Постановление от 14 августа 2018 г. по делу № А83-4821/2017

ДВАДЦАТЬ ПЕРВЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Суворова, д. 21, Севастополь, 299011, тел. / факс 8 (8692) 54-74-95

E-mail: info@21aas.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А83-4821/2017
14 августа 2018 года
город Севастополь



Резолютивная часть постановления объявлена 07.08.2018.

В полном объеме постановление изготовлено 14.08.2018.


Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Голика В.С., судей Малышевой И.А., Омельченко В.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1,

при участии представителя от Службы финансового надзора Республики Крым – ФИО2 доверенность от 27.04.2018 № 02.1-21/12; в отсутствие иных лиц, участвующих в деле, о дате судебного заседания извещенных надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Службы финансового надзора Республики Крым на решение Арбитражного суда Республики Крым от 15.03.2018 по делу № А83-4821/2017 (судья Кузнякова С.Ю.)

по заявлению Государственного казенного учреждения Республики Крым «Служба автомобильных дорог <...>, <...>)

к Службе финансового надзора Республики Крым (бул. Ленина, 5/7, <...>),

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Дороги Крыма", общество с ограниченной ответственностью "Дорожно-строительное управление №45", общество с ограниченной ответственностью "КрымМехТранс", общество с ограниченной ответственностью "Крым Магистраль Строй", общество с ограниченной ответственностью «Основа», общество с ограниченной ответственностью «Дорожно-транспортная строительная компания», закрытое акционерное общество «Дорожно-строительное управление №4», Государственное унитарное предприятие Республики Крым «Крымский государственный институт по проектированию объектов дорожного хозяйства «Крымгипродор», общество с ограниченной ответственностью «Альт-Эра»,

о признании недействительным предписания в части,



установил:

в период с 13.09.2016 по 16.12.2016 Службой финансового надзора Республики Крым в отношении Государственного казенного учреждения Республики Крым «Служба автомобильных дорог Республики Крым» на основании п. 1.1.1.3 Плана деятельности Службы финансового надзора Республики Крым на 2016 года, обращения Прокуратуры от 01.12.2016 №Исорг-7/2-9805-2016/56836 была проведена плановая выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативных правовых актов при расходовании бюджетных средств, выделенных из бюджета Республики Крым ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» за период с 16.05.2015 по 31.08.2016, по вопросу обоснованности цены контрактов по пяти закупкам услуг по ремонту автомобильных дорог, указанном в обращении Прокуратуры от 01.12.2016 №Исорг-7/2-9805-2016/56836, и применения нормативов стоимости денежных затрат на ремонт автомобильных дорог при определении цены контракта за период с 16.05.2015 по 30.11.2016.

По результатам проверки 29.12.2016 составлен соответствующий акт №08.1-22/9 (т. 1, л.д. 31-119), в котором зафиксированы финансовые нарушения на общую сумму 153538316,55 руб., в том числе:

-нецелевое использование бюджетных средств на сумму 3046877,05 руб.;

-незаконные расходы на сумму 41484552,61 руб. (в том числе: выполнение объемов работ, не предусмотренных сметной документацией на сумму 21336026,67 руб., в результате несоответствия выполненных работ технической документации на сумму 330174,14 руб., завышение объемов выполненных работ на сумму 12492872,71 руб., в результате завышения объемов работ на сумму 7325479,09 руб.);

-недополучено финансовых ресурсов бюджетом Республики Крым на сумму 96681095,48 руб. в результате неуплаты подрядчиками пени и процентов.

-прочие нарушения на сумму 12325791,41 руб.;

-не оприходована проектная документация на сумму 4304795,74 руб.;

-занижены расходы на сумму 8020995,67 руб.

06.02.2017 Службой финансового надзора Республики Крым вынесено предписание №08.1-14/558 (т. 1, л.д. 120-124) согласно которому ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» с целью устранения выявленных нарушений предписано:

1. Рассмотреть указанное Предписание.

2. В порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в

бюджет Республики Крым сумму причиненного ущерба, в размере 84863571,24 руб.;

3. В порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в бюджет Республики Крым сумму причиненного ущерба, в размере 11817524,24 руб.;

4. В порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в бюджет Республики Крым сумму причиненного ущерба, в размере 7325479,09 руб.;

5. В порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в бюджет Республики Крым сумму причиненного ущерба, в размере 330174,14 руб.;

6. В порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в бюджет Республики Крым сумму причиненного ущерба, в размере 21513,36 руб.;

7. Возвратить в бюджет Республики Крым средства, использованные не по целевому назначению в сумме 3046877,05 руб.

8. Соблюдать требования Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения в части использования бюджетных средств.

Как следует из материалов дела, а также установлено судом первой инстанции, по мнению административного органа, проверкой установлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения на общую сумму 107 405 139,12 руб., в том числе:

1.В нарушение ст. 309, ч.1 ст. 425 Гражданского кодекса РФ от 30.11.1994 №51-ФЗ (с изменениями), п. 9.4, 9.6 договоров от 12.12.2014 № 37-п/14, №51-п/14, №52-п/14, №53-п/14, №40-п/14, №41-п/14, №42-п/14, №43-п/14, №44-п/14, №45-п/14, №46-п/14, №47-п/14, №54-п/14, №59-п/14, №56-п/14, №57-п/14, №58-п/14, №55-п/14, №60-п/14, №61-п/14, №48-П/14, №49-П/14,№50-П/14, №38-П/14, №39-П/14, от 24.11.2014 №7-п/14, №13-п/14, №19-п/14, №21-п/14, №23-п/14, №25-п/14, №30-п/14, №34-п/14, №35-п/14, №36-п/14, №14-П/14, №15-П/14, №16-П/14, №17-П/14, №24-П/14, №26-П/14, №11-П/14, №12-П/14, №22-П/14, №18-П/14, №20-П/14, №8-П/14, №6-П/14, №31-П/14, №32-П/14, №33-П/14, №27-П/14, №28-П/14, №29-П/14, №9-П/14, №10-П/14 ГКУ РК, п.9.4, п.9.6 Договоров от 12.12.2014 №62-П/14, №63-П/14, №64-П/14, №65-П/14, ГКУ РК «Службой автомобильных дорог Республики Крым» не выставлены претензии об уплате пени за несоблюдение сроков выполнения работ по изготовлению проектной документации, а подрядными организациями не оплачена пеня, что привело к недополучению бюджетом Республики Крым финансовых ресурсов на общую сумму 84 863 571,24 руб., чем нанесен ущерб бюджету Республики Крым на данную сумму, в том числе подрядчиками: ГУП РК «Крымгипродор» на сумму 84 493 673,35 руб. и ООО «Дороги Крыма» на сумму 369 897,89 рублей.

2. В нарушение ст. 309, ст.395, 4.1 ст. 425 Гражданского кодекса РФ, п. 4.6, п. 5.1Государственных контрактов от 31.12.2015 №10/15 БК (СМР), № 9/15 БК (СМР), № 7/15 БК (СМР) Подрядчиками не использован полученный аванс в установленный срок и не возвращен Заказчику с уплатой процентов за пользование чужими средствами в соответствии со ст.395 Гражданского кодекса РФ на общую сумму 11817 524,24 руб., что привело к недополучению финансовых ресурсов бюджетом Республики Крым на сумму 11 817 524,24 руб. и чем нанесен ущерб бюджету Республики Крым на указанную сумму, в том числе по подрядчикам: ООО «Основа» на сумму 6 337 925,65 руб., ООО «Дорожно-строительное управление №45» на сумму 5 479 598,59 рублей.

3. В нарушение ст. 309, ч. 1 ст. 425, ч. 1 ст. 702 Гражданского кодекса РФ, п.6 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ, ст. 9 Федерального закона от 06.12.2011 № 402-ФЗ «О бухгалтерском учете», п. 6.13 Свода правил СП 48.13330.2011 «Организация строительства», п. 5.3 Требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, капитальном строительстве и требований, предъявляемых к актам освидетельствования скрытых работ,

конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения», утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 № 1128 (с изменениями и дополнениями), п. 8.2 статьи 8 контракта от 17.06.2015 № 7/15БК(Р), п. 8.2 статьи 8 контракта от 17.06.2015 № 6/15БК(Р), п. 8.2 статьи 8 контракта от 17.06.2015 № 2/15БК(Р), п. 8.2 статьи 8 контракта от 05.10.2015 № 13/15БК(Р), вследствие завышения объемов выполненных работ, в результате отсутствия актов освидетельствования скрытых работ, актов приемки тветственных конструкций, которые включены в акты выполненных работ, установлено незаконных расходов бюджетных средств на общую сумму 7 325 479,09 руб. в том числе по подрядчикам: ООО «ДТСК» (ООО «Коммунтранс»), объект «Ремонт автомобильной дороги Р-23 Симферополь-Феодосия на участке км 3+900 -км 15+000» на сумму 5954 865,44 руб. и объект «Ремонт автомобильной дороги М-17 Херсон-Джанкой-Феодосия-Керчь на участке км 358+200 —км 368+000» на сумму 804 946,31 руб., ООО «Альт-Эра», объект«Ремонт автомобильной дороги М-17 Херсон-Джанкой-Феодосия-Керчь на участке км 388+000 -км 396+000» на сумму 20 345,68 руб., ЗАО «ДСУ № 4», объект «Ремонт автомобильной дороги М-17 Херсон-Джанкой-Феодосия-Керчь на участке км 396+000 -км 416+000» на сумму 545 321,66 руб. Вследствие незаконной оплаты строительных работ причинен ущерб бюджету Республики Крым в общей сумме 7 325 479,09 рублей.

4.Проверкой правильности определения стоимости работ установлено, что в нарушение ст. 309, ч. 1 ст. 425 Гражданского Кодекса РФ, п. 3.1, 6.3 Госконтракта от 23.06.2015 №2/15 БК (СМР), заключенного с ООО «КрымМехТранс», в результате допущения математической ошибки в локальной смете 01-01-01 и в акте выполненных работ №1 от 10.12.2015 по применению расценки ТЕР 27-09-008-01, завышена стоимость выполненных и оплаченных Заказчиком работ по объекту «капитальный ремонт автомобильной дороги Симферополь -Евпатория -Мирное км 0+000 -км 1+600» на общую сумму 330 174,14 руб. (с учетом НДС 18%), что привело к незаконным расходам бюджетных средств на сумму 330 174,14 руб., чем нанесен ущерб бюджету Республики Крым на указанную сумму.

5.Контрольным обмером, проведенным на объекте «Капитальный ремонт автомобильной дороги: Инженерная защита автодороги Гончарное-Ялта на участке км 50+100 -км 50+200», установлено завышение объемов выполненных работ ООО «Крым Магистраль Строй», включенных в Акт о приемке выполненных работ от 25.09.2016 №6 на общую сумму 21 513,36 руб., чем нарушено ст. 309, ч. 1 ст.425 Гражданского кодекса РФ, п. 1.2, 8.2 Государственного контракта №4/15 БК(СМР) и привело к незаконным расходам бюджетных средств, чем нанесен ущерб бюджету Республики Крым на указанную сумму.

6. ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» оплачены денежные обязательства в июле, августе 2016 года по исполнительным листам на общую сумму 3 046 877,05 руб. по коду целевой статьи -28880 (вместо 90990), что не соответствует целям, определенным Правилами применения универсальных направлений расходов, увязываемых с целевыми статьями основных мероприятий подпрограмм государственных программ Республики Крым, непрограммными направлениями деятельности органов государственной власти, органов управления территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Крым, которые являются Приложением 6 к приказу Министерства финансов Республики Крым от 12.11.2015 № 318, Бюджетной сметой на 2016 год по коду целевой статьи 28880 «Содержание, ремонт и капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования регионального и (или) межмуниципального значения Республики Крым в рамках реализации Государственной программы «Развитие транспортно-дорожного комплекса на 2015-2017 годы», и в соответствии с п. 1 статьи 306.4 Бюджетного Кодекса РФ является нецелевым использованием бюджетных средств.

Не согласившись с пунктами предписания Службы финансового надзора Республики Крым заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Крым с настоящим заявлением, в котором (с учетом уточнений), просит признать недействительными и отменить пункты 2-6 резолютивной части Предписания Службы финансового надзора Республики Крым от 06.02.2017 № 08.1-14/558.

В обоснование требований заявитель ссылается на принятие данного Предписания без достаточных оснований, а также с превышением полномочий, предоставленных административному органу.

Решением Арбитражного суда Республики Крым от 15.03.2018 по делу № А83-4821/2017 заявление ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» удовлетворено.

На административный орган судом также отнесены расходы по уплате государственной пошлины в сумме 3000,00 рублей.

В части признания недействительными п.2, п.3 предписания, суд первой инстанции исходил из того, что Службой финансового надзора Республики Крым не устанавливался и документально не подтвержден факт наличия у контрагентов задолженности по внешнеэкономическим договорам, а установлено лишь нарушение ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» правил ведения бухгалтерского учета. Констатация факта неисполнения государственного контракта, по мнению Арбитражного суда Республики Крым, неправомерно квалифицирована административным органом как ущерб бюджету, а также в этой связи неправомерно возложена обязанность на ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» возместить в бюджет соответственно 84 863 571,24 руб. и 11 817 524,24 руб.

Суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что для признания обоснованности п.2, п.3 предписания, обязательным условием должно быть наличие судебного акта на взыскание неустойки или признание должником соответствующей претензии на этот счет.

По аналогичным основаниям Арбитражный суд республики Крым признал недействительным также п.5 резолютивной части Предписания. Кроме этого суд первой инстанции также исходил их того, что в данном случае учреждением допущено нарушение правил ведения бухгалтерского учёта (математическая ошибка в локальной схеме).

В части признания недействительными пунктов 4,6 Предписания Арбитражный суд Республики Крым исходил из того, что административным органом данное предписание вынесено преждевременно, в отсутствие судебного решения.

Как основание, также для признания недействительными оспариваемых пунктов Предписания, суд первой инстанции указал на то, что выявленные нарушения не являются бюджетными, поскольку предписание не содержит описания нарушений бюджетного законодательства.

Служба финансового надзора Республик Крым просит отменить решение Арбитражного суда Республики Крым от 15.03.2018 и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым».

Доводы апелляционной жалобы мотивированны неправильным применением судом норм материального права, неполным установлением судом обстоятельств дела.

Административный орган считает, что в силу п. 79 «Порядка осуществления Службой финансового надзора Республики Крым полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правонарушений», утвержденного постановлением Совета министров Республики Крым от 19.08.2014 № 285 (далее - Порядок №285); Положения о закупке товаров, работ, услуг на территории Республики Крым в переходной период, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 09.07.2017 №190; порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на территории Республики Крым в 2015 году, утвержденного Постановлением Совета министров Республики Крым от 04.02.2015 №25, ч. 3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, предписания Службы Финансового надзора по устранению нарушений требований бюджетного законодательства, иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также нарушение условий государственных контрактов, обязательных к исполнению в указанный в предписании срок.

ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» против удовлетворения апелляционной жалобы возражает, при этом утверждает, что Предписание административного органа не содержит выявленные нарушения и указание на совершение действий в их устранение; что при вынесении предписания административным органом превышены полномочия при квалификации тех или иных фактов, как нарушение договорных обязательств при отсутствии соответствующего судебного решения; что предписание не содержит описания нарушений бюджетного законодательства, за которые оно выдано, в связи, с чем не является бюджетным нарушением.

Возражения на апелляционную жалобу мотивированы также иными основаниями, изложенными в отзыве на апелляционную жалобу, не имеющими значения по существу спора.

Судебная коллегия, рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон, апелляционную жалобу признает подлежащей удовлетворению, а решение суда первой инстанции таким, что подлежит отмене с принятием нового судебного решения об отказе в удовлетворении заявления, в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении суда обстоятельствам дела, исходя из нижеизложенного.

Как следует из материалов дела, Службой Финансового надзора Республики Крым на основании Плана деятельности Службы финансового надзора Республики Крым на 2016 года, обращения Прокуратуры от 01.12.2016 №Исорг-7/2-9805-2016/56836 была проведена плановая выездная проверка соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации, Республики Крым и иных нормативно-правовых актов при расходовании бюджетных средств, выделенных из бюджета Российской Федерации в ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» за период с 16.05.2015. по 31.08.2016 по вопросу обоснованности цены контрактов по пяти закупкам, услуг по ремонту автодорог, указанным в обращении Прокуратуры от 01.12.2016 и применения нормативов стоимости денежных затрат на ремонт автодорог при определении цены контракта за период с 16.05.2015 по 30.11.2016.

Результатами проверки выявлены нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в частности ст. 309, 395, ч. 1 ст. 425, ст. 702 ГК РФ; а также нарушение условий государственных контрактов в части неприменения к контрагентам ответственности за: несвоевременное выполнение работ, неиспользование аванса в установленный срок, а также за невозврат данного аванса и уплата по нему процентов; завышение объема выполненных работ; незаконные расходы бюджетных средств в связи с математической ошибкой.

В силу п.п.5.2, 5.6.4, 5.6.5 Порядка № 285 предметов контроля Службы Финансового надзора Республики Крым, наряду с иными, предусмотрено предоставление и использование средств бюджета Республики Крым, применение заказчиком мер ответственности и совершение иных действий в случае нарушения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта, соответствие поставленного товара, выполненной работы (её результата) или оказанной услуги условиям контракта.

В силу ч. 2 п. 79 вышеуказанного Порядка № 285, при осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, Служба выносит предписание, содержащее обязательные для исполнения в указанный предписании срок требования об устранении нарушений, в том числе условий государственных контрактов.

Из содержания предписания от 06.02.2017 № 08.1-14/558 следует, что ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» предписывалось в порядке, определенном законодательством Российской Федерации, возместить в бюджет Республики Крым причиненный ущерб, в связи с не выставлением претензий по государственным контрактам, в том числе заключенных с ГУП РК «Крымгипродор», ООО «Дороги Крыма», ООО «Основа», ООО «Дорожно-строительное управление №45», завышение объёмов выполненных работ с ООО «ДТСК» (ООО «Коммунтранс»), ООО «Альт-Эра», ЗАО « ДСТУ-4», ООО «Крым Мех Транс», ООО «Крым Магистраль Строй».

Подробно нарушения описаны как в акте проверки от 29.12.2016, так и в обжалуемом предписании.

Законодательством для возмещения ущерба Республике Крым, административным органом определены, в том числе ст. ст. 309, 395, ч. 1 ст. 425, 702 ГК РФ, условия государственных контрактов, предусматривающих ответсвенность: за несвоевременное выполнение работ, неиспользование аванса в установленный срок, а также за невозврат данного аванса и уплата по нему процентов; завышение объема выполненных работ.

Выводы суда первой инстанции о том: что административным органом не установлен и документально не подтвержден факт наличия у контрагентов заявителя задолженности по государственным контрактам в связи с отсутствием судебных решений по данным вопросам; что выявленные нарушения не являются бюджетными; что констатация факта неисполнения государственных контрактов неправомерно квалифицирована административным органом как ущерб бюджету, а также в этой связи неправомерно возложена обязанность на ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» возместить ущерб бюджету Республики Крым, признаются судебной коллегией безосновательными.

При этом судебная коллегия исходит из того, что задачами и полномочиями административного органа не определено установление или документальное подтверждение, а равно и определение суммы задолженности контрагентов. Результатами проверки установлен факт не предъявления учреждением ответственности к контрагентам по государственным контрактам, в том числе за нарушение сроков выполнения работ, нарушение сроков использования аванса, причинения ущерба, в связи с превышением объема выполненных работ, а также предъявлено требование об устранении данных нарушений в соответствии с законодательством, что подразумевает досудебное или судебное разбирательство по данным спорам.

В силу п. 4 ст. 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании решений органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого решения и устанавливает его несоответствие закону или иному нормативно-правовому акту, устанавливает полномочия органа, принявшего оспариваемое решение, а также устанавливает, нарушает ли оспариваемое решение права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом судебная коллегия считает важным отметить, что заявление ГКУ РК «Служба автомобильных дорог Республики Крым» не содержит доводов о несоответствии предписания законодательству Российской Федерации или иному нормативно-правовому акту; не содержит также указаний на превышение административным органом полномочий при принятии предписания, а также не определяет конкретно в чём и какие права нарушены обжалуемым предписанием.

Доводы заявителя, о том, что в предписании отсутствуют сведения о нарушении бюджетного законодательства не имеют какое-либо значение поскольку, как уже выше отмечалось судебной коллегией, предписание вынесено за нарушение государственных контрактов, что привело к ущербу бюджета Республики Крым.

Ввиду изложенного судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения заявленных требований в полном объеме.

При изложенных обстоятельствах решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с принятием нового судебного акта об отказе в удовлетворении требований в полном объеме.

Арбитражным судом Республики Крым нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

Руководствуясь статьями 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд



постановил:

решение Арбитражного суда Республики Крым от 15.03.2018 по делу № А83-4821/2017 отменить.

В удовлетворении заявления отказать.


Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.



Председательствующий В.С. Голик


Судьи В.А. Омельченко

И.А. Малышева