Решение от 19 января 2022 г. по делу № А76-23951/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЧЕЛЯБИНСКОЙ ОБЛАСТИ




Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-23951/2021
19 января 2022 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения оглашена 14 января 2022 года.

Решение в полном объеме изготовлено 19 января 2022 года.


Судья Арбитражного суда Челябинской области Белякович Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению Министерства экологии Челябинской области о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области недействительным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общества с ограниченной ответственностью «Спецкомплекс», акционерного общества «Ситиматик», общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса»,

при участии в судебном заседании представителей: от заинтересованного лица – ФИО2 (доверенность №12 от 10.01.2022), от общества с ограниченной ответственностью «Спецкомплекс» – ФИО3 (доверенность №1/2022 от 01.01.2022), от общества с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» – ФИО4 (доверенность №2020-37 от 11.11.2020),

установил:

Министерство экологии Челябинской области (далее – министерство) обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (далее – антимонопольный орган) от 17.05.2021 №10/07-21 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, недействительным.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Спецкомплекс» (далее – ООО «Спецкомплекс»), акционерное общество «Ситиматик» (далее – АО «Ситиматик»), общество с ограниченной ответственностью «Центр коммунального сервиса» (далее – ООО «ЦКС»).

В представленном отзыве антимонопольный орган просил в удовлетворении заявленных требований отказать, указал, что оспариваемое предупреждение не содержит необходимых условий для признания его недействительным (т.1 л.д. 43-45).

ООО «Спецкомплекс» в представленном отзыве указало на законность оспариваемого предупреждения, просило в удовлетворении заявленных требований отказать (т.1 л.д. 163-167).

АО «Ситиматик» в представленном письменном мнении указало, что антимонопольный орган при вынесении оспариваемого предупреждения вышел за пределы своей компетенции, просило удовлетворить заявленные требования и признать незаконным оспариваемое предупреждение (т.2 л.д. 1-4).

ООО «Спецкомплекс» представлены письменные пояснения на письменное мнение АО «Ситиматик» (т.2 л.д. 15).

В представленном письменном мнении ООО «ЦКС» указало на законность и обоснованность заявленных требований. Обратило внимание суда, что внесенные министерством изменения в Территориальную схему обусловлены публичным интересом, направлены на социально-экономическое развитие Челябинской области и не создают дискриминационных условий для каких-либо участников по обработке отходов (т.2 л.д. 92-94).

В судебном заседании представитель от заинтересованного лица возражал против удовлетворения заявленных требований, представитель от ООО «Спецкомплекс» поддержал позицию изложенную в отзыве, представитель от ООО «ЦКС» поддержал позицию изложенную ранее в представленном письменном мнении.

При рассмотрении дела судом установлены следующие обстоятельства, имеющие значение для разрешения спора.

Как следует из материалов дела, в антимонопольный орган от ООО «Спецкомплекс» поступило заявление на действия министерства при разработке и принятии Территориальной схемы обращения с отходами.

По результатам рассмотрения заявления антимонопольным органом вынесено предупреждение от 17.05.2021 №10/07-21 в связи с наличием в действиях министерства, выразившихся в необъективном распределении потоков твердых коммунальных отходов (далее – ТКО), признаков нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закон №135-ФЗ), с необходимостью в срок до 15.07.2021 путем принятия мер по внесению изменений в Территориальную схему в части объективного и недискриминационного подхода при распределении потоков ТКО на период 2022-2027 года, не приводящего к необоснованно большому сокращению объема отходов у лиц, осуществляющих обработку, в том числе у ООО «Спецкомплекс».

Считая данное предупреждение антимонопольного органа незаконным, министерство обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Рассмотрев заявленные требования, суд пришел к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Такое заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ для обжалования в суд решения антимонопольного органа, заявителем не пропущен.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ, а также исходя из пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в предмет доказывания по настоящему делу входит установление совокупности следующих юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого предупреждения закону или иному нормативному правовому акту, и нарушение таким предупреждением прав и законных интересов заявителя.

Оспариваемое заявителем предупреждение вынесено антимонопольным органом в пределах полномочий, предоставленных Законом №135-ФЗ, Положением о Федеральной антимонопольной службе, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 331.

В соответствии с частью 1 статьи 39.1 Закона о конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

В силу части 1 статьи 39.1 Закона Закон о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

Частью 2 статьи 39.1 Закона №135-ФЗ определено, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 настоящего Федерального закона без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Согласно части 4 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: 1) выводы о наличии оснований для его выдачи; 2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; 3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней. По мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено, указанный срок может быть продлен антимонопольным органом (часть 5 статьи 39.1 Закона № 135-ФЗ).

Порядок выдачи предупреждения и его форма, утверждены Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 № 874 «Об утверждении Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства».

Честью 7 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при условии выполнения предупреждения дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается.

В соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Согласно правовой позиции Высшего Арбитражного Сура Российской Федерации, изложенной в Постановление Президиума от 15.04.2014 № 18403/13 по делу № А43-26473/2012, судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Таким образом, предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции), то есть судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона № 135-ФЗ.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 № 57/16 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий. Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе:

- необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2);

- создание дискриминационных условий (пункт 8).

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, содержащимся в пункте 34 постановления от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства», при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках. Угроза наступления неблагоприятных последствий для конкуренции в результате принятия правовых актов, совершения действий (бездействия) предполагается и не требует дополнительного доказывания антимонопольным органом в случаях нарушения запретов, прямо сформулированных в частях 1 - 3 статьи 15 Закона, в частности в случаях установления органами публичной власти и иными указанными в данной норме лицами запретов (введения ограничений) в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров, установления для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Как следует из материалов дела, 24.12.2015 между министерством и АО «Управление отходами» (в настоящее время – АО «Ситиматик») заключено концессионное соглашение о создании межмуниципальной системы коммунальной инфраструктуры на территории Челябинской области в отношении переработки и утилизации (захоронения) ТКО на территории Магнитогорского кластера (далее - концессионное соглашение).

Предметом концессионного соглашения являются обязательства АО «Управление отходами» по созданию, а также использованию (эксплуатации) объекта соглашения (пункт 3.1), целью использования которого является обеспечение системы приема, обработки, утилизации и захоронения ТКО на территории муниципальных образований Челябинской области: Магнитогорского городского округа, Агаповского муниципального района, Верхнеуральского района, Кизильского муниципального района (пункт 4.1).

При этом на дату заключения концессионного соглашения на территории Челябинской области Территориальная схема обращения с отходами утверждена не была, деление территории области на кластеры отсутствовало.

В соответствии с пунктом 9.4 концессионного соглашения на протяжении всего срока эксплуатации объекта министерство гарантирует, что фактический уровень ежегодной загрузки единиц недвижимого имущества будет составлять не менее 80 % от объема ТКО, определенного соглашением (для мусоросортировочного комплекса – 200 000 тонн в год).

Обществом «Спецкомплекс» 30.04.2019 получена лицензия №7400574 на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности. Данное общество является владельцем мусоросортировочного комплекса (далее - МСК), расположенного в г. Магнитогорск Челябинской области; производительность принадлежащего ему МСК при работе в 2 смены составляет 100 000 тонн в год. Обществу утверждены тарифы на обработку ТКО. Согласно Постановлению Министерства тарифного регулирования и энергетики Челябинской области от 27.11.2020 № 54/56 «О внесении изменений в постановление от 13.12.2018 № 83/50» планируемая масса обрабатываемых ТКО на 2019-2021 годы - 100 000 тонн в год (раздел 3), показатель производственной деятельности за 2019 год - 100 000 тонн (раздел 6).

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья определяет Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон № 89-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 13.3 Закона № 89-ФЗ в целях организации и осуществления деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов утверждаются территориальные схемы обращения с отходами и федеральная схема обращения с твердыми коммунальными отходами.

В части 3 названной статьи предусмотрен перечень данных, подлежащих включению в территориальную схему, в числе которых:

- данные о количестве образующихся отходов на территории субъекта Российской Федерации с разбивкой по видам и классам опасности отходов;

- баланс количественных характеристик образования, обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

- схема потоков отходов, в том числе твердых коммунальных отходов, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в государственный реестр объектов размещения отходов, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов;

- данные о планируемых строительстве, реконструкции, выведении из эксплуатации объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов, в том числе твердых коммунальных отходов.

Согласно Таблице 7.2.3 Территориальной схемы Магнитогорский кластер состоит из 10 муниципальных образований:

- Магнитогорский городской округ;

- Верхнеуральский муниципальный район;

- Кизильский муниципальный район;

- Агаповский муниципальный район;

- Нагайбакский муниципальный район;

- Чесменский муниципальный район;

- Варненский муниципальный район;

- Локомотивный городской округ;

- Брединский муниципальный район;

- Карталинский муниципальный район.

Таблицей 7.2.1 Терсхемы предусмотрены все существующие мощности объектов по обработке ТКО, определено, как и в Таблице 5.1.3 Терсхемы, что производственная мощность ООО «Спецкомплекс» производственная мощность в 1 смену/с учетом регулирования режима сменности (тонн/год) - 50 000/100 000.

Схема потоков ТКО на 2021-2027 годы предусмотрена в Таблице 7.2.4 Терсхемы, согласно которой потоки ТКО по Магнитогорскому кластеру разделены на 2 периода: 2021 год и 2022-2027 годы.

В 2021 году предусмотрено направление ТКО на объект обработки МСК, принадлежащий ООО «Спецкомплекс», от трех территорий Магнитогорского кластера (Магнитогорский городской округ, Агаповский и Нагайбакский муниципальные районы) в общем объеме 99 376 тонн с целью уменьшения объема отходов после обработки на 20 %.

В период 2022-2027 не предусмотрена деятельность ООО «Спецкомплекс» по обработке ТКО на территории Магнитогорского кластера. В отношении 9 территорий этого кластера (помимо Локомотивного городского округа) присутствует информация о направлении 100% отходов на обработку на объект обращения с отходами АО «Управление отходами» в объеме более 135 000 тонн в год.

С 2022 года ООО «Спецкомплекс» будет принимать отходы от территории Пластовского муниципального района, входящей в состав Челябинского кластера (2022 год - 10 173 тонн в год, 2023 -10 091 тонн в год, 2024 - 10 010 тонн в год, 2025 - 9 930 тонн в год, 2026-2027 - 9772 тонн в год), а также от территории Уйского муниципального района, входящего в состав Карабашского кластера (2022 год - 4 978 тонн в год, 2023 - 4 938 тонн в год, 2024 – 4 898 тонн в год, 2025 – 4 858 тонн в год, 2026-2027 - 4 779 тонн в год).

Из приведенных данных следует, что согласно Терсхеме с 2022 года объемы ТКО, направляемые на МСК ООО «Спецкомплекс», , будут существенно снижаться по сравнению с 2021 годом (более чем в 6,5 раз), предполагаемая загрузка объекта обработки с отходами на период 2022-2027 годов составит 15 % от существующей мощности.

Кроме того, в период с 2022-2027 годы Терсхемой предусмотрено направление потоков ТКО на объект АО «Ситиматик» в отношении 9 территорий, входящих в Магнитогорский кластер, в то время как концессионным соглашением предусмотрены только 4 территории (Магнитогорский городской округ, Агаповский муниципальный район, Верхнеуральский район, Кизильский муниципальный район).

Правового обоснования увеличения обслуживаемых АО «Ситиматик» территорий в Терсхеме министерством не представлено.

Таким образом, при отсутствии правовых оснований министерством в Терсхему включено условие, которое предоставляет АО «Ситиматик» преимущественные условия осуществления деятельности по обработке ТКО. Увеличивая обслуживаемую АО «Ситиматик» территорию, несмотря на наличие действующего хозяйствующего субъекта, министерство фактически осуществило действия, которые необоснованно позволят с 2022 года АО «Ситиматик» охватить большую территорию, обработать большее количество ТКО, что, в свою очередь, способствует увеличению у указанного хозяйствующего субъекта прибыли относительно иных лиц, а также при условии соблюдения требований законодательства и условий концессионного соглашения. В рассматриваемом случае такой подход при распределении потоков ТКО поставил хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность, связанную с обработкой ТКО, в неравное положение, поскольку для ООО «Спецкомплекс» загрузка с указанного времени будет обеспечена на 15 % от существующей мощности, а для АО «Ситиматик» министерство, с учетом положений концессионного соглашения, обеспечивает 80% загрузки объекта обработки.

Суд находит правильными выводы антимонопольного органа о том, что действия министерства, выразившиеся в утверждении Терсхемы с установлением в ней условий о сокращении объема ТКО, направляемых на МСК ООО «Спецкомплекс» в период 2022-2027 годов, а также о необоснованном увеличении количества обслуживаемых АО «Ситиматик» территорий по сравнению с заключенным концессионным соглашением, создают дискриминационные условия, необоснованно ограничивая деятельность одной организации, имеющей соответствующую лицензию, и предоставляя преимущественное прав осуществления деятельности в области обращения с отходами другому хозяйствующему субъекту, что не соответствует положениям Закона № 89-ФЗ и Закона о защите конкуренции.

Существенное сокращение объема отходов, направляемых на МСК ООО «Спецкомплекс» (более чем в 6,5 раз) может препятствовать осуществлению дальнейшей деятельности указанного общества как хозяйствующего субъекта, и послужить основанием для ухода с рынка обращения с отходами.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, суд приходит к выводу о том, что на момент вынесения оспариваемого предупреждения антимонопольный орган обоснованно установил в действиях заявителя признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Приведенные заявителем доводы судом проверены и признаны подлежащими отклонению как основанные на неправильном толковании норм материального права и опровергающиеся имеющимися в материалах дела доказательствами.

Учитывая вышеизложенное, суд полагает, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа соответствует нормам действующего законодательства.

При таких обстоятельствах в рассматриваемом случае отсутствует совокупность условий, необходимых для признания оспариваемого предупреждения антимонопольного органа незаконным, что исключает удовлетворение заявленных требований.

Руководствуясь статьями 176, 200, 201 АПК РФ, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд.


Судья Е.В. Белякович