Постановление от 1 июня 2018 г. по делу № А07-24127/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2586/18

Екатеринбург

01 июня 2018 г.


Дело № А07-24127/2017


Резолютивная часть постановления объявлена 29 мая 2018 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 июня 2018 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гусева О.Г.,

судей Сухановой Н.Н., Лукьянова В.А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республиканский кардиологический центр (далее – учреждение) на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03.11.2017 по делу № А07-24127/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2018 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании принял участие представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - управление, антимонопольный орган) – Габидуллина Г.Р. (доверенность от 30.03.2018).

Учреждение обратилось в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к управлению о признании недействительными п. 1, 4, 5 решения от 09.06.2017 по делу № ВП-69/17.

На основании ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общества с ограниченной ответственностью ОА «Полная безопасность» (далее – общество ОА «Полная безопасность»), ЧОО «Единый центр безопасности», Министерство экономического развития Республики Башкортостан.

Решением суда от 03.11.2017 (судья Сафиуллина Р.Н.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2018 (судьи Костин В.Ю., Арямов А.А., Малышев М.Б.) решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе учреждение просит указанные судебные акты отменить, признать недействительными п. 1, 4, 5 решения управления от 09.06.2017 по делу № ВП-69/17, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам.

Заявитель жалобы полагает, что проверка участника размещения заказа на соответствие его лицензионным требованиям и условиям при наличии действующей лицензии, выданной уполномоченным органом, не входит в компетенцию заказчика, иное из положений Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон № 44-ФЗ) не следует. Таким образом, учреждение не вправе осуществлять контрольные функции, вменяемые уполномоченному лицензирующему органу, в виде проверки соответствия участника лицензионным требованиям с установлением требования представления дополнительного документа для их подтверждения.

Учреждение считает неправомерным вывод судов о том, что антимонопольный орган обоснованно исходил из того, что в Инструкции сотрудника охраны, установленной в приложении № 2 проекта гражданско-правого договора, содержатся требования, возлагающие на охранника обязанности, а именно: участие в ликвидации пожара, знание правил пользования техническими средствами для обнаружения взрывчатых веществ, порядок обращения с табельным оружием, поскольку в соответствии с Законом Российской Федерации от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее – Закон № 2487-1) указанные обязанности не возлагаются на охранника; в техническом задании конкурсной документации требование к наличию табельного оружия не установлено; по контракту табельное оружие также не предусмотрено и у заказчика технические средства для обнаружения взрывчатых веществ не имеются.

Заявитель жалобы указывает на то, что действующее законодательство не состоит исключительно из Закона № 2487-1; Российской Федерацией разработана государственная политика в области противодействия терроризму, в области гражданской обороны, пожарной безопасности и другие; суды не учли, что деятельность заказчика относится к медицинской деятельности, которая тоже регулируется специальным законодательством - Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»; согласно ст. 1 Закона № 2487-1 частная охранная деятельность определяется как оказание на возмездной договорной основе услуг физическим и юридическим лицам; в Законе 2487-1 отсутствуют нормы, непосредственно регламентирующие договорные обязательства сторон по оказанию услуг охраны; кроме того, нормы Закона № 2487-1 регулируют только общие принципы договорных отношений и не конкретизируют различные аспекты рассматриваемого вида деятельности; все это позволяет субъектам договора формировать условия договорных обязательств с учетом своих потребностей, следовательно, в настоящее время договор на оказание услуг частной охранной деятельности выступает одним из средств достижения целей предпринимательства; кроме того, в соответствии с п. 7 ст. 2 Федерального закона от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее - Закон о противодействии терроризму) и Федерального закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» одним из основных принципов является приоритет мер его предупреждения; в целях поддержания правопорядка в местах массового пребывания людей организуется их физическая охрана; к обеспечению физической охраны мест массового пребывания людей могут привлекаться различные общественные объединения и организации; учреждение является медицинской организацией, оказывающей медицинскую помощь в условиях стационара круглосуточно, объем коечного фонда более 500 коек, это место массового пребывания людей с различной степенью тяжести состояния здоровья; помещения учреждения оборудованы первичными средствами пожаротушения; внутренние пожарные краны с рукавами в пожарных шкафах; автоматизированная система пожарной сигнализации с адресными датчиками выведена на централизованный пульт управления охраны учреждения; система видеонаблюдения выведена на централизованный пульт охраны учреждения; централизованный пульт охраны расположен в приемном покое (терапевтический блок), где располагается один из пяти постов физической охраны, соответственно, установленные требования к охраннику продиктованы потребностью заказчика.

Учреждение считает правомерным установление требования в конкурсной документации о том, что подтверждением опыта участника открытого конкурса по успешному выполнению работ (охранная деятельность) сопоставимого характера и объема служат представленные участниками открытого конкурса в составе заявки копия(и) исполненного(ых) контракта(ов) (гражданско-правового(ых) договора(ов)) на сумму не менее 2 млн. рублей исходя из стоимости закупаемых услуг (более 5 млн. руб) и сроке их оказания (2 года); представленные контракты подтверждают опыт работы при оказании аналогичных услуг (охранная деятельность) участниками закупки; данным сведениям была дана количественная оценка в бальной системе; в приложении № 1 к протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе учреждения от 09.12.2016 по каждому критерию/показателю согласно конкурсной документации была дана количественная оценка и были присвоены баллы по каждому критерию.

Заявитель жалобы указывает на то, что в резолютивной части п. 1 решения управления от 09.06.2017 по делу № ВП-69/17 указывается иной заказчик, а именно «Заказчик в лице Управления коммунального хозяйства и благоустройства администрации городского округа город Уфа Республики Башкортостан», однако данное обстоятельство судами не принято во внимание.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 09.11.2016 учреждением (заказчик) объявлены торги, проведенные в форме открытого конкурса по извещению № 0301200051916000431, на оказание услуг по охране объектов учреждения с 01.01.2017 по 31.10.2018, результатом которых является определение победителя открытого конкурса; дата начала приема заявок на участие в конкурсе - 09.11.2016; дата окончания приема заявок - 30.11.2016.

В управление поступило обращение общества ОА «Полная безопасность», содержащее информацию о признаках нарушения Федерального закона № 44-ФЗ заказчиком при осуществлении закупки путем проведения открытого конкурса № 0301200051916000431 «оказание услуг по охране объектов ГБУЗ Республиканский кардиологический центр».

По результатам осуществления внеплановой проверки соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок в соответствии с п. 2 ч. 15 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ и Приказа антимонопольной службы т 25.09.2014 № 385 управлением принято решение по делу № ВП-69/17 от 09.06.2017 (в редакции решения об исправлении опечатки от 30.10.2017), согласно которому в действиях учреждения при осуществлении закупки путем проведения открытого конкурса № 0301200051916000431 «оказание услуг по охране объектов ГБУЗ Республиканский кардиологический центр» установлены нарушения п. 1 ч. 1 ст. 33, п. 1 ч. 1 ст. 31, п. 4 ч. 1 ст. 32 Федерального закона № 44-ФЗ (п. 1); в действиях победителя открытого конкурса установлены признаки нарушения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) в части осуществления недобросовестной конкуренции (п. 2); предписание об устранении нарушений Федерального закона № 44-ФЗ решено не выдавать (п. 3); заказчику предложено при последующих закупках учесть положения норм Федерального закона № 44-ФЗ, а также решение от 09.06.2017 № ГЗ-69/17 (п. 4); передать дело должностному лицу для принятия мер административного реагирования (п. 5).

Полагая, что решение управления в оспариваемой части вынесено незаконно и нарушает его права и законные интересы, учреждение обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суды, отказывая в удовлетворении заявления, исходили из отсутствия оснований для признания п. 1, 4, 5 решения управления от 09.06.2017 по делу № ВП-69/17 недействительными.

Выводы судов являются правильными, основанными на материалах дела, исследованных с соблюдением требований, предусмотренных ст. 65, 71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и соответствуют установленным фактическим обстоятельствам и законодательству.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников; создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок; участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Согласно ч. 2 ст. 17 Закона о защите конкуренции наряду с установленными ч. 1 названной статьи запретами при проведении торгов, запроса котировок, если организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом, комиссией по осуществлению закупок законодательства и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о закупках осуществляется Федеральной антимонопольной службой путем проведения плановых и внеплановых проверок. Законодательством Российской Федерации о контрактной системе установлено императивное требование о необходимости наличия лицензии на оказание услуг непосредственно у участника закупки, в случае, если оказание данных услуг является лицензируемым видом деятельности (п. 1 ч. 3 ст. 99 Федерального закона № 44-ФЗ).

Как следует из материалов дела и установлено судами, в техническом задании конкурсной документации и в проекте гражданско-правового договора не установлено требование к осуществлению работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

При этом в нарушение п. 1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик в конкурсной документации установил требование о наличии лицензии на следующие виды услуг: осуществление работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, то есть по видам услуг, которые не предусмотрены ни техническим заданием, ни проектом гражданско-правового договора.

Поскольку проект гражданско-правового договора и техническое задание, определяя предмет договора, не содержали положений об оказании услуг, связанных с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, заказчик не мог устанавливать в конкурсной документации требование о наличии лицензий осуществлению работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.2015 № 948 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» были изменены лицензионные требования к виду услуг, предусмотренному п. 3 ст. 3 Закона № 2487-1: было установлено требование о наличии у лицензиата служебного огнестрельного оружия.

Наличие у лицензиата огнестрельного оружия подтверждается дополнительной лицензией серии РХИ (разрешение на хранение и использования служебного оружия).

В разделе I п. 11 конкурсной документации установлено требование к участникам конкурса о наличии в лицензии разрешающей отметки по виду услуг, предусмотренному п. 3 ст. 3 Закона № 2487-1: охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию.

Внесение заказчиком в конкурсную документацию требования к участникам конкурса о наличии в лицензии разрешающей отметки по виду услуг, предусмотренному п. 3 ст. 3 Закона № 2487-1, повлекло возникновение обязанности у заказчика требовать от участников конкурса в числе обязательных документов представление соответствующей лицензии.

При указанных обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что комиссия управления обоснованно усмотрела признаки нарушения Закона о защите конкуренции в части осуществления недобросовестной конкуренции и установила нарушение заказчиком п.1 ч. 1 ст. 31 Федерального закона № 44-ФЗ.

Пунктом 1 ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ установлено, что при описании в документации о закупке объекта закупки заказчик должен руководствоваться, в том числе следующими правилами: в описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования влекут за собой ограничение количества участников закупки, за исключением случаев, если не имеется другого способа, обеспечивающего более точное и четкое описание характеристик объекта закупки.

В «Инструкции сотрудника охраны», содержащейся в Приложении № 2 проекта гражданско-правового договора, установлены требования, возлагающие на охранника обязанности по участию в ликвидации пожара, знанию правил пользования техническими средствами для обнаружения взрывчатых веществ, порядка обращения с табельным оружием.

Между тем, Законом № 2487-1 указанные обязанности не возлагаются на охранника. В техническом задании конкурсной документации требование к наличию табельного оружия не установлено, по контракту табельное оружие также не предусмотрено и у заказчика технические средства для обнаружения взрывчатых веществ не имеются.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 17.04.2009 № 199 «О внесении изменения в единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, выпуск 1», применяемого в соответствии с постановлением Минтруда России от 12.05.1992 N 15а на предприятиях и в организациях, расположенных на территории России, дополнен профессией рабочего – «Охранник» 4-6 разрядов (§ 262а). Данный акт также не предусматривает обязанности охранника, предусмотренные в Приложении № 2 проекта гражданско-правового договора.

С учетом изложенного судами правомерно установлено в действиях заказчика нарушение п. 1 ч. 1 ст. 33 Федерального закона № 44-ФЗ, так как в конкурсной документации «Инструкция сотрудника охраны» в Приложении № 2 проекта гражданско-правового договора установлены требования к охраннику, не предусмотренные действующим законодательством.

В соответствии с п.4 ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации. В соответствии с конкурсной документацией требования к предоставлению участником закупки подтверждения соответствия нестоимостным критериям «Квалификация трудовых ресурсов, предлагаемых участником закупки для оказания услуг и работающих в организации, подавшей заявку на участие в конкурсе» требуется наличие у участника закупки опыта по оказанию услуг сопоставимого характера и объема услуг за период с 2010 года по 2016 год включительно с ценой договора (контракта) не менее 2 000 000 рублей.

Судами установлено, что в соответствии с Техническим заданием конкурсной документации необходимо обеспечить охрану 5 (постов) объектов ГБУЗ Республиканского кардиологического центра; общее количество часов за год - 35 193; в соответствии с контрактом Муниципального бюджетного учреждения здравоохранения Детская поликлиника № 5 городского округа город Уфа Республики Башкортостан требуется обеспечить охрану 11 постов; общее количество часов – 54710; в соответствии с контрактом Государственного бюджетного учреждения здравоохранения РКБ им. Г.Г. Куватова требуется обеспечить охрану 9 постов; общее количество часов – 64585; согласно контракту Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Башкортостан требуется обеспечить охрану 9 постов; среднемесячные часы охраны - 5674,84.

С учетом данных обстоятельств суды пришли к выводу, что исходя из представленных контрактов заказчик при определении опыта работы участников руководствуется только суммой контракта, при этом не принимается во внимание, что по указанным договорам охрана обеспечивается на разном количестве постов охраны, различно общее количество часов, а также срок действия указанных договоров.

Судами сделан вывод о том, что требование о наличии опыта оказания услуг не должно было выражаться в стоимостном критерии (стоимости договоров). При оценке заказчиком опыта оказания соответствующих услуг участника необходимо было руководствоваться не стоимостным критерием, а сведениями об успешной поставке товара участником, выполнении работ, оказании услуг сопоставимого характера и соответствующего объема.

Основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимального числа участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и потребностям Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков.

В связи с чем в зависимости от своих потребностей заказчик в документации об аукционе должен установить требования, в частности, к качеству, техническим характеристикам (потребительским свойствам), размерам, упаковке товара с учетом специфики его деятельности и в целях обеспечения эффективного использования бюджетных средств, при соблюдении установленных законодательством Российской Федерации положений, направленных на обеспечение при проведении торгов конкурентной среды. Соответственно, заказчик вправе включить в конкурсную документацию такие характеристики и требования к услугам, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок. Законодательством не предусмотрено ограничений по включению в конкурсную документацию требований к услугам, являющихся значимыми для заказчика, не предусмотрена и обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к поставляемому товару. Ограничивает усмотрение заказчика только требование о недопустимости ограничения конкуренции. Устанавливая в конкурсной документации требования к участникам конкурса, заказчик должен был учитывать, что предметом конкурса является оказание охранных услуг. Оказание охранных услуг регулируется, в том числе, специальным законодательством – Законом № 2487-1, в связи с чем заказчик при составлении конкурсной документации должен был учитывать требования законодательства об охранных услугах.

При указанных обстоятельствах суды пришли к правильному выводу о том, что оснований для признания решения антимонопольного органа в оспариваемой части недействительным и удовлетворения требования учреждения не имеется.

Доводы заявителя кассационной жалобы подлежат отклонению, поскольку не опровергают выводы судов с учетом установленных конкретных обстоятельств, были предметом рассмотрения судов и им дана надлежащая правовая оценка.

Нормы материального права применены судами по отношению к установленным ими обстоятельствам правильно, выводы судов соответствуют имеющимся в деле доказательствам, исследованным в соответствии с требованиями, определенными ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения жалобы у суда кассационной инстанции не имеется.

Руководствуясь ст. 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 03.11.2017 по делу № А07-24127/2017 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.02.2018 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республиканский кардиологический центр – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий О.Г. Гусев


Судьи Н.Н. Суханова


В.А. Лукьянов