Решение от 28 июля 2022 г. по делу № А82-871/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ

150999, г. Ярославль, пр. Ленина, 28 http://yaroslavl.arbitr.ru


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А82-871/2022
г. Ярославль
28 июля 2022 года
Арбитражный суд Ярославской области в составе судьи Секериной С.Е.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания ФИО1,

рассмотрев в судебном заседании заявление Департамента строительства Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН <***>, ОГРН <***>)

3-е лицо: ООО «Оконная компания Эксперт»

о признании незаконными решения и предписания

при участии:

от заявителя – ФИО2 - по дов. от 24.03.2022

от ответчика – ФИО3- по дов. от 23.08.2021

от 3-го лица - ФИО4 - по дов. от 17.03.2022

установил:

Департамент строительства Ярославской области обратился в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области о признании незаконным решения и предписания от 01.12.2021 по делу № 076/10/18.1-1193/2021.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО «Оконная компания Эксперт».

В судебном заседании представитель заявителя требования поддержал по основаниям, указанным в заявлении и дополнительных письменных пояснениях.

Представитель ответчика требования не признал, поддержал доводы, изложенные в оспариваемом решении и ранее представленном отзыве.

Представитель третьего лица дал пояснения, поддержал правовую позицию ответчика.

Рассмотрев материалы дела, заслушав представителей сторон и третьего лица, суд установил следующее.

В Ярославское УФАС России поступила жалоба ООО «Оконная Компания Эксперт» (вх. № 11557 от 17.11.2021) на действия департамента строительства Ярославской области по отказу в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Дом творчества» по адресу: <...>, на земельном участке с кадастровым номером 76:23:022020:5.

Обжалуемые действия (бездействие): неправомерный отказ в выдаче разрешения на строительство.

В ходе рассмотрения жалобы антимонопольным органом установлено следующее.

ООО «Оконная Компания Эксперт» обратилось в департамент строительства Ярославской области с заявлением от 13.10.2021 № 1242 о выдаче разрешения на строительство объекта «Дом творчества» по адресу: <...>, на земельном участке с кадастровым номером 76:23:022020:5.

По результатам рассмотрения данного заявления департаментом принято решение об отказе в выдаче разрешения на строительство (исх. № 01-20/1948/1 от 14.10.2021) на основании части 13 статьи 51 ГрК РФ в связи с несоответствием представленных документов требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

Как следует из содержания рассматриваемого отказа, несоответствие представленных заявителем документов требованиям к строительству объекта капитального строительства выразилось в следующем: «Проектная документация не соответствует требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка № RU76301000-10772 от 16.03.2020, а именно, согласно пункту 2.3 градостроительного плана земельного участка установлен минимальный процент застройки (25%) для земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, и государственная собственность на которые не разграничена. Указанное требование нарушено, процент застройки проектируемого объекта составляет 2,11 %».

Отказ Департамента обжалован Обществом в Ярославское УФАС в порядке пункта 2 части 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

ООО «Оконная Компания Эксперт» указало, что отказ департамента в выдаче разрешения на строительство по изложенным в письме (исх. № 01-20/1948/1 от 14.10.2021) основаниям является неправомерным. Общество не отрицает, что процент застройки проектируемого объекта составляет менее 25% от общей площади земельного участка, однако считает, что предусмотренное пунктом 2.3 градостроительного плана земельного участка требование не подлежит применению в отношении земельного участка, на котором заявитель намерен осуществить строительство дома творчества.

Комиссия Ярославского УФАС России согласилось с позицией заявителя.

УФАС исходило из следующего.

Согласно части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отказывает в выдаче разрешения на строительство при несоответствии представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка.

В соответствии с пунктом 2.3 градостроительного плана земельного участка № RU76301000-10772 от 16.03.2020 минимальный процент застройки в границах земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми осуществляется органами городского самоуправления, для всех видов разрешенного использования за исключением индивидуальных жилых домов, инженерных сооружений и линейных объектов, устанавливается 25%. Аналогичные положения закреплены в статье 38 Правил землепользования и застройки города Ярославля.

По мнению ответчика, исходя из буквального толкования пункта 2.3 градостроительного плана земельного участка, содержащееся в данном пункте требование о минимальном проценте застройки не распространяется на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности.

Как следует из представленных ООО «Оконная Компания Эксперт» документов, а также не оспаривается департаментом, земельный участок с кадастровым номером 76:23:022020:5 находится в собственности Российской Федерации.

В письменных пояснениях (исх. № 01-20/2233 от 25.11.2021) в УФАС департамент указал, что спорный земельный участок предоставлен ООО «Оконная Компания Эксперт» на праве аренды, в связи с чем после завершения строительства общество в соответствии с положениями статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации будет иметь исключительное право на приобретение данного земельного участка. Вместе с тем, площадь приобретаемого в собственность земельного участка должна быть соразмерна площади расположенного на нем объекта недвижимости, департамент полагает, что требования пункта 2.3 градостроительного плана земельного участка к минимальному проценту застройки по аналогии необходимо применять и в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности, так как оборот муниципальных и государственных земель имеет одинаковое правовое регулирование, направленное на баланс между публичными и частными интересами.

В дополнительных письменных пояснениях (б/н от 30.11.2021) департамент обосновал правомерность отказа в выдаче ООО «Оконная Компания Эксперт» разрешения на строительство также тем, что установление в градостроительном плане земельного участка нормы о минимальном проценте застройки исключительно в отношении земельных участков муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена противоречит положениям статей 7,16 Правил землепользования и застройки города Ярославля, части 3 статьи 36 ГрК РФ.

Как полагает УФАС, пункт 2.3 градостроительного плана земельного участка не содержит положений, указывающих на возможность применения закрепленных в данном пункте требований о минимальном проценте застройки по аналогии в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В материалы дела при рассмотрении жалобы в УФАС Обществом «Оконная Компания Эксперт» представлены письма муниципалитета города Ярославля (исх. № 01/10-580 от 15.10.2021) и департамента градостроительства мэрии города Ярославля (исх. № 5705 от 11.10.2021), содержащие информацию о том, что требования к минимальному проценту застройки не распространяются на земли, находящиеся в частной собственности, федеральной собственности и собственности Ярославской области.

По мнению УФАС, решение вопроса о последующем предоставлении либо непредоставлении ООО «Оконная Компания Эксперт» на праве собственности земельного участка с кадастровым номером 76:23:022020:5 при условии расположения на нем объекта недвижимости с несоразмерно меньшей площадью не относится к компетенции департамента и не может осуществляться им на стадии рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство.

01.12.2021 УФАС было вынесено решение по результатам рассмотренияжалобы на нарушение порядка проведения закупки № 076/10/18.1-1193/2021, изготовленное в полном объеме 06.12.2021, которым департамент был признан нарушившим часть 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ (далее - ГрК РФ). Департаменту было выдано предписание о повторном рассмотрении заявления ООО «Оконная Компания Эксперт» о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства «Дом творчества».

Департамент считает, что решение и вынесенное на его основании предписание по результатам рассмотрения жалобы на нарушение порядка проведения торгов от 01.12.2021 № 076/10/18.1-1193/2021, подлежат отмене по следующим основаниям.

По мнению заявителя, оспариваемыми актами создается преимущество определенному кругу лиц.

I. Решение Управления в мотивировочной части содержит указание на пункт 2.3 градостроительного плана земельного участка № RU01000-10772 от 16.03.2020, в соответствии с которым минимальный процент застройки в границах земельных участков, находящихся в муниципальной собственности и государственная собственность на которые не разграничена и распоряжение которыми осуществляется органами городского самоуправления, для всех видов разрешенного использования за исключением индивидуальных жилых домов, инженерных сооружений и линейных объектов, устанавливается 25%. Аналогичные положения закреплены в статье 38 Правил землепользования и застройки города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета от 17.09.2009 № 201 (далее - ПЗЗ).

Как указал Департамент, Управлением делается вывод о том, что требование к минимальному уровню застройки не относится к земельным участкам, находящимся в федеральной собственности, собственности Ярославской области и в частной собственности физических и юридических лиц. Земельный участок, на котором ООО «Оконная Компания Эксперт» предполагало осуществить строительство, находится в федеральной собственности. Поэтому, по мнению Управления, ограничения по минимальному проценту застройки земельного участка на данный случай не распространяются.

Департамент считает, что Управление при принятии решения руководствовалось положениями нормативного правового акта органа местного самоуправления, которые противоречат федеральному законодательству (статьям 34 и 35 ГрК РФ), следовательно, не должны применяться.

Абзац второй примечания 6 к статье 38 ПЗЗ, устанавливающий различный подход к определению минимального размера застройки в границах земельного участка в отношении земельных участков, находящихся в пределах одной территориальной зоны, но в различной собственности, противоречит общим нормам зонирования территорий по следующим основаниям.

Виды и состав территориальных зон, определенный статьей 35 ГрК РФ, устанавливает градацию зон в зависимости от функционального назначения объектов, которые размещаются в территориальной зоне (жилые зоны, общественно-деловые, промышленные), а не в зависимости от права собственности на земельные участки, попадающие в территориальную зону.

При формировании и определении границ территориальных зон орган местного самоуправления может выбрать способ определения границ территориальный зон: по границам земельных участков, по красным линиям, по линиям магистралей, улиц.

Установленный градостроительным законодательством состав территориальных зон не предусматривает сочетание дифференцированного подхода к определению способа и видов застройки при размещении объектов капитального строительства в одной территориальной зоне. Для указанных целей предусматривается возможность установления в границах территориальных зон подзон, которые также объединены едиными видами и способами застройки.

ПЗЗ в границах зоны ЖЗ - зоны застройки малоэтажными жилыми домами не выделены земельные участки, находящиеся в частной, федеральной и собственности Ярославской области, на которые не распространяется правило о минимальном проценте застройки земельного участка в 25%.

На основании произведенного территориального зонирования разрабатываются градостроительные регламенты. В соответствии с пунктом 9 статьи 1 ГрК РФ, градостроительный регламент устанавливается в пределах границ соответствующей территориальной зоны, определяет разрешенное использование земельных участков, всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки земельных участков. Следовательно, градостроительный регламент должен определять единый минимальный процент застройки всех земельных участка, расположенных в одной территориальной зоне.

Согласно части 3 статьи 36 ГрК РФ, действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Таким образом, абзац второй примечания 6 к статье 38 ПЗЗ устанавливает дифференцированный подход к способам и видам застройки в границах одной территориальной зоны, что нарушает принцип зонирования территорий, установленный статьями 34 - 36 ГрК РФ.

П. ПЗЗ в части установления дифференцированного подхода в отношении требований, предъявляемым к застройщикам в зависимости от того, на каком праве принадлежит им земельный участок, предоставленный для строительства объекта капитального строительства, в границах одной территориальной зоны создает льготы и преимущества для правообладателей земельных участков, предоставленных под строительство и находящихся в частой, федеральной или собственности Ярославской области, поскольку они лишены обязанности произвести застройку земельного участка не менее, чем на 25%.

Как указал заявитель, в соответствии с предоставленной застройщиком проектной документацией на земельном участке с кадастровым номером 76:23:022020:5, общей площадью 3968 кв.м. планируется строительство объекта капитального строительства со следующими технико-экономическими показателями: общая площадь 46, 7 кв.м., этажность - 1 этаж, общий строительный объем - 280 куб.м, процент застройки - 2, 11 %. После завершения строительства и оформления права собственности застройщика на построенный объект капитального строительства он согласно положениям статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) имеет исключительное право на приобретение земельного участка, в границах которого расположен такой объект.

Предоставление земельного участка, занятого объектом недвижимости, должно осуществляться таким образом, чтобы собственник этого объекта имел возможность осуществлять его обслуживание и эксплуатацию, то есть в границы передаваемого земельного участка должны входить как часть, которая занята недвижимостью, так и часть, необходимая для ее использования.

Согласно п.п. 6 п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ передача земельных участков, на которых расположены здания, сооружения, собственникам таких зданий, сооружений осуществляется путем продажи земельных участков собственникам объектов без проведения торгов.

Однако, отмечает Департамент, исключительное право распространяется на экономически обоснованный размер приобретаемого земельного участка. Предоставление собственникам зданий, строений, сооружений исключительного права на приватизацию занятого этими объектами земельного участка направлено на реализацию закрепленного в подпункте 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов.

Исключительность права на приватизацию земельного участка собственником здания, строения, сооружения, на нем расположенных, означает, что такой собственник вправе приватизировать только земельный участок, занятый этим объектом и необходимый для его использования, и никто, кроме собственника объекта, не вправе приобрести соответствующий земельный участок.

По мнению заявителя, разрешение вопроса о законности или незаконности выдачи разрешения на строительство не относится к полномочиям антимонопольного органа.

Оценив доводы сторон, третьего лица и представленные доказательства, суд пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 2 и части первой статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В рассматриваемом случае Обществу отказано в выдаче разрешения строительство на основании части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган рассматривает жалобы на акты и (или) действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления либо иных осуществляющих функции указанных органов органа или организации, организации участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, должностных лиц указанных органов или организаций (далее - уполномоченный орган) при осуществлении в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства, утвержденные Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 2 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации (за исключением процедур, осуществляемых государственным органом, уполномоченным на осуществление государственной регистрации прав на имущество в соответствии с законодательством Российской Федерации), в части:

а)нарушения установленных сроков осуществления процедуры, включенной висчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

б)предъявления требования осуществить процедуру, не включенную висчерпывающий перечень процедур в соответствующей сфере строительства;

в)незаконного отказа в приеме документов, заявлений;

г)предъявления к лицу, подавшему жалобу, документам и информациитребований, не установленных федеральными законами, иными нормативнымиправовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актамисубъектов Российской Федерации, в случае, если предусмотренная указаннымиактами процедура включена в исчерпывающий перечень процедур в соответствующейсфере строительства.

Нормы пункта 2 части 1 статьи 18.1 Закона № 135-ФЗ не наделяют антимонопольный орган правом на оценку законности отказа уполномоченного органа при отсутствии нарушений, перечисленных в подпунктах "а" - "г" указанной нормы.

При рассмотрении жалобы ООО «Оконная компания Эксперт» УФАС был вправе оценивать следующие моменты:

-представлены ли заявителем все необходимые документы;

-затребовано ли департаментом предоставление дополнительных документов или выполнение дополнительных действий, не предусмотренных действующим законодательством;

соответствует ли по форме документ требованиям, предъявляемым к документу действующим законодательством (реквизиты документы, подписи уполномоченных лиц, издание документа в рамках полномочий, предоставленных данному лицу, документа или распорядительного акта);

соответствует ли содержание (информация) представленного заявителем документа требованиям к содержанию (необходимой информации), содержащемся в нормативном правовом акте, предусматривающем разработку, утверждение указанного документа.

Однако при вынесения решения по жалобе УФАС осуществляло оценку соотношения и взаимного влияния процента застройки земельного участка, указанного в проектной документации, представленной ООО «Оконная компания Эксперт» в департамент, и установленного Правилами землепользования и застройки г. Ярославля минимального процента застройки, делал выводы по вопросу необходимости (или отсутствия необходимости) применения данного показателя к земельным участкам, имеющим разных собственников.

УФАС в рамках рассмотрения жалобы не оценивалось содержание ни градостроительного плана земельного участка на предмет отражения в нем необходимой информации в соответствии с частью 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса РФ, ни проектной документации на предмет отражения в ней необходимой информации в соответствии с постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", а производилась комплексная оценка действующего законодательства: исследовался процент застройки проектируемого объекта, анализировались Правила землепользования и застройки г.Ярославля (представление которых в соответствии с частью 7 статьи 51 Градостроительного кодекс РФ для обращения за разрешением на строительство не требуется), устанавливались соответствие (несоответствие) градостроительного плана земельного участка, предоставленного под строительство объекта, Правилам землепользования и застройки г.Ярославля.

Цели создания и функционирования ФАС закреплены в пункте 1 Положения и связаны с недопущением ограничения конкуренции, недопущением создания льгот и преференций отдельным субъектам предпринимательской деятельности в различных сферах деятельности, в том числе и в градостроительстве.

Таким образом, полномочия антимонопольного органа в сфере контроля за деятельностью в сфере реализации прав субъектов градостроительных отношений, мероприятий при реализации проекта по строительству объекта капитального строительства, ограничены законом.

Суд полагает, что оценка жалобы ответчиком дана исключительно исходя из градостроительных и земельных норм законодательства.

Отказ департамента в выдаче разрешения на строительство обоснован тем, что проектная документация не соответствует градостроительному плану земельного участка.

Таким образом, решение уполномоченного органа от отказе в выдаче разрешения на строительство обусловлено противоречиями в разработанных документах застройщика и нормативного правового акта - Правил землепользования и застройки г.Ярославля, утвержденных решением муниципалитета г.Ярославля 17.09.2009 № 201.

При этом Общество не лишено возможности оспорить отказ Департамента в судебном порядке.

При изложенных обстоятельствах суд полагает, что решение и предписание от 01.12.2021 по делу № 076/10/18.1-1193/2021 приняты Ярославским УФАС за пределами полномочий, предоставленных данному органу Законом о защите конкуренции, в связи с чем заявленные требования подлежат удовлетворению в полном объеме.

Решение, выполненное в форме электронного документа, направляется лицам, участвующим в деле, посредством его размещения в установленном порядке в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в режиме ограниченного доступа (ч.1 ст.177 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

Р Е Ш И Л:

Признать незаконными решение и предписание Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области от 01.12.2021 по делу № 076/10/18.1-1193/2021.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства во Второй арбитражный апелляционный суд в месячный срок со дня его принятия (изготовления его в полном объеме).

Апелляционная жалоба подается через Арбитражный суд Ярославской области на бумажном носителе или в электронном виде, в том числе в форме электронного документа, ( через систему «Мой арбитр» (http://my.arbitr.ru).



Судья

С.Е. Секерина