Постановление от 22 января 2019 г. по делу № А32-679/2018

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Дело № А32-679/2018
г. Краснодар
22 января 2019 года
Резолютивная часть постановления объявлена 16 января 2019 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 января 2019 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Воловик Л.Н., судей Посаженникова М.В. и Прокофьевой Т.В., при участии в судебном заседании от заявителя – межрегиональной природоохранной и правозащитной благотворительной общественной организации «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» (ИНН 2310094852, ОГРН 1042335003281) – Шевченко Д.А. (доверенность от 13.02.2018) и Баранова А.Г. (доверенность от 12.02.2018), от заинтересованного лица – Министерства природных ресурсов Краснодарского края (ИНН 23121619843, ОГРН 1092312004113) – Буримовой И.Н. (доверенность от 09.02.2018) и Катрычко С.Н. (доверенность от 10.12.2018), в отсутствие в судебном заседании заинтересованного лица – Совета муниципального образования Приморско-Ахтарский район Краснодарского края (ИНН 2347009941, ОГРН 1032326312237) и третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, – администрации муниципального образования Приморско-Ахтарский район Краснодарского края (ИНН 2347006193, ОГРН 1032326312270), надлежаще извещенных о времени и месте судебного заседания, в том числе посредством размещения информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», рассмотрев кассационную жалобу межрегиональной природоохранная и правозащитной благотворительной общественной организации «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2018 (судья Погорелов И.А.) и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2018 (судьи Соловьева М.В., Ефимова О.Ю., Филимонова С.С.) по делу № А32-679/2018, установил следующее.

Межрегиональная природоохранная и правозащитная общественная организация «Экологическая Вахта по Северному Кавказу» (далее – организация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее – министерство), Совету муниципального образования «Приморско-Ахтарский район» (далее – совет), о признании незаконным и отмене приказа министерства от 03.10.2017 № 36-ЭК; признании незаконным положительного заключения государственной экологической экспертизы по объекту «Материалы комплексного экологического обследования части территории Приморско-Ахтарского района в целях придания ей статуса особо охраняемой природной территории регионального значения – прибрежного природного комплекса «Ясенская коса».

Решением от 09.04.2018, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 25.07.2018, суд отказал в удовлетворении заявленных организацией требований.

Судебные акты мотивированы отсутствием правовых оснований для удовлетворения заявленных организацией требований, поскольку оспариваемый приказ министерства и заключение государственной экологической экспертизы по спорному природному комплексу оформлены в соответствии с действующим законодательством и не нарушают прав и законных интересов организации или других лиц.

В кассационной жалобе и дополнениях к ней организация просит отменить судебные акты, направить дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Краснодарского края. Податель кассационной жалобы полагает, что суды неправильно применили нормы права, а выводы судов не соответствуют установленным обстоятельствам дела. Организация указывает, что суды не приняли во внимание нарушения порядка проведения государственной экологической экспертизы в отношении спорного природного комплекса. Суды ошибочно посчитали, что заказчиком государственной экологической экспертизы выступило ООО «ЦЭПСА», в то время как заказчиком комплексного экологического обследования выступало министерство.

В отзыве на кассационную жалобу и дополнениях к отзыву министерство просит оставить судебные акты без изменения, полагая, что они приняты в соответствии с действующим законодательством и обстоятельствами дела. Министерство указывает, что доводы организации не основаны на нормах права и не свидетельствуют о незаконности оспариваемых приказа и заключения государственной экологической экспертизы по спорному природному объекту.

Совет и Администрация муниципального образования Приморско-Ахтарский район Краснодарского края отзывы на кассационную жалобу не представили.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва с дополнениями, выслушав представителей организации и министерства, проверив законность и обоснованность судебных актов, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, министерство издало приказ от 11.09.2017 № 30-ЭК «Об организации и проведении государственной экологической экспертизы», которым утверждены состав экспертной комиссии и задание на проведение государственной экологической экспертизы материалов. Экспертной комиссии поручено в 45-дневный срок провести государственную экологическую экспертизу материалов. Приказ издан в связи с обращением в министерство ООО «Центр экологического проектирования, сертификации и аудита» (ООО «ЦЭПСА») за предоставлением государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов краевого уровня.

Организация направила министерству письмо от 06.09.2017 № 1/17-342 с просьбой предоставить возможность представителю организации участвовать в качестве наблюдателя в заседаниях экспертной комиссии. Кроме того, организация 15.09.2017 направила заявление в Администрацию муниципального образования Приморско-Ахтарский район о проведении общественной экологической экспертизы по тем же самым материалам, по которым организована государственная экологическая экспертиза в соответствии с приказом министра природных ресурсов Краснодарского края от 11.09.2017 № 30-ЭК. В семидневный срок от администрации отказ в принятии заявления не последовал, в связи с чем заявление является зарегистрированным.

Министерство письмом от 13.09.2017 № 202-29305/17-03.1 сообщило заявителю о проведении 18.09.2017 организационного заседания экспертной комиссии, на котором присутствовал представитель организации Шевченко Д.А. Заседание экспертной комиссии, состоявшееся 27.09.2017, также прошло с участием представителя организации Шевченко Д.А.

По итогам заседания министерство направило в адрес ООО «ЦЭПСА» письмо от 27.09.2017 № 202.1-42/03-20-17 о предоставлении до 02.10.2017 дополнительных материалов для завершения работы экспертной комиссии.

ООО «ЦЭПСА» письмом от 29.09.2017 вх. № 202-57315/17-0 направило министерству исправленные материалы, а также анализ рекомендаций и предложений, поступивших в ходе проведения государственной экологической экспертизы.

02 октября 2017 года при участии представителя организации проведено заключительное заседание экспертной комиссии, по результатам которого подписано заключение экспертной комиссии № 360.

03 октября 2017 года министерство издало приказ № 36-ЭК «Об утверждении заключения государственной экологической экспертизы», которым утвердило заключение экспертной комиссии от 02.10.2017 № 360 и установило срок его действия.

Не согласившись с указанным приказом и заключением государственной экологической экспертизы, полагая, что министерство, как заказчик документации, подлежащей экологической экспертизе, не выполнило обязанность предоставить её по запросу организации от 22.09.2017 в разумный срок для проведения общественной экологической экспертизы, организация обратилась в арбитражный суд с заявлением.

Судебные инстанции всесторонне и полно исследовали фактические обстоятельства по делу, оценили представленные доказательства и доводы участвующих в деле лиц в соответствии с требованиями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и сделали правильный вывод об отсутствии в рассматриваемом случае правовых оснований для удовлетворения заявленных организацией требований. При этом судебные инстанции обоснованно руководствовались следующим.

Согласно статье 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Закон № 174-ФЗ) экологическая экспертиза – установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Государственная экологическая экспертиза является правовым средством обеспечения выполнения экологических требований, гарантирующих защиту и сохранение окружающей среды, способом реализации права каждого на благоприятную окружающую среду; она представляет собой источник экологически значимой информации и служит средством доказывания при разрешении споров в сфере охраны окружающей среды. Федеральный законодатель при регулировании отношений в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности обладает дискрецией в выборе объектов экологической экспертизы. Целью экологической экспертизы является не только предотвращение негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, но и предупреждение связанных с нею социальных, экономических последствий реализации объекта экологической экспертизы, которые способны снижать уровень жизни людей (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 30.09.2010 № 1421-О-О).

В соответствии со статьей 4 Закона № 174-ФЗ в Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном данным Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 10 Закона № 174-ФЗ).

Обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на уровне субъектов Российской Федерации, подлежат, в том числе материалы комплексного экологического обследования участков территорий, находящихся в пределах территории субъекта Российской Федерации, для последующего придания им правового статуса особо охраняемых природных территорий (далее – ООПТ) субъектов Российской Федерации и местного значения (статья 12 Закона № 174-ФЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 12 Закона № 174-ФЗ государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются, в том числе материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения.

Согласно статье 18 Закона № 174-ФЗ заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы (пункт 1). Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям данного Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также требованиям законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (пункт 4). Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке (пункт 8).

Министерство в силу пункта 3.5 Положения о Министерстве природных ресурсов Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19.10.2012 № 1250, уполномочено на организацию и проведение государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня. Суды установили наличие у министерства полномочий для утверждения обжалованным приказом заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.

На основании пункта 2.3 Административного регламента предоставления Министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы объектов краевого уровня, утвержденного приказом министерства от 05.05.2016 № 556 (далее – административный регламент), процедура предоставления государственной услуги завершается выдачей заказчику утвержденного соответствующим приказом заключения экспертной комиссии государственной экологической экспертизы объектов краевого уровня.

В силу абзаца пятого пункта 1 статьи 14 Закона № 174-ФЗ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса ООПТ регионального значения, представляются на государственную экологическую экспертизу вместе с материалами их обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

В соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 (далее – Положение № 372) общественные обсуждения (в форме слушаний) проводятся в следующем порядке: – публикация в официальных СМИ информации о проведении общественных обсуждений в кратком виде; – проведение общественных слушаний; – принятие заказчиком замечаний и предложений от общественности; – сдача проектных материалов на государственную экологическую экспертизу.

Пунктом 4.10 Положения № 372 предусматривается предоставление в течение 30 дней предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний.

Суды установили, что материалы обследования природного комплекса в установленном законодательством порядке прошли процедуру общественных обсуждений. Информация о проведении общественных обсуждений по материалам в кратком виде опубликована в газете «Приазовье» от 29.06.2017 № 47 и газете «Кубанские новости» от 23.06.2017 № 92. Общественные обсуждения в форме слушаний по материалам проведены 01.08.2017 в г. Приморско-Ахтарск с участием представителя организации Шевченко Д.А. Материалами дела, в том числе таблицей ответов на вопросы, замечания и предложения участников общественных обсуждений, подтверждается выполнение требований, установленных частью 2 статьи 19 Закона № 174-ФЗ, часть замечаний организации мотивированно отклонены, остальные приняты, после чего на экспертизу в министерство представлены материалы комплексного экологического обследования части территории Приморско-Ахтарского района в целях придания ей статуса ООПТ регионального значения прибрежного природного комплекса «Ясенская коса». Суды не установили нарушение сроков назначения и проведения государственной экологической экспертизы, установленных статьей 14 Закона № 174-ФЗ. При проведении государственной экологической экспертизы организации обеспечено право участвовать во всех проведенных заседаниях экспертной комиссии, предоставлять комментарии, замечания и предложения.

Судебные инстанции также установили, что согласно материалам КЭО, получившим положительное заключение государственной экологической экспертизы, проектируемый прибрежный природный комплекс «Ясенская коса», расположенный между Азовским морем и Бейсугским лиманом, создается кластерного типа, в виде двух изолированных участков: 1 кластер – «Ясенский», включающий территорию косы и часть акватории Бейсугского лимана; 2 кластер – «Балка Великая», включающий часть одноименного урочища.

Границы проектируемой ООПТ прокладывались с учетом следующих положений: в основу проектируемых границ положена территория, обозначенная в Схеме территориального планирования Краснодарского края, утвержденной постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 10.05.2011 № 438; создание ООПТ в административных границах Краснодарского края; включение в границы прибрежного природного комплекса существующих и формирующихся островов, расположенных в акватории Бейсугского лимана, имеющих высокую природоохранную значимость; исключение из проектируемой ООПТ земель населенных пунктов; исключение из границ ООПТ участков земель сельхозназначения, находящихся в собственности физических лиц; максимальное совмещение границы ООПТ с границами кадастровых кварталов и участков; исключение из проектируемой ООПТ территорий, используемых для ведения хозяйственной и иной деятельности, несовместимых с задачами прибрежного природного комплекса; создание условий для неистощительного использования природных ресурсов; соответствие целевому назначению и разрешенному виду использования земель, на которых располагается проектируемая ООПТ.

Согласно протоколу организационного заседания экспертной комиссии: при подготовке материалов КЭО проектировщиком использованы официальные кадастровые данные, которые имеют актуальную информацию и не всегда совпадают с данными публичной кадастровой карты, на которую ссылаются общественные организации, в том числе и заявитель. Принципы определения границ учли границы кадастровых участков и интересы всех заинтересованных сторон. Предлагаемое ООО «ЦЭПСА» проектное решение об установлении границ согласовано департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края 30.08.2017.

Вывод судов о неподтвержденности материалами дела нарушения положений статей 15 – 17 Закона № 174-ФЗ при формировании и работе экспертной комиссии, основан на всестороннем и полном исследовании представленных в материалы дела доказательств.

Суды указали, что оспариваемое положительное заключение государственной экологической экспертизы от 02.10.2017 № 360 соответствует требованиям статьи 18 Закона № 174-ФЗ. Документ содержит выводы о соответствии материалов требованиям законодательства в области охраны окружающей среды и о допустимости намечаемого воздействия на окружающую среду в результате создания ООПТ регионального значения прибрежного природного комплекса «Ясенская коса». Экспертной комиссией материалы рекомендованы к реализации, в том числе и для подготовки проекта постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края. Условия о порядке согласования и необходимом кворуме не нарушены. В свою очередь, приказом от 03.10.2017 № 36-ЭК оспариваемое заключение утверждено и установлен срок его действия.

Довод заявителя о том, что министерство не выполнило обязанность предоставить в разумный срок документацию, подлежащую экологической экспертизе, по запросу организации от 22.09.2017, суды проверили и отклонили.

Исходя из принятых на себя ООО «ЦЭПСА» обязательств по государственному контракту 24.04.2017 № 16, заключенному для проведения комплексного экологического обследования территории Приморско-Ахтарского района в целях придания ей статуса ООПТ регионального значения и положений статьи 27 Закона № 174-ФЗ, абзаца седьмого пункта 1.1 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденного приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372, ООО «ЦЭПСА» выступило заказчиком документации, подлежащей экспертизе. Данное обстоятельство не отменяет обязанность министерства, как заказчика комплексного экологического обследования, в интересах которого действовало ООО «ЦЭПСА», по передаче общественным организациям материалов для проведения общественной экологической экспертизы. Данный факт подтвержден представителями министерства в судебном заседании кассационной инстанции со ссылкой на предоставление организации 16.10.2017 (в разумный срок с момента обращения организации с соответствующим запросом и получения министерством от ООО «ЦЭПСА» исправленных материалов) материалов для проведения общественной экологической экспертизы.

Кроме того, в судебном заседании кассационной инстанции, представители организации подтвердили, что 16.10.2017 министерством в полном объеме представлены организации необходимые материалы, сведения и расчеты для проведения общественной экологической экспертизы, однако до настоящего времени организацией не реализованы данные материалы и не приняты меры для проведения общественной экологической экспертизы, в том числе в рассматриваемом случае организация не представила доказательства, опровергающие выводы государственной экологической экспертизы, доказательства несоответствия оспариваемого приказа или нарушения прав и законных интересов, как самой организации, так и иных лиц.

Доводы организации были предметом исследования судов первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку.

Доводы кассационной жалобы выводы судов не опровергают, направлены на переоценку доказательств о фактических обстоятельствах, установленных судами, переоценка которых не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

Нормы права применены судами правильно. Нарушения процессуальных норм, влекущие безусловную отмену обжалуемых судебных актов (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) не установлены.

Руководствуясь статьями 274, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа



ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 09.04.2018 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2018 по делу № А32-679/2018 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.


Председательствующий Л.Н. Воловик

Судьи М.В. Посаженников

Т.В. Прокофьева