Постановление от 23 сентября 2019 г. по делу № А50-33252/2018




АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-5745/19

Екатеринбург

23 сентября 2019 г.


Дело № А50-33252/2018


Резолютивная часть постановления объявлена 16 сентября 2019 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 сентября 2019 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Полуяктова А.С.,

судей Сулейменовой Т.В., Столярова А.А.,

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Перми (далее – департамент) на решение Арбитражного суда Пермского края от 11.02.2019 по делу № А50-33252/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2019 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

Судебное заседание проведено с использованием систем видеоконференц-связи, организованной Арбитражным судом Пермского края.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества с ограниченной ответственностью «Пермский квартал» (далее – общество «Пермский квартал») – Мамонов А.С. (доверенность от 16.01.2018 № 2);

департамента – Шардакова С.Н. (доверенность от 25.12.2018).

Общество «Пермский квартал» обратилось в Арбитражный суд Пермского края с заявлением об оспаривании решения департамента об отклонении проекта планировки территории, изложенного в письме № И-059-22-01-42-1830 от 21.09.2018, а также об оспаривании решения об отклонении проекта планировки территории, изложенного в письме № И-059-22-01-42-2771 от 20.12.2018 (с учетом уточнения заявленных требований, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее – АПК РФ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью «Техстройнадзор», Департамент образования Администрации города Перми.

Решением суда от 11.02.2019 (судья Вшивкова О.В.) решения ответчика об отклонении проекта планировки территории, изложенные в письме № И-059-22-01-42-1830 от 21.09.2018 и в письме № И-059-22-01-42-2771 от 20.12.2018, признаны незаконными, как несоответствующие Градостроительному кодексу Российской Федерации. Суд обязал ответчика устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2019 (судьи Зеленина Т.Л., Полякова М.А., Скромова Ю.В.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе департамент просит обжалуемые судебные акты отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам. Заявитель считает, что департаментом представлены исчерпывающие доказательства, подтверждающие несоответствие разработанной документации по планировке территории требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного Российской Федерации, а именно Правилам землепользования и застройки. В частности, департамент пояснил, что зона планируемого размещения объектов капитального строительства располагается в зоне парков Р-1, что не соответствует Правилам землепользования и застройки. Кроме того, предлагаемый к установлению максимальной коэффициент плотности застройки в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:01:4319059:1 в случае смены зонирования также не будет соответствовать градостроительным регламентам. Заявитель полагает, что оспариваемые решения об отклонении документации по планировке территории на доработку соответствуют требованиям градостроительного законодательства, а также постановлению администрации города Перми от 18.11.2013 № 1029 «Об утверждении Порядка выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми» (далее – Порядок № 1029), нарушение прав заявителя не доказано.

В отзыве на кассационную жалобу общество «Пермский квартал» просит оставить обжалуемые решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции без изменения, кассационную жалобу департамента – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными.

Как следует из материалов дела и установлено судами, заявителю на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером 59:01:4319059:1, расположенный по адресу г. Пермь, Мотовилихинский район, ул. Уинская, 2.

На основании технического задания заявитель разработал проект документации по планировке территории, который направлен для согласования ответчику.

По результатам рассмотрения документации ответчиком принято решение об отклонении документации по планировке территории, о чем заявителю направлены письма № И-059-22-01-42-1830 от 21.09.2018 и № И-059-22-01-42-2771 от 20.12.2018.

Полагая, что данные решения являются незаконными, нарушают права заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с рассматриваемыми требованиями.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из доказанности нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми решениями (действиями) органа, осуществляющего властные полномочия, а также из недоказанности соответствия оспариваемых решений действующему законодательству.

Изучив материалы дела, рассмотрев доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения судами норм материального и норм процессуального права, суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 1 статьи 198, статей 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснений, содержащихся в пункте 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установить наличие 2-х условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения указанными ненормативными правовыми актами, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрена обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории.

В силу части 3 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно.

В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относится утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

На основании пунктов 1.1, 3.2 Положения о департаменте градостроительстве и архитектуры администрации города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 27.09.2011 № 193, Департамент является функциональным органом администрации города Перми, исполняющим функции в области организации мероприятий по реализации Генерального плана города Перми, Правил землепользования и застройки города Перми, документации по планировке территории, осуществлению взаимодействия с физическими лицами и организациями при реализации на территории города Перми норм градостроительного и земельного законодательства.

Согласно части 1 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

В части 3 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации определены случаи, при которых подготовка документации по планировке территории в целях размещения объекта капитального строительства является обязательной.

Из положений части 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что решение о подготовке документации по планировке территории применительно к территории поселения, территории городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2 и 5.2 статьи 45 настоящего Кодекса, принимается органом местного самоуправления поселения, органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

В соответствии с частью 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи.

Органы местного самоуправления поселения, органы местного самоуправления городского округа принимают решение о подготовке документации по планировке территории, обеспечивают подготовку документации по планировке территории, за исключением случаев, указанных в части 1.1 настоящей статьи, и утверждают документацию по планировке территории в границах поселения, городского округа, за исключением случаев, указанных в частях 2 - 4.2, 5.2 настоящей статьи, с учетом особенностей, указанных в части 5.1 настоящей статьи (часть 5 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов) в соответствии с программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры, программами комплексного развития социальной инфраструктуры, нормативами градостроительного проектирования, требованиями технических регламентов, сводов правил с учетом материалов и результатов инженерных изысканий, границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Особенности подготовки документации по планировке территории применительно к территориям поселения, городского округа устанавливаются статьей 46 настоящего Кодекса (часть 13 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 3.1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации заинтересованные лица, указанные в части 1.1 статьи 45 настоящего Кодекса, осуществляют подготовку документации по планировке территории в соответствии с требованиями, указанными в части 10 статьи 45 настоящего Кодекса, и направляют ее для утверждения в орган местного самоуправления поселения или в орган местного самоуправления городского округа.

Орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По результатам проверки указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку (часть 4 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования вышеуказанных норм следует, что до вынесения проекта планировки территории на публичное обсуждение осуществляется процедура, в рамках которой орган местного самоуправления городского округа осуществляет проверку документации по планировке территории на соответствие требованиям, установленным частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по результатам которой указанные органы принимают соответствующее решение о направлении документации по планировке территории главе поселения, главе городского округа или об отклонении такой документации и о направлении ее на доработку.

При этом несоответствие проекта планировки территории требованиям части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации является основанием для отклонения такой документации и направления ее на доработку еще до начала процедуры публичного обсуждения проекта планировки.

Как установлено судом апелляционной инстанции и подтверждено материалами дела, целью разработки документации по планировке территории являлось внесение изменений в правила землепользования и застройки города Перми в части изменения в отношении земельного участка заявителя территориальной зоны с Р-1 на Ц-2.

Согласно протоколу от 15.12.2016 № 39 комиссия по землепользованию и застройке города Перми приняла предложения общества «Пермский квартал» об установлении территориальной зоны Ц-2 в границах земельного участка с кадастровым номером 59:01:4319059:1, решено подготовить предложение в виде отдельного документа и направить его на публичные слушания.

Постановлением Главы города Перми от 17.01.2017 № 5 были назначены публичные слушания по обсуждению проекта решения Пермской городской Думы «О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Перми».

В соответствии с протоколом от 22.02.2017 № 5 комиссия по землепользованию и застройке города Перми, ознакомившись с результатами публичных слушаний, приняла решение отложить рассмотрение вопроса о направлении проекта, прошедшего публичные слушания, на рассмотрение в Пермскую городскую Думу до утверждения документации по планировке территории, рекомендовав обществу «Пермский квартал» обратиться за выдачей технического задания.

Судами установлено, что на основании заявления общества «Пермский квартал» в целях выделения элементов планировочной структуры, установления границ территории общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории, распоряжением заместителя главы Администрации города Перми - начальника Департамента издано распоряжение от 11.04.2017 № СЭД-059-22-01-03-621 «О подготовке проекта планировки территории, ограниченной ул. Уинской, ул. Пушкарской, ул. Аркадия Гайдара в Мотовилихинском районе города Перми», в соответствии с которым заявителю выдано типовое техническое задание на разработку проекта планировки территории.

Как установили суды, во исполнение указанных рекомендаций общество «Пермский квартал» подготовило и направило в Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми проект планировки территории, ограниченной ул. Уинской, ул. Пушкарской, ул. Аркадия Гайдара в Мотовилихинском районе города Перми.

В составе проекта планировки территории содержатся предложения по внесению изменений в правила землепользования и застройки в части изменения территориальной зоны парков (Р-1) на зону обслуживания и деловой активности местного назначения (Ц-2), позволяющие строительство многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 59:01:4319059:1 площадью 3 970 кв. м.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Пермского края от 30.08.2018 по делу № А50-19065/2018 признано незаконными решение Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, изложенное в письме от 16.05.2018 № И-059-22-01-42-865 об отклонении документации по планировке территории на доработку, решение Департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, изложенное в письме от 09.07.2018 № И-059-22-01-42-1299 об отклонении документации по планировке территории на доработку, как не соответствующие ст.ст. 45,46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Порядку выполнения работ по подготовке проектов планировки и (или) проектов межевания территорий города Перми, утвержденному постановлением Администрации г. Перми от 18.11.2013 № 1029. Департамент градостроительства и архитектуры администрации города Перми обязан устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

Как установили суды, проект планировки разрабатывался обществом «Пермский квартал» согласно рекомендациям и техническому заданию департамента для внесения изменений в правила землепользования и застройки.

При этом, оставляя обжалуемые судебные акты без изменения, суд кассационной инстанции исходит также из того, что проект планировки территории не является безусловным основанием для внесения Пермской городской Думой соответствующих изменений в правила землепользования и застройки, которая решает данный вопрос в рамках своей компетенции в порядке, установленном действующим законодательством.

В соответствии со статьей 5.1. Правил землепользования и застройки города Перми, утвержденных решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143, внесение изменений в настоящие Правила осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Публичные слушания по внесению изменений в настоящие Правила проводятся в соответствии со статьями 30, 32 настоящих Правил.

Согласно части 1 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей.

Правила землепользования и застройки и изменения в указанные правила утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса (часть 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Основания для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки приведены в части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации, среди которых в качестве такого основания указано: несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений (пункт 1).

Согласно материалам дела, что не было оспорено заинтересованным лицом, территория, в отношении которой предлагается смена зонирования, в соответствии с Генеральным планом города Перми расположена в функциональной зоне СТН-Г «Садовый» (зона многофункциональной жилой застройки), в которой допускается строительство многоквартирных домов.

Проектом планировки территории не предусмотрено изменение функциональных зон, установленных Генеральным планом города Перми. Развитие территории планируется в соответствии с установками Генерального плана.

Заинтересованным лицом также не доказано при рассмотрении дела соответствие установленной и действующей по настоящее время в отношении земельного участка с кадастровым номером 59:01:4319059:1 территориальной зоны парков (Р-1) положениям части 3 статьи 9, частей 9, 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которыми закреплен принцип первичности генерального плана городского округа как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территории и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки (ст. 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Наличие такой неопределенности в вышеуказанных нормативных правовых актах г. Перми и послужило основанием для постановки заявителем вопроса об утверждении проекта планировки территории с последующим внесением изменений в правила землепользования и застройки (пункт 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Учитывая изложенное выше, суды первой и апелляционной инстанций, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела документы, в том числе оспариваемые решения департамента, изложенные в письмах № И-059-22-01-42-1830 от 21.09.2018, № И-059-22-01-42-2771 от 20.12.2018, правомерно удовлетворили заявленные требования, исходя из доказанности нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности оспариваемыми решениями (действиями) органа, осуществляющего властные полномочия, а также из недоказанности соответствия оспариваемых решений действующему законодательству.

Судом кассационной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, влекущих отмену решения суда первой инстанции и постановления суда апелляционной инстанции (статья 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Пермского края от 11.02.2019 по делу № А50-33252/2018 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.05.2019 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Департамента градостроительства и архитектуры Администрации города Перми – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий А.С. Полуяктов


Судьи Т.В. Сулейменова


А.А. Столяров