Постановление от 5 июня 2024 г. по делу № А45-13107/2023

Арбитражный суд

 Западно-Сибирского округа


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень                                                                                                 Дело № А45-13107/2023


Резолютивная часть постановления объявлена   04 июня 2024 года

Постановление изготовлено в полном объеме   06 июня 2024 года


Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего                         Щанкиной А.В.,

судей                                                         Донцовой А.Ю.,

ФИО1,

при ведении судебного заседания с использованием средств аудиозаписи, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» на решение от 28.11.2023 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 27.02.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-13107/2023 по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» (ИНН <***>) к Прокуратуре города Новосибирска (ИНН <***>) о признании незаконным представления.

Третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора: Мэрия города Новосибирска (ИНН <***>), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного, Департамент строительства и архитектуры Мэрии города Новосибирска (ИНН <***>) Министерство строительства Новосибирской области (ИНН <***>).

В заседании приняли участие представитель общества с ограниченной ответственностью «Д54 Развитие» - ФИО2 по доверенности от 18.01.2024 (сроком на 1 год), диплом, паспорт (до перерыва), ФИО3 по доверенности от 18.01.2024 (сроком действия 1 год) удостоверение адвоката (после перерыва).


Суд установил:


общество с ограниченной ответственностью «Д54 развитие» (далее по тексту – заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением к прокуратуре города Новосибирска (далее - заинтересованное лицо, прокуратура) о признании незаконным представления прокурора города Новосибирска об устранении нарушений требований градостроительного, лесного законодательства от 09.02.2023 № 795-ж-2020 (далее - представление).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены мэрия города Новосибирска (далее - мэрия), Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Новосибирской области и аппарат уполномоченного (далее - уполномоченный), Департамент строительства и архитектуры мэрии города Новосибирска (далее - департамент), Министерство строительства Новосибирской области (далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Новосибирской области от 28.11.2023, оставленным в силе постановлением от 27.02.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с принятыми судебными актами, общество обратилось с кассационной жалобой, в которой просит решение и постановление отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование жалобы указано на следующее: оспариваемое представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку направлено на прекращение действия проекта планировки территории (ППТ), который был разработан по заказу и по инициативе общества; на основании указанного представления обществу отказывается в выдаче разрешения на строительство; в предмет судебного разбирательства по настоящему делу входит оценка законности Представления через проверку указанных в нем нарушений, якобы имеющихся ППТ Нижняя Ельцовка, однако, при рассмотрении дела прокуратурой не представлено, а суды в нарушение статьи 66, части 6 статьи 200 АПК РФ не истребовали документы, исследование которых входит в предмет судебного разбирательства, и отсутствие которых не обеспечило надлежащую оценку законности представления; обстоятельства  в части несоответствия ППТ местным градостроительным  нормам не могли быть установлены судами,  поскольку материалы   дела   не  содержат   соответствующих доказательств; документация ППТ на предмет соответствия нормам статей 41, 42 ГрК РФ, а также остальным   требованиям   закона    судами не исследовалась; судами   не   применены    положения постановления   Правительства   Новосибирской    области   от  12.08.2015 № 303-п; судами  не исследовано,  что принадлежащие обществу земельные участки  54:35:091270:273  и 54:35:091270:274  составляют  только  часть территории,  в отношении  которой  было утверждено ППТ; возможность внесения изменений (корректировок) в ППТ в целях соблюдения прав и законных интересов общества судами не исследовалась; судами нарушен баланс частных и публичных интересов; частичное отступление от процедуры проведения общественных обсуждений не является доказательством, подтверждающим незаконность ППТ, и в отсутствии иных доказательств, не может свидетельствовать о не достижении целей общественных обсуждений и нарушении прав третьих лиц; судами не применены нормы ФЗ от 14.03.2022 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ», а также Постановление Правительства Новосибирской области от 01 апреля 2022 года № 145-п, в соответствии с которыми проведенные общественные слушания являются необязательными для утверждения документации ППТ, и выявленные  при их проведении недостатки никаким образом не влияют на законность документации ППТ; из текста Представления ясно и недвусмысленно следует категоричное указание  на отмену документации  ППТ; основанием   для   отмены   Мэрией г. Новосибирска ППТ в части явился сам факт вынесения и существования Представления, а не указанные в нем нарушения, поскольку таковые отсутствуют, что соответствует правовой позиции АС Западно-Сибирского округа (дело № А45-12991/2023).

В судебном заседании представитель общества поддержал ранее изложенную правовую позицию по делу.

К делу предоставлены дополнительные пояснения от 29.05.2024 и новые доказательства, которые в силу отсутствия надлежащих доказательств заблаговременного направлении всем участвующим в деле лицам и соответствующих полномочий суда округа не подлежат приобщению и исследованию окружным судом.

Проверив судебные акты в пределах доводов кассационной жалобы в соответствии со статьями 284, 286 АПК РФ, суд кассационной инстанции приходит к следующим выводам.

Как следует из материалов дела и установлено судами при рассмотрении дела, общество осуществляет свою предпринимательскую деятельность как застройщик, осуществляющий многоквартирное строительство на территории города Новосибирска.

На основании договора аренды земельного участка с выкупом № 20220916/1 от 16.09.2022 общество владеет земельным участком с кадастровым номером 54:35:091270:273 (далее - земельный участок), расположенным по адресу: Новосибирская область, город Новосибирск.

С целью осуществления строительства общество в 2021 году обратилось в мэрию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, в выдаче разрешения было отказано.

Одним из оснований отказа являлось то, что согласно Решению Совета депутатов г. Новосибирска от 24.06.2009 № 1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска» земельный участок расположен в территориальной зоне «Зона застройки жилыми домами смешанной этажности (Ж-1), что противоречит проекту планировки территории, утвержденному постановлением мэрии от 21,09.2012 № 9615, по которому в границах земельного участка установлена зона отдыха и оздоровления (Р-3) и не предусматривается строительство жилых домов.

Поскольку действующий на тот момент ППТ, ограниченный границей города Новосибирска, полосой отвода железной дороги, границей Первомайского района, в Советском районе, утвержденный постановлением мэрии от 21.09.2012 № 9615 не соответствовал действующему Градостроительному кодексу Российской Федерации, положениям Генерального плана города Новосибирска в редакции решения Совета депутатов г. Новосибирска от 24.03.2021 № 105), Правилам землепользования и застройки города Новосибирска, обществом было принято решение о подготовке ППТ в границах территории Нижняя Ельцовка. Общество обратилось в мэрию с предложением о подготовке ППТ. В ответе от 09.06.2021 № 30/05.2/10210 мэрией было указано, что обращение рассмотрено на заседании комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с подготовкой документации по планировке территории..., результатам заседания принято решение о подготовке ППТ «Нижняя Ельцовка».

Постановлением мэрии от 30.08.2022 № 3016 была утверждена разработанная обществом документация по планировке территории «О проекте планировки и проекте межевания территории, ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе».

После утверждения ППТ обществом получен градостроительный план земельного участка РФ-54-2-03-0-00-2022-1144, выданный департаментом 14.09.2022. Из ГПЗУ следует, что земельный участок расположен в зоне застройки жилыми домами смешанной этажности. 10.03.2023 (вх. № 11.1-03-0681) общество направило в мэрию заявление о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Многоквартирный многоэтажный дом с объектами обслуживания жилой застройки во встроенных помещениях, дошкольной образовательной организацией, магазином, автостоянками и трансформаторными подстанциями), расположенного на земельном участке с кадастровым номером 54:35:091270:273 по адресу: г. Новосибирск, Советский район ул. Иванова. 16.03.2023 письмом № 11/1/11.1-104/00745 управление архитектурно-строительной инспекции мэрии отказало обществу в выдаче разрешения на строительство.

Отказ мотивирован несоответствием представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство ГПЗУ и тем, что «в мэрию поступило представление об устранении требований градостроительного и лесного законодательства, согласно которому действие ППТ подлежит отмене, детальной проработке и устранению ряда замечаний при его повторном рассмотрении и утверждении».

Также, в ответе на обращение по проекту строительства к администрации Советского района г. Новосибирска от 09.03.2023 № 58/01-15/01955, было указано, что «в настоящее время, учитывая позицию прокуратуры города Новосибирска в части необходимости устранения нарушений требований градостроительного законодательства, рассматривается вопрос о подготовке правового акта мэрии города Новосибирска о прекращении действия данного постановления».

Согласно оспариваемому представлению прокуратурой проведена проверка соблюдения требований градостроительного и лесного законодательства при утверждении постановления мэрии от 30.08.2022 № 3016.

В ходе проверки установлено, что в нарушение Местных нормативов градостроительного проектирования города Новосибирска, утвержденных постановлением мэрии г. Новосибирска от 23.07.2007 № 563-а, а также СП 42.13330.2016 «Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89 *» ППТ и материалы по его обоснованию не содержат требований о возможности застройки территории многоквартирными домами с учетом ее обеспеченности образовательными организациями, не предусматривают этапы проектирования строительства и реконструкции объектов в сфере образования, здравоохранения, транспортной инфраструктуры, не содержат информации об обеспеченности территории объектами здравоохранения для стационарного лечения, парковочными местами; допущены нарушения положений Лесного кодекса Российской Федерации (статьи 116 Лесного кодекса Российской Федерации (далее – ЛК РФ), в которой прямо установлен запрет на строительство объектов капитального строительства в городских лесах за исключением велосипедных и беговых дорожек и гидротехнических сооружений); нарушен порядок организации и проведения общественных слушаний при процедуре принятия ППТ.

В представлении, адресованном мэрии, указано на необходимость безотлагательно рассмотреть преставление с участием представителя прокуратуры, в течение месяца со дня поступления представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, а также недопущению подобных нарушений впредь; о результатах принятых мер сообщить в прокуратуру в течение месяца со дня поступления представления.

Также судами установлено, что в рамках дела № А45-9429/2023 признан законным отказ Мэрии в выдаче разрешения на строительство, оформленного уведомлением от 16.03.2023 № 11/1/11.1-04/00745 (определение Верховного Суда Российской Федерации от 10.04.2024 № 304-ЭС24-4575).

В рамках указанного дела судами установлено наличии у Мэрии правовых оснований для отказа в выдаче обществу разрешения на строительство ввиду несоответствия представленной им проектной документации требованиям проекта планировки, поскольку необеспеченность многоквартирного дома объектами социальной инфраструктуры на момент его предполагаемого ввода в эксплуатацию является препятствием к выдаче такого разрешения (территория планировочного квартала 211.01.02.03, в границах которого предполагается строительство многоквартирного дома, не обеспечена социальными объектами в соответствии с ППТ «Нижняя Ельцовка», а именно объектами начального общего, основного общего и среднеобщего образования (дефицит составляет 373 места)).

Указывая, что представление нарушает права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и экономической деятельности, поскольку на основании представления обществу отказано в выдаче разрешения на строительство, мэрией принято постановление о признании ППТ не подлежащим применению в части территории квартала, на котором расположен земельный участок общества и на котором обществом планируется осуществление застройки, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Руководствуясь положениями статей 21, 22, 24, 28 Закона о прокуратуре, правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 № 84-О, учитывая, что представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий, прокуратурой при изучении ППТ обоснованно установлено, что ППТ предусматривают строительство сетей водоснабжения и водоотведения, трубопроводов в границах городских лесов, что противоречит статье 116 ЛК РФ, общество не предоставило доказательств того, что в границах городских лесов такого строительства не планируется, при разработке ППТ не учтен минимально допустимый уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, предусмотренный местными нормативами, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что территория планировочного квартала 211.01.02.03, в границах которого расположен земельный участок с кадастровым номером 54:35:091270:273, не обеспечена социальными объектами в соответствии с проектом планировки территории (ППТ), ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска, границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе, утвержденным постановлением мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3016. Суд установил, что выдача разрешения на строительство при таких обстоятельствах будет противоречить требованиям законодательства, приведет к нарушению прав неограниченного круга лиц, в том числе несовершеннолетних, поэтому у прокуратуры имелись основания для вынесения представления.

Оставляя в силе решение суда первой инстанции, апелляционный суд заключил, что в рассматриваемом случае представление вынесено в отношении мэрии, которой предписано рассмотреть представление, принять исчерпывающие меры по устранению выявленных нарушений федерального законодательства и недопущению их впредь; указанное представление обществу не адресовано, не возлагает непосредственно на заявителя какие-либо обязанности.

Кассационная инстанция, проверив доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела, считает выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствующими фактическим обстоятельствам дела и подлежащим применению нормам материального и процессуального права.

Закон о прокуратуре устанавливает, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов наделен правом вносить представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. 6 В соответствии с пунктом 3 статьи Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Пунктом 1 статьи 24 Закона о прокуратуре установлено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Таким образом, представление является мерой прокурорского реагирования, имеющей целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24.02.2005 № 84-О, по смыслу приведенных взаимосвязанных положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также учитывая, что при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы (пункт 2 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1), само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

При рассмотрении в судебном порядке дела об оспаривании представления прокурора прокурор должен доказать факт нарушения закона органом или должностным лицом, которому внесено представление, и правомерность своих требований.

Оценив все предоставленные в материалы дела доказательства в их совокупности и взаимной связи по правилам статьи 71 АПК РФ, учитывая, что прокуратурой установлено, что спорные ППТ предусматривают строительство сетей водоснабжения и водоотведения, трубопроводов в границах городских лесов, что противоречит статье 116 ЛК РФ; организация и проведение общественных слушаний нарушено (в рамках возбужденного уголовного дела установлено, что часть лиц, от имени которых голоса отданы за реализацию проекта застройки, фактически не принимали участия в голосовании, подтверждены сведения о голосовании нескольких десятков лиц, умерших на момент проведения голосования); при разработке ППТ не учтен минимально допустимый уровень обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры, предусмотренный местными нормативами (территория планировочного квартала 211.01.02.03, в границах которого расположен земельный участок с кадастровым номером 54:35:091270:273, не обеспечена социальными объектами в соответствии с ППТ), что подтверждается в том числе вступившим в законную силу решением суда по делу № А45-9429/2023 (установившем необеспеченность объектами начального, основного общего и среднеобщего образования – дефицит 373 места исходя из продолжительности строительства в 48 месяцев), суды первой и апелляционной инстанций пришли к законным выводам о том, что выдача разрешения на строительство при изложенных обстоятельствах будет противоречить требованиям законодательства, приведет к нарушению прав неограниченного круга лиц, в том числе несовершеннолетних, что нарушит права неопределенного круга лиц (социальная значимость объектов).

Учитывая, что само по себе представление прокурора не имеет абсолютный (безусловный) характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке, указанное представление обществу не адресовано, не возлагает непосредственно на заявителя какие-либо обязанности, при этом Мэрия для исполнения предписания в настоящем случае не ограничена в способе приведения в соответствие с действующим законодательством правового акта (представление не носит безусловный характер), суды пришли к обоснованным выводам о том, что само по себе оспариваемое представление обществу не адресовано и не возлагает на него какие-либо обязанности.

Тот факт, что в рамках дела А45-12991/2023 признано незаконным представление прокуратуры от 07.02.2023 № 1294-ж-20181 в части указания на нахождение земельных участков в составе лесничеств и недопустимости строительства там инженерных сетей, во исполнение которого Мэрия отозвала выданное разрешение на снос зеленых насаждений (письмо № 01/40/00757 от 08.02.2023), а так же указано на создание оспариваемым представлением препятствий в осуществлении предпринимательской деятельности обществу по подготовке земельного участка к строительству на них жилых домов, не влияет на итоговые верные выводы судов о том, что оспариваемое представление обществу не адресовано и не возлагает на него обязанности, не носит безусловный характер, в связи с чем доводы кассатора в данной части о противоречии двух судебных актов суд округа отклоняет как не обоснованные.

Кроме того, с учетом предоставленных в материалы дела дополнительных документов (новых доказательств), которых не существовало при принятии оспариваемых решения и постановления, не приобщенных окружным судом к материала дела, в том числе вступившего в законную силу апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 02.04.2024 № 33а-2417/2024, признавшим недействующим постановление Мэрии от 22.05.2023 № 2675       «О признании проекта планировки, ограниченной границей Советского района, границей города Новосибирска границей городских лесов и Бердским шоссе, в Советском районе, утверждённого постановлением Мэрии г. Новосибирска от 30.08.2022 № 3016, не подлежащим применению в части территории квартала 211.01.02.03», общество в настоящее время (с учетом изменившихся обстоятельств) не лишено возможности в уставленном законом порядке повторного обращения к Мэрии за получением разрешения на строительство, а, в случае отказа в выдаче, - оспаривания в установленном порядке соответствующего отказа.

И в обозначенном аспекте права общества на осуществление строительства оспариваемым представлением Прокурора в настоящее время не нарушены. Иного из материалов дела не следует и судом округа не установлено, в связи с чем доводы кассатора в соответствующей части о не исследовании судами первичной документации по утверждению ППТ и восстановлении прав общества путем направления дела на новое рассмотрение для целей повторного исследования первичной документации подлежат отклонению судом округа как не обоснованные.

Таким образом, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно признали выданное предписание прокуратору законным и обоснованным, не адресованным обществу и не возлагающим на него обязанности, с учетом конкретных обстоятельств настоящего дела, не установив каких-либо правовых оснований для удовлетворения заявленного требования.

Суд округа исходит из того, что оценка доказательств и отражение ее результатов в судебном акте является проявлением дискреционных полномочий суда, необходимых для осуществления правосудия, вытекающих из принципа самостоятельности судебной власти. Нарушение судами первой и апелляционной инстанций стандарта всестороннего и полного исследования имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимосвязи в соответствии с положениями статьи 71 АПК РФ судом кассационной инстанции не установлено.

Приведенные заявителем в кассационной жалобе доводы не содержат обстоятельств, которые не были проверены и учтены судами первой и апелляционной инстанции при рассмотрении дела и влияли бы на обоснованность и законность обжалуемых судебных актов, а потому не могут служить поводом для их отмены.

Доводы подателя жалобы сводятся, по сути, к переоценке имеющихся в деле доказательств и сделанных судами на их основании выводов, что выходит за рамки рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, установленные статьей 286 АПК РФ. Суд кассационной инстанции не вправе переоценивать доказательства и устанавливать иные обстоятельства, отличающиеся от установленных судами нижестоящих инстанций (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.03.2013 № 13031/12, определения Верховного Суда Российской Федерации от 22.07.2016 № 305-КГ16-4920, от 18.08.2016 № 309-КГ16-838).

Таким образом, суд кассационной инстанции считает, что при принятии судебных актов судами первой и апелляционной инстанций не допущено нарушений норм материального и процессуального права, а выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Поскольку оснований, предусмотренных статьей 288 АПК РФ, для отмены обжалуемого судебного акта в кассационном порядке не имеется, жалоба удовлетворению не подлежит.

Учитывая изложенное, руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 28.11.2023 Арбитражного суда Новосибирской области и постановление от 27.02.2024 Седьмого арбитражного апелляционного суда по делу № А45-13107/2023 оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий                                             А.В. Щанкина

Судьи                                                                           А.Ю. Донцова

ФИО1