Постановление от 29 июня 2025 г. по делу № А20-4579/2023

ШЕСТНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Вокзальная, 2, г. Ессентуки, Ставропольский край, 357601, http://www.16aas.arbitr.ru,

e-mail: info@16aas.arbitr.ru, тел. <***>, факс: <***>


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Ессентуки                                                                                          Дело № А20-4579/2023

30.06.2025


Резолютивная часть постановления объявлена 23.06.2025.

Полный текст постановления изготовлен 30.06.2025.


Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Семенова М.У., судей Егорченко И.Н., Цигельникова И.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Наниковым Д.А., при участии в судебном заседании от Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору (ИНН <***>, ОГРН <***>) - ФИО1, ФИО2 по доверенности, от Федеральной антимонопольной службы России (ИНН <***> ОГРН <***>) - ФИО3 по доверенности; от акционерное общество «Газпром газораспределение Нальчик» - ФИО4 по доверенности, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору на решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 01.04.2025 по делу №А20-4579/2023,

УСТАНОВИЛ:

Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору (далее — Комитет) обратился в Арбитражный суд Кабардино-Балкарской Республики с заявлением о признании незаконным предписания Федеральной антимонопольной службы России (далее — ФАС России) от 23.08.2023, выданного по результатам внеплановой выездной проверки по вопросам установления специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям АО «Газпром газораспределение Нальчик» на 2015–2020 гг.

Решением Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 01.04.2025 в удовлетворении заявленных требований Комитета отказано.

Решение суда мотивировано установленными обстоятельствами и доказательствами, подтверждающими полномочия Федеральной антимонопольной службы России на проведение проверки и выдачу оспариваемого предписания, а также положениями федерального законодательства, регулирующими порядок установления и пересмотра специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа, в частности, Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ, Основными положениями формирования и государственного регулирования цен на газ, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 № 1021, и Методикой определения размера специальных надбавок, утверждённой приказом ФСТ России от 21.06.2011 № 154-э/4; суд пришёл к выводу, что Комитет при установлении специальных надбавок на 2015–2020 годы не обеспечил проведение надлежащего анализа экономической обоснованности их размера с учётом всех обязательных альтернативных источников финансирования и не представил соответствующих подтверждающих документов, в связи с чем оспариваемое предписание принято ФАС России на законных основаниях, не нарушает прав и законных интересов Комитета, а основания для его отмены, равно как и для удовлетворения заявленных требований, отсутствуют.

Комитет с решением не согласился, обратился с апелляционной жалобой, в которой считает, что суд первой инстанции при рассмотрении дела не учёл ряд существенных обстоятельств, а выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Апеллянт считает, что суд неправильно истолковал положения нормативных актов: считает, что Постановление Правительства РФ № 1021 не регулирует установление спецнадбавок к тарифам на транспортировку газа, а применим только Постановление Правительства РФ от 03.05.2001 № 335. Ссылается на отсутствие в пункте 19 Основных положений № 1021 указания на необходимость проведения экспертизы в отношении спецнадбавок и указывает на судебную практику по аналогичным вопросам. Указывает, что Комитет объективно не мог провести анализ, требуемый ФАС России, в связи с отсутствием у Комитета части первичных документов, что обусловлено их передачей и изъятием в связи с реорганизацией органов исполнительной власти и действиями правоохранительных органов. Полагает, что антимонопольным органом необоснованно ретроспективно применены новые редакции Методики № 154-э/4 к отношениям, возникшим до их принятия. Считает, что требования предписания не соответствуют критерию определённости, нарушают права и законные интересы Комитета.

ФАС России в отзыве на жалобу и его представитель в заседании возражали против удовлетворения жалобы. ФАС России считает, что: предписание издано в рамках предоставленных полномочий и в соответствии с Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ, Постановлением № 1021 и Методикой № 154-э/4; нормативная база не изменялась в части необходимости учета альтернативных источников финансирования, анализа использования выручки Комитетом за прошлые периоды, и указанные формулировки существовали в действующей и применяемой редакции, а ссылки на отсутствующие разъяснения не опровергают обязанности органа регулирования;  у Комитета имелась обязанность по надлежащему сбору, хранению и предоставлению документов, а последующий сбор и анализ документов за периоды в предписании не противоречат законодательству.

АО «Газпром газораспределение Нальчик» просило рассмотреть апелляционную жалобу с учётом изложенных в заседании доводов.

В ходе судебного заседания представитель Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору заявил ходатайство об отложении судебного разбирательства, представитель Федеральной антимонопольной службы России возражал против его удовлетворения, представитель АО «Газпром газораспределение Нальчик» поддержал ходатайство комитета; суд, рассмотрев ходатайство и выслушав мнения сторон, пришёл к выводу об отсутствии уважительных причин для отложения и отклонил заявленное ходатайство.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения ходатайства заявителя об отложении судебного разбирательства, поскольку, как усматривается из материалов дела, все лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, представители заявителя в судебном заседании присутствуют, а также не представлены доказательства наличия уважительных причин, объективно препятствующих рассмотрению апелляционной жалобы в установленном порядке. Кроме того, предоставленный срок для представления необходимых документов и иных материалов истек, а ходатайство не содержит сведений о новых обстоятельствах, препятствующих рассмотрению дела по существу. Таким образом, заявленное ходатайство является необоснованным и удовлетворению не подлежит.

Изучив и оценив в совокупности все материалы дела, проверив правильность применения норм материального и процессуального права в соответствии с требованиями статей 268 – 271 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ФАС России на основании требования Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 01.06.2023 и приказа ФАС России от 14.06.2023 № 379/23 «О проведении внеплановой выездной проверки Государственного комитета Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору» проверки соблюдения Государственным комитетом Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору полномочий в области регулирования цен (тарифов) в сфере газоснабжения в части установления специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям АО «Газпром газораспределение Нальчик» на 2015-2020 гг. По результатам проверки составлен Акт внеплановой выездной проверки ФАС России от 30.06.2023 № 28/23, а также вынесено предписание от 23.08.2023.

Из акта проверки следует, что представленные комитетом Экспертные заключения на 2015-2020 годы в нарушение пункта 19 Основных положений № 1021 не содержат оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа Регулируемой организацией для финансирования программ газификации на 2015-2020 годы, а также анализ обоснованности размера специальной надбавки исходя из альтернативных источников финансирования, в том числе полученных сверх плана в предыдущих периодах средств от применения специальных надбавок (экономии средств спецнадбавки), выпадающих доходов от оказания услуг по технологическому присоединению, фактически уплаченной величины налога на прибыль регулируемой организации, сформированной по данным бухгалтерского учета, относимого на деятельность по реализации программы региональной газификации. В Экспертных заключениях отсутствует расчет планируемого объема выручки газораспределительной организации в соответствии с формулой 1 Методических указаний № 154-э/4, расчет плановой суммы налога на прибыль, возникающего от увеличения выручки в связи с введением специальной надбавки в соответствии с формулой 2 Методических указаний №154-э/4, расчет среднего размера специальной надбавки в соответствии с формулой 3 Методических указаний № 154-Э/4.

Комиссия ФАС России признала Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору нарушившим статью 17 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», пункт 19 Основных положений формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке, платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации и платы за технологическое присоединение к магистральным газопроводам строящихся и реконструируемых газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от магистральных газопроводов до объектов капитального строительства, и газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от месторождений природного газа до магистрального газопровода, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2000 № 1021, пункты 6, 8, 11 Методики определения размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации, установленной приказом ФСТ России от 21.06.2011 № 154-э/4 (далее — Методика № 154-э/4). Обязала Государственный комитет Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере газоснабжения.

Из предписания от 23.08.2023 следует, что Комитету предписано:

«2. Устранить нарушения законодательства Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов) в сфере газоснабжения:

2.1. Провести дополнительный анализ обоснованности размера специальной надбавки и представить расчет расходов (показателей), включенных в планируемый объем выручки газораспределительной организации на 2015-2020 гг. на основании мотивировочной части настоящего предписания и отразить соответствующий анализ в Экспертном заключении (с указанием документов и материалов, на основании которых принималосьрешение, причин учета (не учета) представленных регулируемой организацией документов и расчетов) в соответствии с пунктом 19 Основных положений №1021, формулой (1) Методических указаний № 154-э/4, в том числе исходя из альтернативных источников финансирования (в том числе полученных сверх плана в предыдущих периодах средств от применения специальных надбавок), отразить расчет плановой суммы налога на прибыль, возникающего от увеличения выручки в связи с введением специальной надбавки в соответствии с формулой (2) Методических указаний № 154-э/4, и фактически уплаченной величины налога на прибыль регулируемой организации за 2014-2019 гг. (относимого на деятельность по реализации программы региональной газификации), сформированной по данным бухгалтерского учета, а также представить расчет среднего размера специальной надбавки в соответствии с формулой (3) Методических указаний № 154-э/4.

2.2. Провести анализ представленных АО «Газпром газораспределение Нальчик» обосновывающих документов о реализации региональных программ газификации на 2014-2020 гг., отразить исполнение/неисполнение программ газификации за 2014-2020 годы пообъектно с указанием причин отклонения от установленных программ газификации, в том числе анализ фактических и плановых показателей из отчетов об исполнениипредусмотренных программами газификации мероприятий, и отразить результаты анализа в Экспертном заключении.

3. По результатам исполнения пункта 2 настоящего предписания Государственному комитету Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору определить размер неиспользованных за период средств специальной надбавки за 2014-2020 гг. и учесть в планируемом объеме выручки, необходимом для финансирования Программы реконструкции и строительства газораспределительных сетей АО «Газпром газораспределение Нальчик» за счет средств специальной надбавки к тарифам на услуги по транспортировке газа на 2023-2024 годы, утвержденной приказом Министерства промышленности, энергетики и торговли Кабардино-Балкарской Республики от 16.01.2023 № 5.

4. В случае выявления Государственным комитетом Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору по результатам исполнения пунктов 2, 3 настоящего предписания фактически неиспользованных средств от полученной выручки от специальной надбавки к тарифу на транспортировку газа АО «Газпром газораспределение Нальчик» за 2014-2020 годы и не учтенных в Программе реконструкции и строительства газораспределительных сетей АО «Газпром газораспределение Нальчик» на 2023-2024 годы - такие средства подлежат учету в планируемом объеме выручки в качестве альтернативного источника финансирования Программы реконструкции и строительства газораспределительных сетей АО «Газпром газораспределение Нальчик» на 2023-2024 годы.

5. По результатам исполнения пункта 4 настоящего предписания Государственным комитетом Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору в срок до 01.12.2023 пересмотреть размер специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа АО «Газпром газораспределение Нальчик» для финансирования Программы реконструкции и строительства газораспределительных сетей АО «Газпром газораспределение Нальчик» на 2023-2024 годы.».

Заявитель, не согласившись с вынесенным предписанием, обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Государственное регулирование цен (тарифов) в сфере газоснабжения осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 69-ФЗ),  постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2001 № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации» (далее - Постановление № 335), Основными положениями формирования и государственного регулирования цен на газ, тарифов на услуги по его транспортировке, платы за технологическое присоединение газоиспользующего оборудования к газораспределительным сетям на территории Российской Федерации и платы за технологическое присоединение к магистральным газопроводам строящихся и реконструируемых газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от магистральных газопроводов до объектов капитального строительства, и газопроводов, предназначенных для транспортировки газа от месторождений природного газа до магистрального газопровода, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2000 № 1021 (далее - Основные положения № 1021), Методикой определения размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации, установленной приказом ФСТ России от 21.06.2011 № 154-э/4 (далее - Методические указания № 154-э/4) и иными нормативными правовыми актами в сфере газоснабжения.

Правила разработки и реализации межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2016 № 903 (далее - Постановление № 903).

Одним из принципов государственной ценовой политики в области газоснабжения является федеральный государственный контроль (надзор) за установлением и (или) применением регулируемых государством цен (тарифов) в области газоснабжения (абзац 5 статьи 20 Федерального закона от 31.03.1999 N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 1, подпунктом 5.3.6 пункта 5 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 331, ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в числе прочего функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги).

Порядок осуществления государственного контроля (надзора) в области регулируемых государством цен (тарифов) Федеральной антимонопольной службой установлен Положением о государственном контроле в области регулируемых цен (тарифов).

Пунктом 5 названного положения предусмотрено, что государственный контроль (надзор) осуществляется в том числе посредством осуществления федерального государственного контроля (надзора) при проведении плановых и внеплановых проверок органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования цен (тарифов, надбавок).

Согласно пункту 5.3.2.3 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331 и пункту  29  Положения  о государственном контроле (надзоре)   за   реализацией   органами   исполнительной  власти  субъектов Российской  Федерации  полномочий  в  области  регулирования цен (тарифов), утвержденного    постановлением Правительства Российской    Федерации от 27.06.2013 N 543, служба выдает (направляет) предписания, обязательные для исполнения, в том числе органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных, законодательством о государственном регулировании тарифов.

Согласно статье 17 Федерального закона № 69-ФЗ (в редакциях №№ 16-25, действующих при установлении специальных надбавок на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 гг.), для финансирования программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут быть введены специальные надбавки тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за целевым использованием финансовых средств, полученных в результате введения указанных надбавок.

В соответствии с пунктом 1 Постановления № 335 органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с газораспределительными организациями утверждаются специальные надбавки к тарифам на транспортировку газа по газораспределительным сетям, предназначенные для финансирования программ газификации (в редакции №№ 4, 5, действующих при установлении специальных надбавок на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 гг.), в том числе организаций жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации (в редакции № 6, действующей при установлении специальных надбавок на 2020 г.).

Такие программы должны содержать перечень объектов строительства, объемы их финансирования (с распределением по конкретным объектам) и график  строительных работ.

Размер специальных надбавок определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по методике, утверждаемой Федеральной антимонопольной службой.

Соответствующая методика утверждена приказом ФСТ России от 21.06.2011 № 154-э/4. В соответствии с пунктом 5 Методических указаний № 154-э/4 (в редакции №3, действующей на момент установления спецнадбавок на 2015, 2016, 2017, 2018, 2019, 2020 гг.) средства, полученные в результате применения специальных надбавок, имеют целевой характер и направляются на финансирование работ, предусмотренных программами газификации жилищно-коммунального хозяйства субъектов Российской Федерации.

Полномочия по утверждению специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа определены пунктом 5.5. Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору, утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 17.11.2014 № 269-ПП (действовало на момент утверждения спецнадбавок на 2015, 2016, 2017 гг.), пунктом 5.5. Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору, утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2017 № 182-ПП (действовало на момент утверждения спецнадбавок на 2018 г.), пунктом 5.5. Положения о Министерстве энергетики, тарифов   и   жилищного   надзора   Кабардино-Балкарской   Республики   (далее- Минэнерго КБР), утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 13.06.2018 № 100-ПП (действовало на момент утверждения спецнадбавок на 2019 г.), пунктом 7.4. Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору (далее - Комитет), утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 25.11.2019 № 204-ПП (действовало на момент утверждения спецнадбавок на 2020 г.).

Согласно статье 17 Закона № 69-ФЗ для финансирования программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, могут быть введены специальные надбавки к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями. В этом случае органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за целевым использованием финансовых средств, полученных в результате введения указанных надбавок.

В соответствии с пунктом 6 Методики № 154-э/4 расчет спецнадбавок производится исходя из получения газораспределительной организацией (далее также — ГРО) планируемого объема выручки в размере, необходимом для финансирования утвержденной программы газификации и уплаты возникающего при этом налога на прибыль. Методика содержит требование анализировать все возможные альтернативные источники финансирования программы газификации. В методике приведена формула размера выручки.

В качестве альтернативных источников финансирования также рассматриваются  полученные сверх плана в предыдущем периоде средства от применения спецнадбавок, за исключением случаев, когда указанные средства были израсходованы для финансирования программы газификации жилищно-коммунального хозяйства в предыдущем периоде (финансирование предварительно было предусмотрено с дефицитом или программа была скорректирована с учетом увеличения сбора средств).

Таким образом, при определении источников финансирования программ газификации, а также для целей учета выпадающих доходов газораспределительной организации от технологического присоединения используются средства (имеющие целевой характер) от применения спецнадбавок к фактическим объемам транспортировки газа, полученные сверх плана в предыдущем периоде регулирования.

Так, при определении размера спецнадбавки на плановый период регулирования органом регулирования определяется планируемый объем выручки, необходимой для финансирования утвержденной программы газификации и плановый размер налога на прибыль. По итогам истекшего периода регулирования орган регулирования должен анализировать фактическое финансирование программы газификации (документы ГРО, обосновывающие расходование средств) и фактически уплаченный налог на прибыль по данным налоговой декларации и раздельного учета именно в той части, которая приходится на деятельность по реализации программы газификации.

Общий остаток неиспользованных средств на выполнение мероприятий и остаток налога на прибыль являются полученными сверх плана средствами ГРО истекшего периода регулирования, которые должны использоваться органом регулирования в качестве альтернативного источника финансирования утвержденной программы газификации субъекта Российской Федерации со знаком «минус» при определении плановой величины средств, необходимых для финансирования программы газификации на следующий период.

Если ГРО такие мероприятия были исполнены в последующие периоды регулирования, то есть фактическое финансирование программы газификации превысило запланированный объем выручки, то органом регулирования учитывается сумма средств за прошлый период при расчете планового объема выручки на следующий период в качестве альтернативного источника финансирования со знаком «плюс».

Таким образом, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возложена обязанность по осуществлению систематического контроля за использованием ГРО денежных средств, полученных от применения спецнадбавки, и учитывать его результаты при определении уровня спецнадбавки на следующий период регулирования. В отсутствие своевременной реализации ГРО мероприятий, предусмотренных программами газификации, органу регулирования надлежит анализировать по итогам года недоиспользованные ГРО средства от применения спецнадбавки и корректировать её размер на следующий год.

Специальные надбавки являются отдельным элементом ценообразования на газ и не включаются в структуру тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2010 № 943 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» в Основные положения № 1021 внесены изменения в части дополнения пунктов 3, 4, 15 положениями о формировании цены на газ с учетом установленных специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, предназначенных для финансирования программ газификации. Таким образом, орган регулирования при установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа, предназначенных для финансирования программ газификации, должен был руководствоваться в том числе положениями Основных положений № 1021.

Таким образом, органу регулирования надлежало проводить анализ финансовых результатов за истекший период регулирования на предмет выявления фактически недоиспользованных средств от полученной выручки от спецнадбавки (либо превышения фактических расходов на реализацию соответствующих мероприятий над проектной стоимостью, подтвержденных соответствующими отчетами) и учитывать такие средства в качестве альтернативного источника финансирования утвержденной программы газификации субъекта Российской Федерации при определении плановой величины средств, необходимых для финансирования программы газификации на следующий период.

В соответствии с пунктом 19 Основных положений № 1021 регулирующим органом назначается ответственный из числа членов правления и создается экспертная группа, заключение которой должно содержать оценку достоверности данных, приведенных в предложениях об установлении (изменении) цен (тарифов), а также анализ указанных предложений исходя из всех факторов, принимаемых во внимание регулирующими органами при установлении (изменении) цен (тарифов) в соответствии с Основными положениями № 1021.

Согласно пункту 27 Основных положений № 1021 регулирующий орган в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за экономическую обоснованность устанавливаемых цен (тарифов).

Экспертное заключение является самостоятельным, необходимым документом, разработка которого предусматривается разделом V «Порядок рассмотрения материалов, представляемых для установления (изменения) цен (тарифов)» Основных положений № 1021.

В актах, регламентирующих деятельность органа исполнительной власти Кабардино-Балкарской Республики в области государственного регулирования тарифов в анализируемый период, содержалось требование осуществлять экспертизу тарифных заявок и представлять к заседанию правления помимо проекта решения об установлении тарифов и (или) их предельных уровней также и расчёты и заключения экспертизы (пункты 5.27 и 7 Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору, утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 17.11.2014 № 269-ПП, пункты 5.22 и 7 Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по энергетике, тарифам и жилищному надзору, утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 04.10.2017 №182-ПП, пункты 5.22 и 7 Положения о Министерстве энергетики, тарифов и жилищного надзора Кабардино-Балкарской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 13.06.2018 № 100-ПП, пункты 7.29 и 7 Положения о Государственном комитете Кабардино-Балкарской Республики по тарифам и жилищному надзору,  утвержденного постановлением     Правительства  Кабардино-Балкарской Республики от 25.11.2019 № 204-ПП). Следовательно, определение Верховного Суда Российской Федерации от 04.02.2016 №35-АПГ16-1 не подтверждает позицию Госкомитета КБР.

Таким образом, экспертное заключение должно быть составлено в обязательном порядке и содержать анализ предложения регулируемой организации об установлении спецнадбавки, в том числе анализ представленных обосновывающих документов, направленных ГРО в орган регулирования, а также оценку на соответствие требованиям действующего законодательства в сфере газоснабжения, и соответствующие расчеты, выполненные в соответствии с формулами Методики № 154-э/4.

Представленные экспертные заключения Госкомитета КБР на 2015-2020 годы в нарушение пункта 19 Основных положений № 1021 не содержали анализ обоснованности размера специальной надбавки исходя из альтернативных источников финансирования, в том числе полученных сверх плана в предыдущих периодах средств от применения специальных надбавок (экономии средств спецнадбавки), фактически уплаченной величины налога на прибыль регулируемой организации, сформированной по данным бухгалтерского учета, относимого на деятельность по реализации программы региональной газификации.

Однако специальные надбавки являются отдельным элементом ценообразования на газ и не включаются в структуру тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям. Постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.2010 № 943 в Основные положения № 1021 внесены изменения в части дополнения пунктов 3, 4, 15 положениями о формировании цены на газ с учётом установленных спецнадбавок.

Содержащееся в Основных положениях № 1021 правовое регулирование спецнадбавок необходимо рассматривать в системной взаимосвязи с другими положениями нормативных правовых актов в сфере газоснабжения для обеспечения баланса экономических интересов потребителей и поставщиков газа и не может рассматриваться как нарушающее права административного истца.

Порядок установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2001 № 335, не является нормативным правовом актом, который имеет большую юридическую силу и который по иному регулирует вопросы об установлении экономически обоснованного уровня спецнадбавок для финансирования программ газификации.

Таким образом, органу регулирования при установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа, предназначенных для финансирования программ газификации, необходимо руководствоваться в том числе нормами Основных положений № 1021.

Правила разработки и реализации межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2016 № 903 (далее - Постановление № 903).

В соответствии с пунктом 9 Постановления № 903 органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контроль за исполнением программ газификации на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и направляют в Минэнерго России отчёты о реализации программ газификации по форме, утверждаемой Минэнерго России.

Приказами Минэнерго России от 06.12.2016 № 1295 (действовал с 08.01.2017 по 30.06.2019), от 28.03.2019 №289 (действует с 01.07.2019) «Об утверждении формы отчета о реализации межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций» утверждены формы отчета о реализации межрегиональных и региональных программ газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций (далее - Форма отчета).

В соответствии с приказом Минэнерго России от 28.03.2019 №289 данные (в том числе по строительству объектов газификации) на плановый период представляются отдельно по каждому году не нарастающим итогом.

В материалах тарифного дела были представлены отчеты АО «Газпром газораспределение Нальчик» о выполнении программ реконструкции и строительства газораспределительных сетей, финансируемых из средств, полученных от применения спецнадбавок за 2014-2020 годы. При этом в указанных отчетах не по всем мероприятиям программ газификации указаны причины отклонения от программ газификации в соответствии с формами № 1295 и № 289 Минэнерго России.

В рамках проверки было установлено, что ГРО ежемесячно представлялись отчеты о ходе выполнения программ газификации за счет средств спецнадбавки, но данная информация Госкомитетом КБР не анализировалась, формы отчетов отдельно по каждому году не нарастающим итогом не составлялись, пообъектный анализ причин отклонения по мероприятиям не проводился, информация в Минэнерго России не направлялась.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27.07.2019 № 1677-р утвержден перечень форм предоставления в обязательном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации для включения в государственную информационную систему топливно-энергетического комплекса. В соответствии с пунктом 2.7 указанного перечня высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно, в срок до           1 апреля года, следующего за отчетным годом, предоставляет информацию, предусмотренную формой, утвержденной в соответствии с пунктом 2 Постановления № 903 (форма отчета, утвержденная приказом Минэнерго России от 28.03.2019 №289), в том числе сведения об основных показателях газификации и их финансировании.

Госкомитетом КБР не представлены формы отчётов, предусмотренные пунктом 9 Постановления № 903 (в том числе отдельно по каждому году не нарастающим итогом, с указанием причин отклонения от программ газификации, а также пообъектный анализ мероприятий), не представлена информация о направлении соответствующих отчетов в Минэнерго России по формам, утвержденным приказами Минэнерго России от 06.12.2016 №1295, от 28.03.2019 №289 и отсутствуют документы, подтверждающие проведение анализа исполнения программ газификации АО «Газпром газораспределение Нальчик» за 2015-2020 гг.

ФАС России проанализированы материалы тарифных дел на 2015-2020 годы, в том числе экспертные заключения по расчету размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа по газораспределительным сетям ОАО «Газпром, газораспределение Нальчик» за указанный период.

Из материалов дела следует, что газораспределительная организация АО «Газпром газораспределение Нальчик» в период 2015-2020 гг. получала целевые денежные средства в виде выручки от специальной надбавки к тарифам на услуги по транспортировке газа для финансирования программ газификации и ежегодно на конец года данные денежные средства не осваивала в полном объеме;

-органом регулирования в Экспертных заключениях на 2015-2020гг. не отражен анализ обоснованности размера специальной надбавки исходя из альтернативных источников финансирования (в том числе полученных сверх плана в предыдущих периодах средств от применения специальных надбавок), фактически уплаченной величины налога на прибыль регулируемой организации за 2014-2019 гг. (относимого на деятельность по реализации программы региональной газификации), сформированной по данным бухгалтерского учета, а также расчеты в соответствии с пунктами 6, 8, 11 Методических указаний № 154-э/4;

-органом регулирования ежегодно не проводился анализ документации газораспределительной организации и сумма средств, необходимая для реализации программы газификации в следующем периоде, ежегодно не корректировалась на сумму недоиспользованных средств истекшего периода;

объекты, включенные в программы газификации, к АО «Газпром   газораспределение   Нальчик» своевременно в эксплуатацию  не вводились;

-потребители (кроме населения) ежегодно оплачивали экономически необоснованный размер специальной надбавки к тарифам, которая фактически не использовалась на реализацию мероприятий, предусмотренных программами газификации.

Из оспариваемого предписания ФАС России следует, что неосвоенные АО «Газпром газораспределение Нальчик» целевые средства за счёт специальных надбавок к тарифам на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, предназначенных для финансирования программ газификации (далее — спецнадбавки), и сверхприбыль в отчетном периоде не учитывались Госкомитетом КБР при ежегодном формировании спецнадбавки для общества на новый период регулирования.

Из заявления Госкомитета КБР следует, что на момент проведения внеплановой проверки ФАС России Комитет не располагал полным перечнем первичных документов по региональным программам газификации, начиная от этапа их формирования и завершая отчетами о реализации программных мероприятий, в связи с чем они не были представлены на проверку.

Представленные Госкомитетом КБР и АО «Газпром газораспределение Нальчик» в материалы дела документы лишь подтверждают фиксацию отдельных фактов деятельности регулируемой организации, однако не обосновывают величины установленных за 2014-2020 годы спецнадбавок. Не позволяют установить, имелись ли они в распоряжении органа регулирования при установлении спецнадбавок за указанный период, учитывались ли принятии тарифных решений и какую оценку со стороны органа регулирования получили.

Кроме того, необходимо учитывать, что предписание ФАС России выдано по результатам внеплановой проверки Госкомитета КБР, то есть все имевшиеся у органа регулирования документы были проанализированы инспекцией ФАС России, и исходя из их содержания сделаны выводы оспариваемого предписания.

Госкомитет КБР согласно возражениям на акт проверки, средства, полученные ГРО за оспариваемый период, но неиспользованные в эти периоды, включил в программу газификации на 2023-2024.

Суть предписываемых Госкомитету КБР требований состоит в проведении дополнительного анализа, представленные в суд документы не могут подтвердить наличие такого анализа на момент установления спецнадбавок и потому не являются относимыми доказательствами.

Госкомитетом КБР не опровергнуты установленные в ходе проверки обстоятельства и выводы ФАС России.

Таким образом, оспариваемое предписание соответствует закону и потому не может нарушать права и законные интересы Госкомитета КБР.

Согласно ст. 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействий) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться, в том числе, указание на обязанность совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Выражая несогласие с предписанием, Комитет не представил доказательств, подтверждающих правомерность и обоснованность заявленных им требований.

При таких обстоятельствах суд считает, что оспариваемое в рамках настоящего дела предписание антимонопольного органа прав и законных интересов заявителя не нарушает, экономической деятельности АО  «Газпром газораспределение Нальчик» не препятствует, что свидетельствует об отсутствии совокупности условий, предусмотренных ст. 13 ГК РФ, ст. ст. 198, 201 АПК РФ и необходимых для удовлетворения заявленных Комитетом  требований.


Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что при установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа следовало руководствоваться исключительно постановлением Правительства РФ от 03.05.2001 № 335, а положения Основных положений, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 № 1021, и Методики № 154-э/4 применять не требуется, основаны на ошибочном толковании законодательства и не принимаются судом апелляционной инстанции. Указанные нормативные правовые акты действуют в совокупности и регулируют порядок установления экономически обоснованных специальных надбавок, что подтверждается как положениями Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ, так и судебной практикой высших судебных инстанций. Ссылка заявителя на судебные акты, якобы подтверждающие иной порядок рассмотрения тарифных дел, не свидетельствует об освобождении регулятора от соблюдения требований по экономическому анализу размера надбавок, а также от обязанности учитывать альтернативные источники финансирования при формировании расчётов, поскольку Аналогичные положения существовали в применяемых редакциях Методики № 154-э/4, и никаких изменений, вводящих новую обязанность для Комитета лишь с определённого момента, в законодательство не вносилось.

Несостоятельны доводы апелляционной жалобы и в части невозможности надлежащего исполнения предписания ФАС России вследствие отсутствия части документов и изъятия их в ходе реорганизации органов исполнительной власти и действий правоохранительных органов. Во-первых, непосредственно факт передачи или изъятия документов не освобождает уполномоченный орган от обязанностей по их сохранности и анализу, а также не свидетельствует о невозможности исполнения предписания, тем более что значительная часть документов имелась в распоряжении Комитета; во-вторых, исполнение надлежащего бюджетного и аналитического контроля за использованием средств является прямой обязанностью органа регулирования, и подтверждением наличия объективных и непреодолимых препятствий к его исполнению заявитель не представил.

Апелляционный суд также не находит оснований для вывода о нарушении прав и законных интересов заявителя, поскольку оспариваемое предписание ФАС России направлено на обеспечение исполнения действующего законодательства, устранение выявленных нарушений в порядке ценообразования и не препятствует осуществлению возложенных на Комитет публичных полномочий. Содержащиеся в жалобе утверждения о невозможности ретроспективного применения новых разъяснений ФАС России также являются необоснованными, поскольку применённые при проверке требования к экономическому обоснованию надбавки и анализу альтернативных источников финансирования существовали в нормативных правовых актах и ранее, а разъяснения ФАС России не вводят новых норм, а лишь уточняют действующий порядок правоприменения.

Иной правоприменительной практики либо положений закона, подтверждающих позицию заявителя, в материалы дела не представлено. Таким образом, все доводы апелляционной жалобы сводятся к несогласию с юридической оценкой обстоятельств дела, данной судом первой инстанции, и не могут служить основанием для отмены обжалованного судебного акта как не подтверждённые материалами дела и законодательством.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства, а также представленные сторонами доказательства и доводы.

Оспариваемое в рамках данного дела предписание является законным и исполнимым. Требование, содержащееся в предписании и подлежащее выполнению заявителем в целях устранения допущенного нарушения законодательства, сформулировано конкретно и определенно.

По мнению суда апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, ввиду чего оснований для удовлетворения жалобы не имеется.

Несогласие с оценкой имеющихся в деле доказательств и с толкованием судом первой инстанции норм материального права, подлежащих применению в деле, не свидетельствует о том, что судом допущены нарушения, не позволившие всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

При таких обстоятельствах, руководствуясь статьями 268-271 АПК РФ, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Кабардино-Балкарской Республики от 01.04.2025 по делу № А20-4579/2023 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.


Председательствующий


Судьи                 

М.У. Семенов


И.Н. Егорченко


И.А. Цигельников