Постановление от 13 августа 2018 г. по делу № А56-63200/2017

/

АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-ЗАПАДНОГО ОКРУГА

ул. Якубовича, д.4, Санкт-Петербург, 190000

http://fasszo.arbitr.ru


ПОСТАНОВЛЕНИЕ


13 августа 2018 года

Дело №

А56-63200/2017


Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Савицкой И.Г.,

при участии от акционерного общества «Кампес» Порошина Д.С. (доверенность от 03.10.2016), Некрестьянинова Д.С. (доверенность от 11.10.2017), Алексеева М.С. (доверенность от 11.10.2017), от Комитета по культуре Ленинградской области Юрутя Ю.И. (доверенность от 15.01.2018, № 01-14-47/2018), Карлова А.Н. (доверенность от 16.01.2018 № 01-13-56/2018),

рассмотрев 08.08.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества «Кампес» на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2018 по делу № А56-63200/2017 (судьи Толкунов В.М., Лопато И.Б., Семенова А.Б.),



установил:

Акционерное общество «Кампес», место нахождения: 187300, Ленинградская область, поселок Мга, Железнодорожная улица, дом 59, ОГРН 1024701329377, ИНН 4706000909, (далее - АО «Кампес», Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Комитета по культуре Ленинградской области, место нахождения: 198097, Санкт-Петербург, улица Трефолева, дом 34, ОГРН 1037843104958, ИНН 7825678336 (далее – Комитет, административный орган), от 02.08.2017 № 07-15/17-15 о приостановлении работ на территории объекта культурного наследия.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комитет по природным ресурсам Ленинградской области, место нахождения: Санкт-Петербург, площадь Растрелли, дом 2, литера А, ОГРН 1077847192609, ИНН 7842354966; Комитет государственного экологического надзора Ленинградской области, место нахождения: 197342, Санкт-Петербург, Торжковская улица, дом 4, литера А, ОГРН 1109847015541, ИНН 7842442186; администрация Кировского муниципального района Ленинградской области, место нахождения: 187340, Ленинградская область, Кировский район, город Кировск, Новая улица, дом 1, ОГРН 1024701333040, ИНН 4706012238 (далее - Администрация).

Решением суда первой инстанции от 26.01.2018 (судья Селезнева О.А.) заявление удовлетворено, предписание Комитета от 02.08.2017 признано недействительным.

Постановлением апелляционного суда от 26.04.2018 решение суда первой инстанции от 26.01.2018 отменено, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на несоответствие выводов апелляционного суда обстоятельствам дела и на неправильное применение судом норм материального права, просит обжалуемое постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции. Податель жалобы полагает ошибочными выводы апелляционного суда о том, что государственный надзор может осуществляться в форме выдачи обязательных для исполнения предписаний, и не согласен с позицией суда, что оспариваемым ненормативным правовым актом не нарушаются права и законные интересы Общества и о несоблюдении АО «Кампес» требований Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее - Закон № 73-ФЗ).

До судебного заседания от Администрации поступило ходатайство о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие своего представителя

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, представители Комитета отклонили их.

Иные участвующие в деле лица извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание представителей не направили. В соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как усматривается из материалов дела и установлено судами, на основании поступивших на имя Президента Российской Федерации, Губернатора Ленинградской области и в Комитет обращений граждан о проведении работ по вырубке леса и масштабных земляных работ по добыче песка вблизи озера Долгое в Кировском муниципальном районе Ленинградской области (кварталы 51, 68 Мгинского лесничества) на территории объекта культурного наследия - достопримечательное место регионального значения «Военно-мемориальная зона «Прорыв блокады Ленинграда», 1941 - 1944 гг.» (далее – объект культурного наследия), включенного в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (приказ Комитета от 13.05.2015 № 01-03/15-19), а также поступающей информации об обнаружении поисковыми отрядами останков погибших в отвалах верхнего слоя карьера и на непотревоженных участках расширения карьера, Комитет установил в действиях Общества нарушения Закона № 73-ФЗ.

Нарушения выразились в проведении Обществом работ по вырубке лесов и земляных работ по добыче песка на участках на территории кварталов 51, 68 Мгинского лесничества вблизи озера Долгое в Кировском муниципальном районе Ленинградской области (лесные участки на территориях этих кварталов арендованы Обществом по договорам от 02.12.2016 № 265/К-2016-12, № 267/К-2016-12, заключенным с Комитетом по природным ресурсам Ленинградской области) до проведения историко-культурной экспертизы (чем нарушен пункт 1 статьи 31 Закона № 73-ФЗ) и в отсутствие сведений о том, что на указанной территории не имеется объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия (чем нарушен пункт 1 статьи 36 Закона № 73-ФЗ).

Ввиду указанных обстоятельств Комитет выдал Обществу предписание от 02.08.2017 № 07-15/17-15 об устранении выявленных нарушений, согласно которому обязал АО «Кампес» незамедлительно (с момента получения предписания) приостановить производство земляных, строительных и иных работ на территории объекта культурного наследия; в срок до 10.08.2017 представить в Комитет копии разрешительной документации, на основании которой проводятся земляные работы.

Общество оспорило предписание в судебном порядке.

Суд первой инстанции, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт выдан вне процедур, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Закон № 294-ФЗ), в удовлетворении заявления отказал.

Апелляционный суд, пересмотрев дело на основании имеющихся доказательств, пояснений сторон, доводов апелляционной жалобы, решение от 26.01.2018 отменил. Суд не согласился с выводами суда первой инстанции о необходимости применения положений Закона № 294-ФЗ к проведению спорного надзорного мероприятия в области охраны объектов культурного наследия и установил наличие в данном случае у административного органа правовых и фактических оснований для выдачи оспариваемого ненормативного правового акта.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ действия, решения органов, осуществляющих публичные полномочия, могут быть признаны незаконными, если они не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Специальным законом, регулирующим отношения в сфере государственной охраны памятников истории и культуры народов Российской Федерации является Закон № 73-ФЗ.

Согласно преамбуле Закона № 73-ФЗ государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии положениями пункта 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ под государственным надзором за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (далее - государственный надзор в области охраны объектов культурного наследия) понимается деятельность уполномоченных федерального органа исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, Законом № 73-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны объектов культурного наследия, посредством:

организации и проведения проверок юридических лиц, их руководителей и иных должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей и физических лиц,

проведения мероприятий по контролю за состоянием объектов культурного наследия,

принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,

деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и физическими лицами своей деятельности (далее - систематическое наблюдение).

В соответствии с пунктом 4 статьи 11 Закона № 73-ФЗ к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области охраны объектов культурного наследия в части организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Закона № 294-ФЗ.

Истолковав приведенные положения Закона № 73-ФЗ с учетом конкретных обстоятельств административного дела, суд апелляционной инстанции счел, что оспариваемое предписание вынесено должностным лицом Комитета не по итогам проверки деятельности Общества в смысле и порядке, предусмотренном Законом № 294-ФЗ, а в результате иного надзорного мероприятия в области охраны объектов культурного наследия - принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений на основе имеющейся в распоряжении Комитета информации, как самостоятельной формы надзорных мероприятий, предусмотренной пунктом 1 статьи 11 Закона № 73-ФЗ.

Эти выводы суд кассационной инстанции находит правильными, соответствующими обстоятельствам рассматриваемого дела и примененным правовым нормам Закона № 73-ФЗ.

Оценивая законность оспариваемого ненормативного правового акта Комитета, апелляционный суд правомерно учел следующее.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 5.1 Закона № 73-ФЗ в границах территории объекта культурного наследия запрещается проведение земляных, строительных, мелиоративных, иных работ, за исключением работ по сохранению объекта культурного наследия, его отдельных элементов, сохранению историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона № 73-ФЗ проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных работ, указанных в статье 30 Закона № 73-ФЗ работ по использованию лесов и иных работ осуществляются при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия, включенных в реестр, выявленных объектов культурного наследия или объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, либо при условии соблюдения техническим заказчиком (застройщиком) объекта капитального строительства, заказчиками других видов работ, лицом, проводящим указанные работы, требований данной статьи.

Согласно статье 30 Закона № 73-ФЗ в случае, если орган охраны объектов культурного наследия не имеет данных об отсутствии на землях, подлежащих воздействию работ, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ (в том числе работ по выполнению геологического изучения недр, разработке месторождений полезных ископаемых), такие земли являются объектами историко-культурной экспертизы.

Историко-культурная экспертиза проводится до начала работ по сохранению объекта культурного наследия, землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, осуществление которых может оказывать прямое или косвенное воздействие на объект культурного наследия, включенный в реестр, выявленный объект культурного наследия либо объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, и (или) до утверждения градостроительных регламентов (пункт 1 статьи 31 Закона № 73-ФЗ).

Инициатором проведения экспертизы (заказчиком работ) выступает лицо, заинтересованное в хозяйственном освоении соответствующей территории (пункт 6 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 569).

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь указанными положениями Закона № 73-ФЗ, оценил в порядке, предусмотренном статьями 65, 67, 68, 71 АПК РФ, имеющиеся в материалах дела документы и установленные по делу фактические обстоятельства в их совокупности, и пришел к выводу о законности оспариваемого ненормативного правового акта Комитета.

Суд установил и сторонами не оспаривалось, что на момент вынесения предписания Общество производило работы по разработке месторождений полезных ископаемых в 51 и 68 кварталах Мгинского участкового лесничества Кировского лесничества в Кировском районе Ленинградской области. Разработка месторождений осуществлялась Обществом механизированным способом, с использованием специализированной землеройной техники, грузового транспорта для транспортировки добытого песка.

Вместе с тем должностными лицами Комитета по результатам проведенного анализа информации и документов было установлено, что запросом о наличии/отсутствии на территории арендованных участков лесного фонда Общество в Комитет до начала производства работ не обращалось, акты историко-культурной экспертизы в отношении указанных участков лесного фонда не предоставляло.

В этой связи апелляционный суд правомерно заключил, что предписание выдано административным органом в соответствии с требованиями Закона № 73-ФЗ (статья 11, пункт 1 статьи 31, пункт 1 статьи 36 Закона № 73-ФЗ).

Кроме того, суд установил, что оспариваемый акт выдан Комитетом в рамках предоставленных действующим законодательством полномочий (подпункт 3 пункта 6 статьи 11 Закона № 73-ФЗ).

Суд справедливо отметил, что примененная к Обществу мера не является несоразмерной и, следовательно, не может рассматриваться как нарушающая права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской (экономической) деятельности, поскольку в ее основе лежит публично значимая цель (защита охраняемых государством публичных интересов по сохранению исторического и культурного наследия), выдача оспариваемого предписания направлена на достижение указанной цели, а ограничения деятельности Общества, обусловленные выдачей предписания, соответствуют характеру допущенных нарушений (не нарушают баланс частных и публичных интересов).

Для вынесения оспариваемого предписания в силу его ускоренного защитного и обеспечительного характера и с учетом достаточности сведений (документов), полученных Комитетом, объективно не требовалось проведения проверки деятельности Общества. При этом право на судебную защиту Обществу было обеспечено.

При таких обстоятельствах и приняв во внимание то, что оспариваемое предписание не возлагает на заявителя не предусмотренных законом обязанностей и фактически исполнено Обществом, апелляционный суд сделал обоснованный вывод об отсутствии доказательств нарушения оспариваемым ненормативным актом прав и законных интересов Общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, что в силу части 3 статьи 201 АПК РФ является основанием для принятия решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Выводы апелляционного суда основаны на имеющихся в материалах дела доказательствах, конкретных и значимых обстоятельствах и соответствуют положениям действующего законодательства. Оснований для иной оценки выводов суда у суда кассационной инстанции не имеется (статья 286 АПК РФ).

При данных обстоятельствах апелляционный суд правомерно отменил решение суда первой инстанции, приняв новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, так как основаны на ошибочном толковании вышеназванных норм закона, а также направлены на переоценку выводов суда апелляционной инстанции, подтвержденных имеющимися в деле доказательствами.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа



постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.04.2018 по делу № А56-63200/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу акционерного общества «Кампес» - без удовлетворения.



Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи


А.Г. Кудин

И.Г. Савицкая