Постановление от 5 сентября 2024 г. по делу № А43-33016/2023

г. Владимир


«05» сентября 2024 года Дело № А43-33016/2023


Резолютивная часть постановления объявлена 27.08.2024.

Полный текст постановления изготовлен 05.09.2024.


Первый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Захаровой Т.А., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Никитиной С.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18.03.2024 по делу № А43-33016/2023,

принятое по заявлению Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Нижегородской области о признании недействительным представления Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 21.09.2023 №32-21-10/22-9603, при участии в деле заинтересованного лица – акционерного общества «Московское протезно-ортопедическое предприятие».


В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб, не явились.


Изучив материалы дела, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.


Управлением Федерального казначейства по Нижегородской области (далее – Управление) на основании приказа от 14.07.2023 № 453 в связи с обращением общества с ограниченной ответственностью «Форпост-МЕД» от 10.05.2023 № 463 в период с 20.07.2023 по 14.08.2023 в отношении Отделения Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации по Нижегородской области (далее – Фонд, заказчик) проведена выездная проверка соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при осуществлении отдельных закупок для обеспечения федеральных нужд (нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд).

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований части 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, Закон о контрактной системе) Фондом нарушен порядок определения и обоснования цены контрактов, заключенных с единственным поставщиком акционерным обществом «Московское протезно-ортопедическое предприятие» (далее – Общество, АО «Московское ПрОП»):

-от 14.04.2023 № 427 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (однокомпонентные дренируемые калоприемники со встроенной плоской пластиной) на сумму 18 212 005 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 3 300 135 рублей 28 копеек;

- от 14.04.2023 № 428 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (однокомпонентные недренируемые калоприемники со встроенной плоской пластиной) на сумму 1 689 520 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 218 086 рублей 00 копеек;

- от 14.04.2023 № 429 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (двухкомпонентный дренируемый калоприемник в комплекте: адгезивная пластина, плоская: мешок дренируемый) на сумму 1 781 070 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 235 169 рублей 40 копеек;

- от 14.04.2023 № 430 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (двухкомпонентный недренируемый калоприемник в комплекте: адгезивная пластина, плоская; мешок недренируемый) на сумму 591 852 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 66 866 рублей 40 копеек;

- от 14.04.2023 № 426 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (мочеприемник ножной (мешок для сбора мочи) дневной) на сумму 1 991 808 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 74 995 рублей 20 копеек;

- от 14.04.2023 № 432 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (мочеприемник прикроватный (мешок для сбора мочи) ночной) на сумму 1 692 350 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 185 561 рублей 20 копеек;

- от 14.04.2023 № 424 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (пара ремешков для крепления мочеприемников (мешков для сбора мочи) к ноге) на сумму 693 050 рублей 00 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 8 715 рублей 00 копеек;

- от 14.04.2023 № 425 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (катетер для самокатетеризации лубрицированный) на сумму 10 185 386 рублей 40 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 250 349 рублей 40 копеек;

- от 19.04.2023 № 464 на поставку специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов (наборы - мочеприемники для самокатетеризации) на сумму 5 463 562 рублей 50 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цепы контракта на сумму 709 087 рублей 50 копеек;

- от 10.04.2023 № 371 на поставку подгузников для взрослых для обеспечения инвалидов на сумму 85 312 628 рублей 80 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 10 889 329 рублей 40 копеек;

- от 10.04.2023 № 372 на поставку подгузников для взрослых для обеспечения инвалидов на сумму 5 908 240 рублей 20 копеек, а именно не использованы методы обоснования, предусмотренные Законом о контрактной системе, что привело к завышению цены контракта на сумму 669 432 рубля 30 копеек. По состоянию на 11.08.2023 обязательства сторон по контракту от 10.04.2023 № 372 исполнены в полном объеме. Установлен признак неэффективного расходования бюджетных средств в части стоимости поставленных и оплаченных по названному контракту товаров в размере 669 432 рубля 30 копеек.

Результаты проверки отражены в акте выездной проверки от 14.08.2023.

Руководителем Управления в адрес Фонда 21.09.2023 выдано представление №32-21-10/22-9603, которым потребовал принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений в срок до 29.12.2023 включительно. Одновременно Фонд предупрежден, что невыполнение в установленный срок данного представления влечет административную ответственность в соответствии с частью 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Фонд обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным представления Управления от 21.09.2023 №32-21-10/22-9603.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено АО «Московское ПрОП».

Решением от 18.03.2024 Арбитражный суд Нижегородской области отказал Фонду в удовлетворении заявленного требования.

Фонд обратился в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить.

Заявитель апелляционной жалобы отмечает, что спорные контракты заключены Фондом на основании Распоряжения № 402-р, которое принято Правительством Российской Федерации в соответствии с подпунктом «а» пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее –
Постановление № 339). При этом нормы Закона о контрактной системе в данном случае применяются только в той части, в которой применение данных норм определено статьей 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и Постановлением № 339.

Фонд полагает, что данные обстоятельства делают невозможным применение заказчиком метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого конкретного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным Распоряжением № 402-р.

Заявитель апелляционной жалобы указывает на то, что при подготовке Распоряжения № 402-р в адрес Правительства Российской Федерации направлялся расчет цены государственного контракта, подготовленный в соответствии со статьей 22 Закона о контрактной системе на основании коммерческих предложений. Копия данного расчета цен государственных контрактов доведена до Фонда письмом СФР от 15.03.2023 № НС-20-18/39585.

Фонд утверждает, что ни один из методов обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, предусмотренных частью 1 статьи 22 Законом о контрактной системе случаев, не мог быть применен Фондом при обосновании цены 11 перечисленных государственных контрактов.

По мнению Фонда, суд первой инстанции не принял во внимание, что анализ рыночной стоимости, произведенный Управлением, выполнен некорректно, а именно в запросе цен не указаны существенные условия осуществления поставки (способ определения поставщика, общий объем поставки, срок поставки, срок действия контракта, объем самостоятельно выполняемых работ, размер аванса); в коммерческих предложениях отсутствует перечень расходов, включаемых в состав стоимости, поставляемых изделий.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Общество отзыв на апелляционную жалобу в суд не направило.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что обжалуемый судебный акт подлежит отмене по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) под представлением в целях БК РФ понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, направляемый объекту контроля и содержащий информацию о выявленных в пределах компетенции органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля нарушениях и одно из следующих обязательных для исполнения в установленные в представлении сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан, требований по каждому указанному в представлении нарушению.

Согласно статье 269.2 БК РФ полномочиями органов внутреннего государственного финансового контроля по осуществлению внутреннего государственного финансового контроля являются контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в том числе устанавливающих требования к бухгалтерскому учету и составлению и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений, контроль за соблюдением условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, а также в случаях, предусмотренных БК РФ, условий договоров (соглашений), заключенных в целях исполнения государственных (муниципальных) контрактов.

При осуществлении полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю органами внутреннего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии и обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004, № 703 «О Федеральном казначействе» полномочия по осуществлению функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере возложены на органы Федерального казначейства.

В соответствии с пунктом 1 статьи 269.2 БК РФ Федеральное казначейство, являясь органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе осуществлять контроль за соблюдением положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, а также контроль за достоверностью отчетов о результатах предоставления и (или) использования бюджетных средств (средств, предоставленных из бюджета), в том числе отчетов о реализации государственных (муниципальных) программ, отчетов об исполнении государственных (муниципальных) заданий, отчетов о достижении значений показателей результативности предоставления средств из бюджета.

Согласно пункту 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета.

В соответствии со статьей 111 Федерального закона № 44-ФЗ Правительство Российской Федерации вправе определить особенности осуществления конкретной закупки, в том числе установить способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), не предусмотренный статьей 24 Федерального закона № 44-ФЗ, а также в целях создания для Российской Федерации дополнительных технологических и экономических преимуществ (в том числе встречных обязательств) вправе определить дополнительные условия исполнения контракта, не связанные с его предметом.

Согласно части 1 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 46-ФЗ) установлено, что в период до 31.12.2023 включительно Правительство Российской Федерации в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, вправе устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях.

Постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 339 «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее - Постановление № 339) принято в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ.

При этом частью 6 статьи 15 Закона № 46-ФЗ определено, что запреты, установленные статьями 15, 16 и 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», не распространяются на отношения, связанные с принятием в соответствии с частями 2.1-2.3 статьи 15 Закона № 46-ФЗ актов Правительства Российской Федерации и актов высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, а также на отношения, связанные с осуществлением заказчиками закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с такими актами.

В силу пункта 5 Постановления № 339 при осуществлении заказчиком закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с данным постановлением:

а) в контракте указывается подпункт «а» пункта 2 Постановления № 339, на основании которого подготовлен акт, предусмотренный пунктом 1 Постановления № 339, и в соответствии с которым осуществляется закупка;

б) обоснование цены контракта является неотъемлемой частью контракта.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.02.2023 № 402-р (далее – Распоряжение №402-р) акционерное общество «Московское протезно-ортопедическое предприятие» единственным поставщиком осуществляемых Фондом пенсионного и социального страхования Российской Федерации в 2023 году закупок абсорбирующего белья, подгузников и специальных средств при нарушениях функций выделения (моче- и калоприемников), а также работ по изготовлению сложной ортопедической обуви для обеспечения инвалидов.

На основании части 6 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ принцип обеспечения конкуренции, который является основным принципом, определяющим применение Федерального закона № 44-ФЗ, в данном случае не применяется.

В силу части 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, в предусмотренных названным Законом случаях, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяется и обосновывается заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: 1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); 2) нормативный метод; 3) тарифный метод; 4) проектно-сметный метод; 5) затратный метод.

При этом частями 2 - 11 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ определены порядок и случаи использования данных методов.

На основании части 12 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ в случае невозможности применения для определения цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), методов, указанных в части 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ, заказчик вправе применить иные методы.

В этом случае в обоснование цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), заказчик обязан включить обоснование невозможности применения указанных методов.

Как следует из материалов дела, Фондом заключено 11 государственных контрактов, предметом которых являлась поставка специальных средств при нарушениях функций выделения для обеспечения инвалидов для обеспечения инвалидов.

Данные контракты были заключены на основании Распоряжения №402-р.

Тем самым рассматриваемые контракты заключены вне рамок действия Федерального закона № 44-ФЗ, а в рамках действия статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ и Постановления № 339, в связи с чем нормы Федерального закона № 44-ФЗ в данном случае применяются только в той части, в которой применение этих норм определено статьей 15 Федерального закона № 46-ФЗ и Постановлением № 339.

Аналогичная правовая позиция поддержана Верховным Судом Российской Федерации в определении от 22.08.2024 №302-ЭС24-7938.

Часть 3 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ устанавливает, что при планировании закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, установленных частями 1 и 2 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ, и при исполнении контрактов, заключенных при осуществлении таких закупок, применяются положения Федерального закона № 44-ФЗ, касающиеся закупок, осуществляемых в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ, с учетом положений части 4 и 5 статьи 15 Федерального закона № 46-ФЗ.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 93 Федерального закона № 44-ФЗ порядок подготовки проектов правовых актов и поручений Правительства Российской Федерации и перечень документов, прилагаемых при подготовке указанных проектов, включая обоснование цены контракта, предусмотренное статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ, определяются нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.

Согласно пункту 5 Указа Президента РФ от 14.09.2020 № 558 «Об утверждении Порядка подготовки проектов правовых актов и поручений Президента Российской Федерации, проектов правовых актов Правительства Российской Федерации об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя)» для подготовки проектов правовых актов, к предложению об определении единственного исполнителя прилагается подготовленное в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ и подписанное заказчиком обоснование цены контракта, заключаемого с единственным исполнителем.

При подготовке Распоряжения № 402-р в адрес Правительства Российской Федерации направлялся расчет цены государственного контракта, подготовленный в соответствии со статьей 22 Федерального закона №44-ФЗ на основании коммерческих предложений. Копия данного расчета цен государственных контрактов была доведена до Фонда письмом СФР от 15.03.2023 №НС-20-18/39585 .

Аналогичная позиция доведена до сведения Фонда письмом Минфина России от 14.03.2023 №24-06-06/21193.

Вопреки позиции Управления метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) как один из методов обоснования цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком, предусмотренных частью 1 статьи 22 Федерального закона № 44-ФЗ случаев, не мог быть применен заказчиком при обосновании цены спорных контрактов, поскольку применяя указанный метод, заказчик определяет не только цену контракта, но и поставщика, который предложил наименьшую цену контракта при равных заданных условиях исполнения контракта.

Между тем Распоряжением № 402-р определен единственный поставщик - АО «Московское ПрОП», также определена продукция, которую может поставлять данный единственный поставщик. Номенклатура продукции определена Правительством Российской Федерации на основании расчета цены контракта, подготовленного в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 44-ФЗ и доведена до заказчика вышестоящей организацией, которая является главным распорядителем бюджетных средств заказчика.

Данные обстоятельства делают невозможным применение заказчиком метода сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) при обосновании цены каждого конкретного контракта, заключаемого с единственным поставщиком, определенным Распоряжением № 402-р.

Само по себе приобретение товара по закупочной цене, превышающей рыночную стоимость, не свидетельствует о неэффективном расходовании средств бюджета.

Вывод суда первой инстанции о том, что Фондом не соблюден принцип эффективности использования бюджетных средств, установленный статьей 34 БК РФ, сделан при неправильном применении норм материального права.

Фондом не допущено неэффективное расходование средств бюджета, в связи с чем у Управления отсутствовали правовые основания для направления Фонду представления от 21.09.2023 № 32-21-10/22-9603

Представление Управления от 21.09.2023 № 32-21-10/22-9603 противоречит положениям Закона о контрактной системе, Федерального закона № 46-ФЗ, Постановления № 339 и нарушает права и законные интересы Фонда в сфере экономической деятельности, в связи с чем оно подлежит признанию недействительным.

При таких обстоятельствах апелляционную жалобу надлежит удовлетворить, решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пунктов 1 и 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ввиду неполного выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильного применения норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Фонд от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь статьями 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 18.03.2024 по делу № А43-33016/2023 отменить.

Признать недействительным представление Управления Федерального казначейства по Нижегородской области от 21.09.2023 №32-21-10/22-9603.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.


Председательствующий судья А.М. Гущина


Судьи Т.А. Захарова


Т.В. Москвичева