполнения контракта вправе изменить не более чем на десять процентов объём выполняемых работ, предусмотренных контрактом при изменении потребности в работах, на выполнение которых заключен контракт. При выполнении дополнительного объёма работ заказчик по согласованию с подрядчиком вправе изменить первоначальную цену контракта пропорционально объёму таких работ не более чем на десять процентов цены контракта, а при внесении соответствующих изменений в контракт в связи с сокращением потребности в выполнении работ заказчик обязан изменить цену контракта указанным образом.

Приложением № 2 к контракту является календарный план на выполнение работ. Календарным планом предусмотрено, что начало работ – июнь 2017 года, ввод объекта в эксплуатацию – 31.08.2018 (т. 1, л.д. 48).

При этом пунктом 13.1 контракта установлено, что он действует до 31.12.2018.

Впоследствии сторонами неоднократно заключались дополнительные соглашения.

В частности, 28.11.2018 Кадетский корпус и ООО «Фирма «Старко» подписали дополнительное соглашение № 7.

В соответствии с этим соглашением стороны договорились разделить работы на 2 этапа. Стоимость первого этапа строительства определена в размере 495 466 790 рублей. Стоимость второго этапа строительства определяется после получения заказчиком результатов государственной экспертизы объекта по выданному положительному заключению автономного учреждения Чувашской Республики «Центр экспертизы и ценообразования в строительстве Чувашской Республики». Кроме того, были внесены изменения в приложение № 1 к контракту «Техническое задание» (добавлены некоторые виды работ) (т. 1, л.д. 64-74).

27.12.2018 сторонами заключено дополнительное соглашение № 8.

Этим соглашением заказчик и подрядчик установили цену контракта в размере 527 711 280 рублей. Стоимость первого этапа работ осталась прежней (495 466 790 рублей), дополнительно была определена стоимость второго этапа работ – 32 244 490 рублей.

31.07.2019 заместителем прокурора Калининского района города Чебоксары в отношении Кадетского корпуса возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ (т. 1, л.д. 118-120).

Прокуратура усмотрела в действиях учреждения, выразившихся в заключении двух дополнительных соглашений к контракту (№ 7 и № 8) после истечения обусловленных сроков выполнения работ, нарушение Закона № 44-ФЗ. Контролирующий орган указал, что заказчик допустил изменение существенных условий контракта в отсутствие исключений, перечисленных в статье 95 Закона № 44-ФЗ.

05.08.2019 постановление о возбуждении дела об административном правонарушении поступило в антимонопольный орган.

Постановлением от 16.08.2019 по делу № 021/04/7.32-466/2019 Кадетский корпус привлечён к ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 200 000 рублей.

Управление пришло к выводу, что изменение сторонами контракта его существенных условий (цены, предмета, фактического срока исполнения контракта) путём заключения дополнительных соглашений № 7 и № 8 после наступления срока исполнения контракта нарушает положения Закона № 44-ФЗ.

Не согласившись с постановлением, Кадетский корпус оспорил его в судебном порядке.

Суд пришёл к выводу о наличии оснований для удовлетворения заявления.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 4 статьи 7.32 КоАП РФ установлена административная ответственность за изменение условий контракта, в том числе увеличение цен товаров, работ, услуг, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. Административным наказанием является штраф, размер которого для юридических лиц составляет двести тысяч рублей.

Общим правилом при исполнении государственного (муниципального) контракта, заключенного в соответствии с Законом № 44-ФЗ, является неизменность его существенных условий (пункт 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ).

Вместе с тем, этой же нормой установлены исключения из общего правила. При этом Федеральным законом от 01.05.2019 № 71-ФЗ в статью 95 Закона № 44-ФЗ внесены существенные изменения. Эти изменения вступили в силу с 01.07.2019.

В частности, согласно подпункту «в» пункта 1 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ в новой редакции изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон в случае, если возможность изменения условий контракта была предусмотрена документацией о закупке и контрактом, а в случае осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) контрактом, при изменении объема и (или) видов выполняемых работ по контракту, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия. При этом допускается изменение с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации цены контракта не более чем на десять процентов цены контракта.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ изменение существенных условий контракта возможно, если при исполнении заключенного на срок не менее одного года контракта, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства, проведению работ по сохранению объектов культурного наследия, цена которого составляет или превышает предельный размер (предельные размеры) цены, установленный Правительством Российской Федерации, возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию. Предусмотренное настоящим пунктом изменение осуществляется при наличии в письменной форме обоснования такого изменения на основании решения Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации при осуществлении закупки для федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно и при условии, что такое изменение не приведет к увеличению срока исполнения контракта и (или) цены контракта более чем на тридцать процентов. При этом в указанный срок не включается срок получения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений.

Как следует из материалов дела, в ходе исполнения контракта выявилась необходимость корректировки проектной документации, выполнения многочисленных дополнительных работ. Об этом неоднократно извещал республиканские органы государственной власти как подрядчик, так и заказчик.

Например, 13.11.2017 письмом № 1101 ООО «Фирма «Старко» уведомляет заказчика, Министерство образования и молодёжной политики Чувашской Республики, Кабинет Министров Чувашской Республики о том, что приостанавливает производство строительно-монтажных работ до того момента, пока не будут подписаны и оплачены фактически выполненные дополнительные работы на объекте (т. 1, л.д. 78).

14.12.2017 письмом № 1212 подрядчик уведомляет тех же адресатов о том, что уже выполнены и находятся на стадии выполнения и завершения дополнительные работы на 12 709 840 рублей, из которых не оплачено 10 296 098 рублей (т. 1, л.д. 79).

14.03.2018 Кадетский корпус письмом № 08-08/05 уведомил Министерство образования и молодёжной политики Чувашской Республики о том, что в ходе строительства выявились серьёзные недоработки и упущения как проектного института ООО «АБ «Классика», так и государственной экспертизы, что привело к изменению проектной документации и увеличению сметной стоимости объекта на 23 636 863 рубля. В письме заказчик подробно описывает дополнительные работы, которые необходимо выполнить (т. 1, л.д. 80-81).

В ответ Минобразования Чувашии сообщило, что считает целесообразным подготовить и направить в кратчайшие сроки на повторную государственную экспертизу откорректированную проектную документацию (т. 1, л.д. 82).

04.04.2018 председатель Кабинета Министров Чувашской Республики поручает Минобразованию Чувашии совместно с Минстроем Чувашии направить в АУ ЧР «Центр экспертизы и ценообразования в строительстве Чувашской Республики» на повторную государственную экспертизу инженерные изыскания, проектную и сметную документацию по объекту в связи с выявлением дополнительных работ и изменений в конструктивной части здания со сроком исполнения до 20.04.2018 (т. 1, л.д. 83).

В июне – июле 2018 года в Минобразовании Чувашии проводится несколько совещаний, на которых заказчику и проектной организации поручается внести изменения в проектную документацию, передать её на экспертизу (т. 1, л.д. 87-89).

Кабинет Министров Чувашской Республики письмом от 06.08.2018 № 02/09-14056 сообщил подрядчику, что при очередном внесении изменений в республиканский бюджет предусмотрит средства на финансирование дополнительных работ, не предусмотренных проектно-сметной документацией (т. 1, л.д. 93).

Таким образом, как включение в контракт дополнительных работ, не предусмотренных изначально, так и увеличение срока выполнения работ находились вне ведения и волеизъявления заказчика. Фактически заказчику пришлось заключать дополнительные соглашения № 7 и № 8 для того, чтобы объект был введён в эксплуатацию.

Частью 2 статьи 1.7 КоАП РФ предусмотрено, что закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в постановлении от 22.06.2012 № 34 «О некоторых вопросах, связанных с вступлением в силу Федерального закона от 03.12.2011 № 379-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам установления тарифов страховых взносов в государственные внебюджетные фонды» указал, что в силу части 2 статьи 54 Конституции Российской Федерации, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон. Устранение ответственности за публично-правовое правонарушение имеет место и в случае отмены обязанности, за невыполнение которой такая ответственность была установлена.

Этот вывод является универсальным и подлежит применению и в рассматриваемом случае.

Заявитель неоднократно указывал на то, что если бы исполнение контракта происходило после внесения изменений в Закон № 44-ФЗ, дополняющих случаи, когда изменение существенных условий контракта возможно, то у административного органа не было бы оснований для привлечения Кадетского корпуса к ответственности. Цена контракта увеличена менее чем на 10 процентов; изменения в Закон № 44-ФЗ позволили менять не только объём, но и виды работ; контракт был заключен на срок более одного года и его цена превышала предельный размер, установленный Правительством Российской Федерации в постановлении от 19.12.2013 № 1186 (100 млн. руб.); при исполнении контракта возникли независящие от сторон контракта обстоятельства, влекущие невозможность его исполнения, в том числе необходимость внесения изменений в проектную документацию; высший исполнительный орган государственной власти Чувашской Республики–Кабинет Министров Чувашской Республики–знал о сложившейся ситуации и сам давал поручения проводить повторную государственную экспертизу инженерных изысканий, проектной и сметной документации в связи с выявлением дополнительных работ и изменений в конструктивной части здания; при этом в срок исполнения контракта не включается срок получения положительного заключения экспертизы проектной документации в случае необходимости внесения в нее изменений.

Управление рассматривало вопрос о прекращении производства по делу об административном правонарушении, поскольку Кадетский корпус заявил такое ходатайство. Однако административный орган не нашёл оснований для прекращения производства по делу, поскольку возможность применения подпункта «в» пункта 1 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ не была предусмотрена документацией об электронном аукционе, а для применения пункта 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ нет такого условия, как наличие в письменной форме обоснования изменения существенных условий от высшего исполнительного органа государственной власти.

Суд пришёл к выводу, что Управление формально подошло к данному вопросу. Очевидно, что в документации об электронном аукционе не могла быть предусмотрена возможность применения положений подпункта «в» пункта 1 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ, поскольку на момент проведения аукциона изменения в названный Закон ещё не были приняты и не вступили в силу. Очевидно, что Кабинет Министров Чувашской Республики не мог в 2018 году со ссылкой на пункт 8 части 1 статьи 95 Закона № 44-ФЗ принимать решения об изменении существенных условий контракта по той же причине. Однако фактически изменения условий контракта не могли происходить без согласия Кабинета Министров Чувашской Республики, поскольку финансирование строительства происходило за счёт республиканского бюджета и оплата была произведена.

Учитывая все изложенные обстоятельства, суд считает необходимым применить положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ, что влечёт за собой удовлетворение заявления Кадетского корпуса.

Руководствуясь статьями 167 – 170, 176, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

заявление удовлетворить.

Отменить постановление Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике – Чувашии от 16.08.2019 № 021/04/7.32-466/2019 о привлечении бюджетного общеобразовательного учреждения Чувашской Республики «Чувашский кадетский корпус Приволжского Федерального округа имени Героя Советского союза ФИО1» к административной ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 7.32 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении.

Решение может быть обжаловано в Первый арбитражный апелляционный суд, г. Владимир, в течение десяти дней с момента его принятия.

Решение арбитражного суда первой инстанции может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Волго-Вятского округа, г. Нижний Новгород, при условии, что оно было предметом рассмотрения Первого арбитражного апелляционного суда или Первый арбитражный апелляционный суд отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.

Кассационная жалоба может быть подана в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу обжалуемых решения, постановления арбитражного суда.

Жалобы подаются через Арбитражный суд Чувашской Республики – Чувашии.

Судья

О.И. Бойко