Решение от 20 октября 2017 г. по делу № А10-1691/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ

ул. Коммунистическая, 52, г. Улан-Удэ, 670001,

e-mail: info@buryatia.arbitr.ru, web-site: http://buryatia.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А10-1691/2017
20 октября 2017 года
г.Улан-Удэ


Резолютивная часть решения объявлена 17 октября 2017 года

Полный текст решения изготовлен 20 октября 2017 года

Арбитражный суд Республики Бурятия в составе судьи Пунцуковой А.Т., при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1, рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению Министерства здравоохранения Республики Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Территориальному органу Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным представления от 26.01.2017 № и04-141/17,

при участии в заседании:

заявителя: ФИО2 – представителя по доверенности от 12.01.2017 № 62/17,

ответчика: ФИО3 – представителя по доверенности от 11.07.2017,

установил:

Министерство здравоохранения Республики Бурятия (далее – Министерство, Минздрав РБ) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия (далее – ТО Росздравнадзора по РБ, административный орган) от 26.01.2017 № и04-141/17.

Представитель Министерства требования поддержала, пояснила, что представление содержит положения, нарушающие права и законные интересы Минздрава РБ. 30 ноября 2016 года Министерству одновременно с актом проверки выдано предписание № 161. Установлен срок устранения нарушений до 15.12.2016, который совпадает с окончанием срока представления возражений на акт и предписание.

ТО Росздравнадзора по РБ заведомо установлены неисполнимые сроки выполнения предписания, не учтен срок для представления возражений.

Для выполнения мер, предпринятых Минздравом РБ по выполнению указанного предписания, ТО Росздравнадзора по РБ проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой выдано оспариваемое представление. Административным органом сделан вывод, что Министерством исполнен пункт 1.1 предписания, остальные пункты предписания не исполнены.

По пункту 1.2 предписания в компетенцию Минздрава РБ полномочия по контролю за сроками выполнения работ сетевого графика, мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра не входят.

По пункту 1.3 предписания Минздравом РБ утверждено обучение 216 специалистов, в том числе 36 врачей в федеральных симуляционных центрах. За 2014-2016 гг. подготовлено 36 специалистов в федеральных центрах.

Министерством программа по подготовке медицинских кадров для перинатального центра, повышению квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения, выполнена полностью.

В пункте 2 предписания отсутствует указание на нормы, предусматривающие обязанность Минздрава РБ, как ответственного лица, вести претензионную работу.

Министерство не является стороной ни по одному из соглашений, ни одним из нормативных правовых актов Республики Бурятия не наделено полномочиями предъявлять претензии за неисполнение условий соглашений, связанных со строительством перинатального центра. Минздрав РБ не является уполномоченным органом для предъявления претензий в рамках проектирования, строительства и вводе в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ

Просила требования Министерства удовлетворить.

Представители ТО Росздравнадзора по РБ с доводами заявителя не согласились, представлены письменные отзывы и дополнения к ним.

В обоснование возражений представители ТО Росздравнадзора по РБ в ходе рассмотрения дела указали, что Министерство в соответствии с Программой «Модернизация здравоохранения Республики Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденной Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, определено как ответственное за организацию реализации Программы, Министерство осуществляет совершенствование механизма реализации Программы и контроль за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых на реализацию Программы.

В соответствии с пунктом 3 Порядка реализации мероприятий Подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденной Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143», приложения 1 к постановлению Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2014 года № 145 организация реализации мероприятий Подпрограммы возложена Правительством Республики Бурятия на Министерство и Министерство строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия.

В соответствии с пунктом 3 данного Порядка Минздрав РБ осуществляет полномочия главного распорядителя бюджетных средств в части подготовки кадров для перинатального центра; подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы; подготовку в установленном порядке предложений по уточнению мероприятий Подпрограммы на очередной финансовый год, уточнению затрат на реализацию мероприятий Подпрограммы, на основании которых вносятся изменения в Подпрограмму в установленном порядке.

Министерством существующий контроль за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых на реализацию мероприятий, проводится неэффективно.

За период 2014-2016 годов запланировано провести обучение 130 врачей, 90 средних медицинских работников. В соответствии с Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 запланировано обучение 220 медицинских работников, из них в федеральных симуляционных центрах 176 (104 врача, 72 средних медицинских работников).

В ходе проверки установлено, что за 2014-2016 годы в федеральных симуляцинных центрах, а также в медицинских образовательных учреждениях и федеральных клиниках прошли повышение квалификации 68% медицинских работников при плане 80%.

В соответствии с письмом Росздравнадзора от 13.02.2015 № 01и-218/15 в целях оптимизации сбора информации введена новая отчетная форма «Контроль за строительством перинатального центра», где предусмотрено предоставленных данных о ведении претензионной работы, о чем Министерство проинформировано.

Проверкой установлено, что претензионная работа Министерством не проводится, подтверждением чего являются отчетные данные в Росздравнадзор. С февраля 2015 года направлено только одно письмо с целью запроса информации о выполнении договора с поставщиком ООО «НикМед» на поставку медицинского оборудования.

Просили отказать в удовлетворении требований Министерства.

Исследовав материалы дела, выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, суд находит заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению, по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 3 ноября 2016 года Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзором) выдано поручение о проведении проверки в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, обеспечивающих координацию реализации мероприятий программы в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра и уполномоченного органа региона, являющегося главным распорядителем финансовых средств, предусмотренных в региональных бюджетах на 2014-2016 годы на реализацию мероприятий Программы модернизации здравоохранения в части проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра (л.д.110 т.1).

23 ноября 2016 года прокуратурой Республики Бурятия руководителю ТО Росздравнадзора по РБ выставлено требование о проведении внеплановой проверки в отношении Министерства (л.д.112 т.1).

Во исполнение указанных поручения Росздравнадзора и требования прокуратуры РБ 24 ноября 2016 года руководителем ТО Росздравнадзора по РБ издан приказ № 407 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении Министерства здравоохранения Республики Бурятия с целью контроля за реализацией мероприятий по строительству перинатальных центров.

По результатам проверки составлен акт от 30 ноября 2016 года № 407, согласно которому в ходе проведения проверки выявлены нарушения Постановления Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», Постановления Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 «О реализации мероприятий подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия в на 2011-2016 годы» (л.д.2-7 т.2).

30 ноября 2016 года Минздраву РБ выдано предписание № 161 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений (л.д.8 т.2).

13 декабря 2016 года ТО Росздравнадзора по РБ издан приказ № 450 о проведении внеплановой выездной проверки Министерства с целью контроля исполнения предписания от 30.11.2016 № 161.

По результатам проверки составлен акт от 18 января 2017 года № 450, в соответствии с которым выявлены факты невыполнения указанного предписания, за исключением пункта 1.1 предписания (л.д.9-13 т.2).

В связи с чем, ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Министерства внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания от 26.01.2017 № И04-141/17 (л.д.26-29 т.2).

Кроме того, постановлением от 26 января 2017 года № 3 Минздрав РБ признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ, а именно: невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения; и привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 30 000 рублей (л.д.21-25 т.2).

Полагая, что вынесенное ТО Росздравнадзора по РБ представление является незаконным и нарушает права и законные интересы заявителя, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно положениям статей 65 и 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствия их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушения прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 09.12.2013 № 2302-р «Об утверждении Программы развития перинатальных центров в Российской Федерации» контроль за реализацией мероприятий Программы осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

Согласно пункту 4 Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 № 323 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения» Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы.

На основании пункта 1 Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, утвержденного приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н, Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (далее соответственно - территориальный орган, Росздравнадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 (далее – Постановление № 143) утверждена Программа "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2017 годы" (далее – Программа) вместе с Подпрограммой «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» (приложение к Программе, далее – Подпрограмма).

В соответствии с пунктом 3 Постановления № 143 государственным заказчиком Программы определено Правительство Республики Бурятия.

Разделом IV Программы определен механизм реализации мероприятий Программы и контроль за ходом ее выполнения. Исходя из данного раздела Программы общий контроль за исполнением Программы осуществляется Правительством Республики Бурятия.

Постановлением Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 (далее – Постановление № 145) утвержден Порядок реализации мероприятий подпрограммы "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ" Программы "Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011 - 2016 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143" (далее – Порядок).

В соответствии с пунктом 3 Порядка, в редакции, действовавшей в спорный период, организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется Министерством здравоохранения Республики Бурятия (далее - Минздрав РБ) совместно с Министерством строительства и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Бурятия (далее - Минстрой РБ).

Минздрав РБ осуществляет:

- полномочия главного распорядителя бюджетных средств в части подготовки кадров для перинатального центра;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Подпрограммы;

- подготовку в установленном порядке предложений по уточнению мероприятий Подпрограммы на очередной финансовый год, уточнению затрат на реализацию мероприятий Подпрограммы, на основании которых вносятся изменения в Подпрограмму в установленном порядке;

- совершенствование механизма реализации мероприятий Подпрограммы.

4 февраля 2014 года заключено соглашение между Правительством Республики Бурятия (субъект Российской Федерации), Министерством здравоохранения Российской Федерации (Министерство), Федеральным фондом обязательного медицинского страхования (Фонд), предметом которого являются условия реализации Программы модернизации в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра на 120 коек в г.Улан-Удэ и финансового обеспечения указанных мероприятий в 2014-2016 годах.

14 апреля 2014 года между Правительством Республики Бурятия (Субъект) и Государственной корпорацией по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростехнологии» (Заказчик) подписано соглашение, согласно п.1.1. которого соглашение определяет порядок реализации совместных мероприятий по проведению инженерных изысканий, проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра по адресу: г.Улан-Удэ, мощностью 120 коек в рамках подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ», Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденной Постановлением Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143, в том числе оснащение Центра оборудованием в соответствии с проектной документацией, разработанной с учетом требований Министерства здравоохранения Российской Федерации (л.д.30-34 т.2).

Согласно пункту 4.1.1 Соглашения Субъект в целях реализации Программы принимает участие в разработке (корректировке) проектной документации, её согласовании, осуществляет контроль за ходом выполнения работ и направляет своих представителей для участия в комиссионной приемке центра.

В соответствии с пунктом 4.2 Соглашения заказчик в целях реализации Программы обязуется за счет средств субсидии Субъекта обеспечить: разработку календарного графика проектирования, строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ для согласования с Субъектом; проектирование (корректировка проектной документации) на стадии создания проекта и рабочей документации; получение положительного заключения государственной экспертизы; получение разрешения на строительство; строительство центра; оснащение центра технологическим и медицинским оборудованием; ввод центра в эксплуатацию; разработанная (откорректированная) проектная документация до передачи в государственную экспертизу представляется Заказчиком Субъекту для согласования и др.

Программой развития перинатальных центров в Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 09.12.2013 № 2302-р, в редакции, действовавшей до 1 января 2017 года, предусмотрено, что реализация Программы осуществляется в 2013 - 2016 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. - июль 2014 г.) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. - май 2016 г.) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (июнь - декабрь 2016 г.) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Распоряжением Правительства РФ от 28.12.2016 № 2890-р в распоряжение Правительства РФ от 09.12.2013 № 2302-р внесены изменения, вступившие в силу с 1 января 2017 года, в частности, предусмотрено, что реализация Программы осуществляется в 2013 - 2017 годах в 3 этапа:

I этап (ноябрь 2013 г. - июль 2014 г.) - организационный (разработка технического задания, проектной документации, выбор подрядчика, разработка программы подготовки и переподготовки медицинского персонала);

II этап (август 2014 г. - июль 2017 г.) - строительство перинатальных центров, реализация программы подготовки и переподготовки медицинских кадров;

III этап (август - декабрь 2017 г.) - ввод в эксплуатацию перинатальных центров и получение лицензии на осуществление медицинской деятельности в перинатальных центрах.

Исходя из раздела IV Программы реализация мероприятий Программы осуществляется в соответствии с утвержденным сетевым графиком.

Согласно Сетевому графику выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ (Республика Бурятия, г.Улан-Удэ, ул.Пирогова), являющемуся приложением № 2 к Подпрограмме, в редакции, действовавшей в спорный период, срок выполнения работ по производству внутренних работ; поставке и монтажу медицинского оборудования; завершению внешней отделки и благоустройства территории; мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра установлен – июнь 2016 года.

Из акта проверки от 30 ноября 2016 года следует, что срок выполнения работ по актуализированному сетевому графику, утвержденному управляющим директором ГК «Ростех» и заместителем председателя Правительства РБ 10 апреля 2015 года, по строительству перинатального центра – 1 июня 2016 года, по вводу в эксплуатацию перинатального центра – 1 декабря 2016 года.

Государственной корпорацией «Ростех» направлен в адрес Правительства РБ и Минстроя РБ откорректированный ГК «Ростех» и ООО «РТ-СоцСтрой» график выполнения работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатального центра г.Улан-Удэ, установив срок до 1 января 2017 года.

Как следует из материалов дела, с целью устранения выявленных нарушений по результатам проведенной проверки Министерству 30 ноября 2016 года выдано предписание № 161, где в части выявленных нарушений с указанием нормативного правового акта, требования которого нарушены, указано: «В нарушение Постановления Правительства Республики Бурятия от 28.03.2011 № 143 «Об утверждении программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» установлено:

невыполнение целевого индикатора «Материнская смертность» за 2015 год и за 11 месяцев 2016 года;

несоблюдение сроков выполнения работ сетевого графика от 10 апреля 2015 года в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершение внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра;

невыполнение Плана подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения (план 80%, факт 69%);

2. В нарушение Постановления Правительства Республики Бурятия от 31.03.2014 № 145 «О реализации мероприятий подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы» Министерством здравоохранения Республики Бурятия, как исполнительным органом государственной власти Республики Бурятия, уполномоченным осуществлять взаимодействие с Министерством здравоохранения Российской Федерации организация реализации мероприятий Подпрограммы осуществляется не в полном объеме. Претензионная работа по реализации мероприятий по строительству перинатальных центров не проводится.

Согласно предписанию ТО Росздравнадзора по РБ обязал Министерство начать мероприятия по устранению нарушений с момента выдачи предписания; устранить нарушения в срок до 15 декабря 2016 года.

На основании пункта 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны, в частности, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и (или) о проведении мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также других мероприятий, предусмотренных федеральными законами.

По смыслу названных норм следует, что предписание об устранении нарушений требований законодательства представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Условиями для вынесения предписания являются нарушения законодательства Российской Федерации, которые к моменту выдачи такого предписания не устранены нарушителем закона самостоятельно. Невыполнение в срок законного предписания органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), является основанием для привлечения граждан и юридических лиц к административной ответственности. Следовательно, предписание должностного лица, осуществляющего государственный надзор, должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Вместе с тем, в данном случае содержащиеся в оспариваемом предписании формулировки констатируют факты невыполнения требований Программы, а именно, несоблюдение сроков выполнения работ сетевого графика; несоответствие рабочей, сметной документации с проектной документацией; отсутствие откорректированного календарного графика работ; отсутствие корректировки графика ведения авторского надзора; несоответствие представленных справок реально выполненному объему строительных работ; неэффективное осуществление контроля по реализации мероприятий.

Однако данные сведения не позволяют фактически определить перечень действий, подлежащих выполнению обязанным лицом в установленный срок, в оспариваемом предписании не содержатся конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить Министерству, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленных нарушений.

Следовательно, оспариваемое предписание не отвечает принципу исполнимости, нарушает права и законные интересы Министерства.

Кроме того, как следует из акта проверки и предписания, факт нарушения Министерством законодательства и положений Постановления № 145 ТО Росздравнадзора по РБ установлен без исследования обстоятельств наличия в действиях Министерства вины при нарушении требований законодательства, полномочий по выполнению вменяемых Министерству обязанностей.

Постановления Правительства Республики Бурятия № 143 и № 145 не возлагают на Минздрав РБ обязанностей по выполнению изложенных в пунктах 1.2 и 2 предписания мероприятий.

Так, в главе IV «Механизм реализации мероприятий Программы и контроль за ходом выполнения» Программы предусмотрено, что Минздрав РБ совместно с органами местного самоуправления осуществляет организацию реализации Программы и является ответственным за обоснованность стоимости мероприятий, установленных Программой.

Минздрав РБ осуществляет следующие мероприятия:

- обеспечение целевого и эффективного использования финансовых средств, выделенных на реализацию Программы;

- организацию реализации мероприятий Программы за счет финансирования из бюджета Федерального фонда ОМС и республиканского бюджета;

- подготовку информации и отчетов о выполнении Программы;

- подготовку в установленном порядке предложений по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняет затраты по программным мероприятиям, на основании которых вносятся изменения в Программу в установленном порядке;

- совершенствование механизма реализации Программы;

- контроль за эффективным и целевым использованием средств, выделяемых на реализацию Программы, своевременным и в полном объеме выполнением мероприятий Программы.

Из анализа положений Программы Минздрав РБ как уполномоченный орган осуществляет организацию реализации мероприятий, перечисленных в указанной Программе, занимается сбором информации и подготовкой отчетности о выполнении таких мероприятий; обеспечивает целевое и эффективное использование финансовых средств и соответствующий контроль и др.

В рамках Подпрограммы +организация реализации мероприятий осуществляется совместно с Минстроем РБ, которое исполняет полномочия главного распорядителя бюджетных средств, а также контроль за качеством реализации мероприятий Подпрограммы.

На основании статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств должен обеспечивать результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств; а также соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций, определенных настоящим Кодексом, условий, целей и порядка, установленных при их предоставлении.

В рамках Подпрограммы Минздрав РБ является главным распорядителем бюджетных средств только в части реализации мероприятий по подготовке кадров для перинатального центра.

В соответствии пунктами 5 и 6 Порядка предоставления субсидий на реализацию мероприятий Подпрограммы «Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ» Программы «Модернизация здравоохранения в Республике Бурятия на 2011-2016 годы», утвержденного постановлением Правительства Республики Бурятия от 31 марта 2014 года № 145, Минстрой РБ направляет заказчикам средства, предоставленные из бюджета ФФОМС на проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г. Улан-Удэ, в соответствии с договором (соглашением) о предоставлении субсидии.

Минстрой РБ направляет заказчикам средства, предоставленные из республиканского бюджета на проведение инженерных изысканий, проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию перинатального центра в г.Улан-Удэ, в соответствии с договором (соглашением) о предоставлении субсидии.

Минстрой РБ, Минздрав РБ и органы государственного финансового контроля осуществляют контроль за соблюдением условий, целей и порядка предоставления субсидий в рамках возложенных полномочий (пункт 9 указанного Порядка).

Таким образом, на законодательном уровне урегулировано разграничение полномочий, конкретных функций в рамках Подпрограммы как Минздрава РБ, так и Минстроя РБ.

В данном случае Минздрав РБ не наделен полномочиями по осуществлению контроля за соблюдением сроков выполнения строительства и ввода в эксплуатацию перинатального центра, по проведению изысканий и проектированию строительства.

В предписании ТО Росздравнадзора по РБ не указаны конкретные пункты Постановлений № 143 и № 145, иных нормативных правовых актов, которые обязывают Минздрав РБ проводить претензионную работу по реализации мероприятий по строительству перинатального центра, соблюдать сроки (сетевой график) выполнения работ сетевого графика в части производства внутренних работ, поставки и монтажа медицинского оборудования, завершения внешней отделки и благоустройства территории, пусконаладочных работ и завершения строительства объекта, получения ЗОС, а также мероприятий по вводу в эксплуатацию перинатального центра.

Не указание конкретных пунктов нормативных актов, невыполнение которых вменяется Минздраву РБ, также делает предписание неисполнимым.

Наличие у Минздрава РБ обязанности периодически направлять в Минздрав России отчеты о реализации региональной программы модернизации здравоохранения, само по себе не свидетельствует о наличии у Министерства обязанности по ведению претензионной работы с целью контроля за соблюдением сроков и качества строительства перинатального центра.

Из материалов дела видно, что в ходе проверки было представлено 20 писем, направленных Минздравом РБ в различные органы за период 2014-2016 гг., в том числе на имя министра строительства и модернизации ЖКХ Республики Бурятия, по вопросу крайне низкого освоения средств и необходимости активизации работы с подрядчиком по строительству перинатального центра. Направлялись письма в адрес председателя Федерального фонда обязательного медицинского страхования, Министру здравоохранения Российской Федерации (л.д.2-22 т.7).

Кроме того, предписание не содержит указания на то, какие именно мероприятия охватываются понятием «претензионная работа», что не позволяет однозначно утверждать о нарушениях, допущенных Минздравом РБ.

В подтверждение наличия у Министерства обязанности по ведению претензионной работы административный орган сослался на письмо Роздравнадзора от 13.02.2015 № 01и-218/15. Однако данное письмо судом не принимается, поскольку оно содержит лишь информацию о необходимости руководителям территориальных органов Росздравнадзора организовать предоставление соответствующих сведений по новым отчетным формам (л.д.52 т.2).

При таких обстоятельствах требования предписания, изложенные в пунктах 1.2 и 2, не основаны на законе, и предписание в этой части не может быть признано законным.

В пункте 1.3 предписания от 30.11.2016 № 161 указано, что Министерством не выполнен План подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения (план 80%, факт 69%).

Вместе с тем, в рамках Подпрограммы предусмотрен План подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения.

Согласно Подпрограмме, в редакции, действовавшей в спорный период, на период 2014 - 2016 годов утвержден план-график Министерства здравоохранения по подготовке специалистов службы родовспоможения и детства в федеральных симуляционных центрах. Согласно плану пройдут подготовку 80% медицинских работников, обеспечивающих оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным.

За период 2014 - 2016 годов планируется провести обучение 130 врачей: акушеров-гинекологов, врачей-неонатологов, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделении акушерского профиля, врачей анестезиологов-реаниматологов в отделении неонатологического профиля, врачей лучевой диагностики, врачей-терапевтов, врача-физиотерапевта, врача-невролога, врача-рентгенолога, врача-эпидемиолога, врача клинической лабораторной диагностики, провизора, врача-трансфузиолога и других.

В 2014 - 2016 годах планируется провести обучение 90 средних медицинских работников по профилям "детская медицинская сестра", "акушерка", "анестезистка" и другим специальностям.

В ходе рассмотрения дела установлен различный подход Минздрава РБ и ТО Росздравнадзора по РБ по вопросу выполнения плановых показателей подготовки медицинских кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения.

По мнению ТО Росздравнадзора по РБ, согласно Подпрограмме всего было запланировано обучение 220 медицинских работников (130 врачей + 90 средних медицинских работников), из них 80% должны пройти обучение в федеральных симуляционных центрах, что составляет 176 работников.

Вместе с тем, в разделе «План подготовки медицинский кадров для перинатального центра, повышение квалификации медицинского персонала, работающего в учреждениях родовспоможения» Подпрограммы не содержится прямого указания на то, что указанное процентное соотношение медицинских работников, которые должны пройти обучение в симуляционных центрах, рассчитывается от общего количества запланированных к обучению медицинских работников – 220.

Так, в ходе реализации Подпрограммы Минздравом РБ в пределах предоставленных полномочий принят приказ от 28 мая 2014 года № 908-ОД, которым утверждена Программа подготовки и переподготовки медицинских кадров для укомплектования строящегося перинатального центра (л.д.113-126 т.2).

Согласно плану-графику, утвержденному данным приказом в редакции приказа от 24 декабря 2015 года № 1756-РД, действовавшей на момент проведения проверки, было запланировано число обучений в симуляционных центрах врачебного персонала – 36. В редакции приказа от 14 декабря 2016 года № 1921-ОД указанный показатель составил 50 обучений.

Из представленных суду Минздравом РБ сведений количество врачей перинатального центра, обеспечивающих непосредственное оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным, на момент проверки составляло 60, из них 46 врачей прошли 49 обучений в симуляционных центрах, что составляет 81,7% (л.д.127-130 т.2).

Заявителем в материалы дела представлены документы в подтверждение сведений о количестве медицинских работников, обеспечивающих оказание медицинской помощи в периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным; документы по обучению медицинских кадров: списки работников, обеспечивающих оказание медицинской помощи периоде беременности, родов, послеродовом периоде и новорожденным, обученных в 2014-2016 годах; штатные расписания ГБУЗ «Республиканский перинатальный центр»; списки сотрудников Республиканского перинатального центра; сертификаты, удостоверения, дипломы о прохождении обучения; договоры на обучение (л.д.127-155 т.2, тома 3-5, л.д.1-140 т.6)

Исследованные судом доказательства позволяют прийти к выводу о том, что утвержденный Минздравом РБ план-график по подготовке медицинских кадров в федеральных симуляционных центрах, выполнен. Именно на этот план-график имеется ссылка в тексте самой Подпрограммы.

Иных нарушений плана подготовки медицинских кадров в предписании не указано.

Согласно приказу Минздрава РБ от 28 мая 2014 года № 908-ОД, в редакции приказа от 24 декабря 2015 года № 1756-РД, за рассматриваемый период запланировано обучение 129 врачей и 87 медицинских работников, всего 216 работников (л.д.120-122 т.2).

Указанные показатели в редакции приказа Минздрава РБ от 14 декабря 2016 года № 1921-ОД составили 154 и 79, соответственно, всего 233 (л.д.123-126 т.2).

По сведениям Минздрава РБ по состоянию на 1 декабря 2016 года обучение прошли 156 врачей и 79 средних медицинских работников, всего 235.

По данным ТО Росздравнадзора по РБ по состоянию на ноябрь 2016 года обучение прошли 222 медицинских работников, из них 156 врачей и 71 средних медицинских работников.

При таких обстоятельствах суд приходит к выводу, что подпункты 1.2 и 1.3, пункт 2 предписания ТО Росздравнадзора по РБ от 30.11.2016 № 161, неисполнение которых вменяется Минздраву РБ, являются незаконными.

Кроме того, пунктом 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Советским районным судом рассмотрено дело по заявлению Министерства здравоохранения Республики Бурятия на постановление ТО Росздравнадзора по РБ от 26 января 2017 года о привлечении к административной ответственности по части 21 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением Советского районного суда г.Улан-Удэ от 1 марта 2017 года постановление административного органа оставлено без изменения, жалоба Министерства без удовлетворения.

Решением Верховного суда Республики Бурятия от 23 мая 2017 года постановление руководителя ТО Росздравнадзора по Республике Бурятия от 26 января 2017 года и решение судьи Советского районного суда г.Улан-Удэ от 1 марта 2017 года по делу об административном правонарушении в отношении Министерства здравоохранения Республики Бурятия по части 21 статьи 19.5 КоАП РФ отменены, производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения.

Постановлением и.о.председателя Верховного суда Республики Бурятия от 28 сентября 2017 года решение Верховного суда Республики Бурятия от 23 мая 2017 года оставлено без изменения.

Частью 21 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Объективную сторону административного правонарушения, предусмотренного указанной нормой, образует невыполнение в установленный срок законного предписания, решения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения, его территориального органа.

Учитывая диспозицию части 21 статьи 19.5 КоАП РФ, суд устанавливает факт законности выданного заявителю предписания Территориального органа Росздравнадзора по Республике Бурятия, за неисполнение которого Министерство было привлечено к административной ответственности, предусмотренной данной нормой.

В данном случае, Верховным судом Республики Бурятия сделан вывод о незаконности предписания административного органа от 30 ноября 2016 года № 161, за неисполнение которого Министерство привлечено к административной ответственности по ч.21 ст.19.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу об отсутствии в действиях заявителя нарушений действующего законодательства в части пунктов 1.2, 1.3, 2 предписания от 30.11.2016 № 161 и, следовательно, отсутствии оснований для выдачи Министерству данного предписания.

ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Минздрава РБ внесено представление от 26.01.2017 № И04-141/17 об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания, которое оспаривается заявителем по настоящему делу.

В соответствии со статьей 29.13 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье, в орган, должностному лицу, внесшим представление.

Как разъяснено в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 № 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", Судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

В данном случае оспариваемое представление вынесено административным органом на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении от 26.01.2017 № 3, и в результате проверки выполнения предписания от 30.11.2016 № 161.

Свое право на обжалование представления Министерство реализовало путем подачи заявления о признании его незаконным в порядке главы 24 АПК РФ.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ регламентирующей организацию и проведение внеплановой проверки, основанием для проведения внеплановой проверки является, в частности, истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами. Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 названного закона (часть 4 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ).

Согласно части 21 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ в случае, если основанием для проведения внеплановой проверки является истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, предметом такой проверки может являться только исполнение выданного органом государственного контроля (надзора) и (или) органом муниципального контроля предписания.

На основании части 1 статьи 14 Федерального закона № 294-ФЗ проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается 25 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации. Проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

Поскольку в данном случае судом сделан вывод о недействительности выданного ТО Росздравнадзора по РБ в адрес Министерства предписания от 30.11.2016 № 161, то у административного органа отсутствовали предусмотренные частью 2 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ основания для проведения внеплановой проверки с целью контроля указанного предписания.

На основании изложенного, а также принимая во внимание, что решением Верховного суда Республики Бурятия от 23 мая 2017 года постановление ТО Росздравнадзора по РБ от 26 января 2017 года отменено, производство по делу об административном правонарушении в отношении Министерства по ч.21 ст.19.5 КоАП РФ прекращено, следовательно, имеются основания для признания незаконным оспариваемого представления об устранении нарушений федерального законодательства от 26 января 2017 года № И04-141/17 и для удовлетворения требований заявителя.

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Заявленное требование удовлетворить.

Признать недействительным представление об устранении нарушений федерального законодательства по исполнению предписания от 26 января 2017 года № И04-141/17 Территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия.

Обязать Территориальный орган Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения по Республике Бурятия устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Решение по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Четвертый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия.

Апелляционная жалоба подается в арбитражный суд апелляционной инстанции через арбитражный суд, принявший решение.


Судья А.Т.Пунцукова