Решение от 7 октября 2019 г. по делу № А40-164958/2019

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело №А40-164958/19-149-1379
г. Москва
08 октября 2019 года
Резолютивная часть решения объявлена 02 октября 2019 года

Решение в полном объеме изготовлено 08 октября 2019 года

Арбитражный суд в составе судьи Кузина М.М.

при ведении протокола секретарем судебного заседания ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению АО «Центральная ППК»

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по г.Москве

третье лицо: ООО «Линком-Сервис», ЭТП «РТС-тендер»

о признании незаконным решения

с участием:

от заявителя: ФИО2 (дов. от 02.07.2018 №1022/1-Д)

от ответчика: ФИО3 (дов. от 27.05.2019 №03-33)

от ООО «Линком-Сервис»: ФИО4 (дов. от 05.10.2018)

УСТАНОВИЛ:

АО «Центральная ППК» (далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по г.Москве (далее – ответчик, Московское УФАС России) от 28.03.2019 по делу №077/0/00-209/2019.

Заявитель поддержал требования в полном объеме по доводам, изложенным в заявлении.

Ответчик против удовлетворения требований возражал по доводам, изложенным в письменных пояснениях.

Третье лицо ООО «Линком-Сервис» высказалось по существу заявленных требований.

Представитель третьего лица ЭТП «РТС-тендер» в судебное заседание не явился, в материалах дела имеются документы, подтверждающие его надлежащее извещение о времени и месте судебного разбирательства. Суд счел возможным рассмотреть дело без участия ЭТП «РТС-тендер» в порядке, предусмотренном ст.156 АПК РФ.

Информация о принятии заявления к производству, движении дела, о времени и месте судебного заседания размещена арбитражным судом на официальном сайте Арбитражного суда г. Москвы в информационно -телекоммуникационной сети "Интернет", в соответствии с порядком, установленным статьей 121 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, оценив относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности на основании ст.71 АПК РФ, суд установил, что требования заявителя не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ заявление об оспаривании ненормативного правового акта может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом.

Суд установил, что срок установлены для оспаривания ненормативного правового акта, установленный ч. 4 ст. 198 АПК заявителем не пропущен.

В соответствии со ст. 198 АПК РФ, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со ст. 13 Гражданского кодекса РФ, п. 6 Постановления Пленума ВС и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным, является, одновременно как несоответствие его закону или иному нормативно-правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых интересов граждан или юридических лиц, обратившихся в суд с соответствующим требованиям.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействий) госорганов входит проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативно-правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из материалов дела и заявления, 28.03.2019 Комиссией Московского УФАС России было вынесено решение по делу №077/01/00-209/2019, согласно которому жалоба ООО «Линкком - Сервис» на действия АО «Центральная ППК» при проведении конкурса и запроса предложений на право заключения договора на выполнение работ по разработке системы обеспечения бесконтактной оплаты проезда банковскими картами, признана обоснованной.

В действиях АО «Центральная ППК» выявлены нарушения требований п.2 ч.1 ст.З Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее также - Закон о закупках), а также п.1 ст.447 ГК РФ.

На основании вынесенного решения антимонопольный орган выдал АО «Центральная ППК» обязательное к исполнению предписание от 28.03.2019 об устранении выявленных нарушений антимонопольного законодательства при проведении закупочной процедуры путем ее аннулирования.

Не согласившись с выводом Управления, заявитель обратился в арбитражный суд с требованием о признании вынесенных актов незаконными.

В обоснование заявленного требования заявитель ссылается на правомерность собственных действий.

В подтверждение названного довода общество указывает на незаконность вывода антимонопольного органа о необходимости заключения договора с победителем закупочной процедуры, основанном на ст. 447 ГК РФ. При этом, заявитель подчеркивает, что правомерно признал закупку несостоявшейся ввиду допуска к участию к конкурентной процедуре лишь одного участника. Общество полагает, что в связи с допуском к процедуре одного участника у заявителя отсутствовала объективная возможность заключения договора с лицом, предложившим наиболее лучшие условия, равно как и по признанию этого лица победителем закупочной процедуры.

Кроме того, причину проведения новой закупочной процедуры заявитель обосновывает ссылкой на п. 302 Положения о закупках, согласно которому в случае признания открытого конкурса несостоявшимся, заказчик имеет право объявить новый конкурс или осуществить закупку другим способом.

При этом, заявитель подчеркивает, что при проведении новой конкурентной процедуры ООО «Линкком-Сервис» не подавало заявку на участие.

Заявитель также указывает, что конкурсная документация составлена надлежащим образом, а именно в ней отсутствуют условия, обеспечивающие победу в закупочной процедуре конкретному хозяйствующему субъекту.

Отказывая в удовлетворении заявленных АО «Центральная ППК» требований, суд исходит из следующего.

В соответствии с п.п. 1 и 3 ч. 10 Закона о закупках в антимонопольном органе в порядке, установленном ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, может быть обжаловано осуществление заказчиком закупки с нарушением требований названного закона и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в единой информационной системе положении о закупке такого заказчика, а также неразмещение в единой информационной системе документов и сведений, подлежащих обязательному размещению в такой системе.

При этом, в силу ч. 11 ст. 3 Закона о закупках в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены заказчиком, комиссией по осуществлению закупок, оператором электронной площадки после окончания установленного в документации о конкурентной закупке срока подачи заявок на участие в закупке, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником закупки, подавшим заявку на участие в закупке.

Как следует из материалов дела, в адрес Управления поступила жалоба ООО «Линкком-Сервис» (участника конкурентной процедуры), мотивированная неправомерным отказом от заключения договора по итогам закупочной процедуры.

При этом, как усматривается из ненормативных правовых актов, вынесенных антимонопольным органом, при их принятии рассматривался исключительно вопрос о правомерности (неправомерности) отказа заказчика от заключения договора по итогам закупки.

В результате рассмотрения данной жалобы антимонопольным органом установлено, что выбранная заказчиком линия поведения нарушает требования п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках.

Таким образом, с учетом положений ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, действующей в новой редакции, антимонопольный орган был вправе принять указанную жалобу к рассмотрению.

На основании изложенного принятые акты вынесены органом в пределах его компетенции, что заявителем не оспаривается (ч. 3.1 ст. 70 АПК РФ).

Как следует из материалов дела, заказчиком в единой информационной системе закупок 18.02.2019 опубликовано извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме на право заключения договора на выполнение работ по разработке системы обеспечения бесконтактной оплаты проезда банковскими картами, включая оплату с использованием дебетовых систем электронных платежей, и единой транспортной картой «Стрелка» на турникетах АО «Центральная ППК», реестровый номер закупки 31907543816.

Протоколом рассмотрения заявок на участие в закупке от 06.03.2019 заявка ООО «Линкком-Сервис» допущена до участия в конкурентной процедуре, заявки иных участников закупки отклонены ввиду их несоответствия требованиям документации.

Протоколом подведения итогов от 06.03.20019 конкурс признан заявителем несостоявшимся ввиду допуска к участию в закупке лишь заявки ООО «Линкком-Сервис». В связи с тем, что процедура признана несостоявшейся, заявитель принял решение провести новую закупку, опубликовав в единой информационной системе закупок извещение о проведении запроса предложений № 31907629677 с аналогичным предметом.

Вместе с тем, рассматривая жалобу ООО «Линкком-Сервис», антимонопольный орган пришел к выводу о нарушении заказчиком требований п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках ввиду отказа от заключения договора с третьим лицом.

Однако заявитель настаивает на том, что признание процедуры несостоявшейся, а равно отказ от заключения договора с ООО «Линкком-Сервис» произведен в соответствии с законодательством о закупках, а также положением о закупках.

Вместе с тем, заявителем не учтено следующее.

В ходе рассмотрения жалобы ООО «Линкком-Сервис» антимонопольным органом установлено, что заявитель отказался от заключения договора по результатам торгов в нарушение требований законодательства, вопреки доводам общества о том, что нарушение установлено именно в факте признания торгов несостоявшимися.

Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о закупках названный закон устанавливает, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений части 3 настоящей статьи правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

В то же время, положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения (ч. 2 ст. 2 Закона о закупках).

Из протокола от 07.03.2019 № 31907543816-02 следует, что на участие в закупке подано 3 заявки.

При подведении итогов конкурса заявки двух участников отклонены от участия в конкурсе в связи с несоответствием требованиям закупочной документации.

На основании пункта 300 Положения о закупке конкурс признан несостоявшимся ввиду того, что только одна заявка признана соответствующей.

Главой 3 Положения о закупках определены способы осуществления закупок, среди которых: конкурентные закупки (конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений, конкурентный отбор) и неконкурентные (закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)).

Вместе с тем, пунктом 301 Положения о закупках установлено, что если открытый конкурс признан несостоявшимся вследствие поступления конкурсной заявки от одного участника, а также если к участию в открытом конкурсе допущен один участник, с таким участником может быть заключен договор в порядке, установленном нормативными документами заказчика. При этом, пунктом 302 Положения о закупках предусмотрено право заказчика объявить новый конкурс или осуществить закупку другим способом, в случае, если открытый конкурс признан несостоявшимся.

Таким образом, как указывает заявитель, поскольку право заказчиков самостоятельно определять способы и особенности проведения закупочных процедур прямо предусмотрено ст. 2 Закона о закупках, заявитель (исходя из буквального толкования пункта 302 Положения о закупках) вправе не заключать договор при проведении конкурса в случае если закупка признана несостоявшейся.

Вместе с тем, разрабатываемые заказчиками со специальной правосубъектностью положения о закупках не могут и не должны противоречить действующему законодательству, а право заказчиков устанавливать особенности проведения закупочных процедур не освобождает их от необходимости соблюдения действующего законодательства, прав и законных интересов участников как более слабой стороны в правоотношениях.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, названным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними и утвержденными с учетом положений ч. 3 упомянутой нормы правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Таким образом, положение о закупках не является единственным правовым актом, регламентирующим деятельность заказчиков.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений (часть 1 статьи 1 ГК РФ).

Согласно части 1 статьи 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц.

В случае выражения (реализации) волеизъявления на возникновение гражданских прав и обязанностей в рамках правоотношений, урегулированных нормами ГК РФ, выбранная форма реализации должна соответствовать всем предусмотренным законом требованиям к содержанию этих правоотношений.

Из приведенного выше следует, что лицо, реализуя свои субъективные права в урегулированных законом правоотношениях, должно соблюдать все предусмотренные законом требования к их реализации. При этом волеизъявление на реализацию прав в конкретном правоотношении будет регулироваться нормами права, предусмотренными для данного правоотношения, вне зависимости от того, как оно названо.

Согласно ч. 4 ст. 447 ГК РФ торги (в том числе электронные) проводятся в форме аукциона, конкурса или в иной форме, предусмотренной законом.

Таким образом, антимонопольным органом обоснованно были применены соответствующие положения гражданского законодательства, в частности, отмечено, что из положений ст. 447-448 ГК РФ следует невозможность отказа заключения договора по итогам торгов.

В этой связи положения ГК РФ, регулирующие проведение торгов, в полной мере применяются к конкурсу, ввиду прямого указания на то ч. 4 ст. 447 ГК РФ.

Соответственно, процедура закупки подлежит завершению по правилам ч. 1ст. 447 ГК РФ.

Управление обращает внимание, что в системе действующего правового регулирования при проведении конкурентного отбора контрагента является недопустимым наличие у одного субъекта исключительно прав, у другого — исключительно обязанностей.

Так, например, в случае уклонения общества от заключения договора с заказчиком участник может быть включен в реестр недобросовестных поставщиков.

В то же время, как следует из фактических обстоятельств дела, заявитель оставляет за собой право немотивированно отказаться от заключения договора с победителем без принятия на себя какой-либо ответственности.

Ввиду указанных обстоятельств, антимонопольный орган обоснованно пришел к выводу, что проведенная заявителем процедура (конкурс) является торгами, ввиду прямого указания на то гражданским законодательством, и, как следствие, заключение договора по ее итогам является обязательным.

В то же время, в соответствии с п. 2 ст. 432 ГК РФ договор заключается посредством направления оферты (предложения заключить договор) одной из сторон и ее акцепта (принятия предложения) другой стороной.

Подача обществом заявки на участие в торгах в настоящем случае является акцептом оферты в контексте ст.438 ГК РФ, поскольку согласно п. 1 ст. 438 ГК РФ акцептом признается ответ лица, которому адресована оферта, о ее принятии. Акцепт должен быть полным и безоговорочным.

Поскольку подача заявки на участие в торгах является акцептом оферты, при том, что заявка соответствует всем требованиям конкурсной документации, у заказчика (организатора торгов) возникает обязанность заключить контракт с единственным участником на условиях, предусмотренных документацией.

Положениями ч. 5 ст. 447 ГК РФ определены случаи, в которых торги признаются несостоявшимися.

Однако правовые последствия такого признания упомянутой нормой права не установлены.

Вместе с тем, исходя из общих начал гражданского законодательства (ч. 3 ст. 1, ст. 10 ГК РФ) можно сделать вывод о том, что признание торгов несостоявшимися является их конечным результатом только в случае отсутствия поданных заявок на участие в таких торгах либо в случае отказа в допуске к участию в торгах всем потенциальным претендентам, поскольку в упомянутых случаях такое признание не влечет за собой никаких правовых последствий и неспособно привести к нарушению либо ущемлению чьих-либо гражданских прав.

Однако в случае признания торгов несостоявшимися в связи с тем, что в названных торгах принимал участие только один участник, вести речь об отсутствии правовых последствий проведения таких торгов не представляется возможным.

Обратное приведет к нарушению законодательно закрепленного принципа равенства участников гражданских правоотношений (ч. 1 ст. 1 ГК РФ), добросовестной реализации ими своих прав (ч. 3 ст. 1 ГК РФ), недопустимости извлечения преимуществ из своего незаконного или недобросовестного поведения (ч. 4 ст. 1 ГК РФ), а также недопустимости злоупотребления правом (ч. 1 ст. 10 ГК РФ).

Из приведенного следует, что довод заявителя о том, что общество вправе не заключать договор, поскольку закупка признана несостоявшейся, подлежит отклонению, поскольку конечным результатом торгов, даже признанных несостоявшимися, при условии соответствия поданной единственным участником заявки требованиям закупочной документации, является заключение с этим участником контракта по результатам таких торгов.

В этой связи, подлежит отклонению довод заявителя о отсутствии объективной возможности заключения договора с единственным участником процедуры.

В свою очередь, в силу п. 2 ч. 1 ст. 3 Закона о закупках при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются, в том числе, принципом равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки.

Однако в настоящем случае линия поведения заказчика таким принципам не соответствовала, поскольку, отказываясь от заключения договора с участником, чья заявка признана соответствующей закупочной документации, в отсутствие на то объективных оснований, заказчик фактически нарушил нормальный ход закупочной процедуры исключительно по надуманным основаниями, и, тем самым, лишил такого участника права быть потенциальным исполнителем разыгрываемого контракта. Объективных оснований для незаключения договора с таким участником, заказчиком не приведено.

Таким образом, выводы антимонопольного органа, изложенные в оспариваемом решении, являются правильными и представленным в дело доказательствам соответствуют.

Доводы заявителя относительно того обстоятельства, что ООО «Линкком-Сервис» не приняло участие в новой конкурентной процедуре, подлежат отклонению судом, поскольку при обращении в антимонопольный орган, заявителю было выдано предписание в целях устранения допущенных нарушений, что должно было выразиться в завершении процедуры в соответствии с требованиям законодательства (конечным итогом такой процедуры должно было быть именно заключение договора с ООО «Линкком-Сервис», что свидетельствует об отсутствии необходимости участия в повторной процедуре).

Ссылка заявителя на формирование конкурсной документации надлежащим образом также подлежит отклонению, поскольку в рамках рассматриваемого дела исследуется именно незаконный отказ общества от заключения договора с победителем конкурса, однако не исследуется вопрос соответствия конкурсной документации требованиям законодательства. Кроме того, обращает на себя внимание и тот факт, что ООО «Линкком-Сервис» обжаловались положения закупочной документации иной процедуры (с реестровым номером 31907629677), и, согласно резолютивной части решения антимонопольного органа, жалоба в этой части оставлена без рассмотрения.

Доводы заявителя о незаконности предписания антимонопольного органа подлежат отклонению ввиду следующего.

В настоящем случае АО «ЦППК» допущено нарушение основополагающих принципов законодательства о закупках при проведении конкурентной процедуры путём отказа от заключения договора с победителем конкурса, что влечет необходимость восстановления нарушенных прав подателя жалобы.

С учетом того обстоятельства, что целью вынесения оспариваемого предписания является восстановление прав лица, обратившегося с жалобой в антимонопольный орган, вынесение предписания является необходимым этапом административного контроля.

Предписание антимонопольного органа является обязательным к исполнению, что обеспечивается силой государственного принуждения.

В настоящем случае на заказчика возложена обязанность по аннулированию запроса предложений, проведённого взамен конкурса признанного несостоявшимся, а также по завершению процедуры конкурса с учетом решения антимонопольного органа, что может привести к изменению статуса третьего лица в рамках проводимой процедуры, а равно восстановит нарушенные права ООО «Линкком-Сервис», предоставив ему возможность вступить в договорные отношения с заявителем.

В соответствии со ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ №6, Пленума ВАС РФ №8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Учитывая изложенное, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, входят проверка соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя.

Обязанность заявителя доказать нарушение своих прав вытекает из части 1 статьи 4, части 1 статьи 65, части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В силу статьи 4 АПК РФ за судебной защитой в арбитражный суд может обратиться лицо, чьи права и законные интересы нарушены, а предъявление иска имеет цель восстановления нарушенного права.

Обязанность Заявителя доказать нарушение своих прав вытекает из части 1 статьи 4, части 1 статьи 65, части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 АПК РФ.

В рассматриваемом случае незаконность решения и предписания антимонопольного органа не доказана заявителем, оспариваемые акты не нарушают права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не возлагают незаконно на него какие-либо обязанности и не создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу, что совокупность условий, предусмотренных ч. 1 ст. 198 АПК РФ и необходимых для признания незаконными решения и предписания отсутствует, оспариваемые решение и предписание являются законными, обоснованными, приняты в полном соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и не нарушают прав и законных интересов Заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в связи с чем заявленные требования удовлетворению не подлежат (ч. 3 ст. 201 АПК РФ).

Госпошлина распределяется по правилам ст. 110 АПК РФ и относится на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст. 29, 123, 156, 167-170, 176, 198-201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления АО «Центральная ППК» - отказать.

Проверено на соответствие требованиям действующего законодательства.

Решение может быть обжаловано в течение месяца с даты принятия в Девятый арбитражный апелляционный суд.

Судья: М.М. Кузин