Постановление от 12 марта 2019 г. по делу № А19-19356/2017

/

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ул. Чкалова, дом 14, Иркутск, 664025, www.fasvso.arbitr.ru

тел./факс (3952) 210-170, 210-172; e-mail: info@fasvso.arbitr.ru



ПОСТАНОВЛЕНИЕ

Дело № А19-19356/2017
12 марта 2019 года
город Иркутск




Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2019 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 12 марта 2019 года.


Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Шелёминой М.М.,

судей: Кадниковой Л.А., Левошко А.Н.,

при участии в судебном заседании представителей Управления Федеральной службы по ветеринарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия Блинниковой О.А. (доверенность от 09.01.2019 № 2), Министерства имущественных отношений Иркутской области Ермакова А.Л. (доверенность от 06.11.2018 № 02-5116972/18),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Иркутской области от 01 августа 2018 года по делу № А19-19356/2017, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2018 года по тому же делу (суд первой инстанции – Мусихина Т.Ю., суд апелляционной инстанции: Басаев Д.В., Желтоухов Е.В., Каминский В.Л.),

установил:

Министерство имущественных отношений Иркутской области (далее – Министерство) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным предписания от 28.06.2017 № 044003 Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Иркутской области и Республике Бурятия (далее – Управление Россельхознадзора, Управление, административный орган).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 01 августа 2018 года, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2018 года, заявленные требования удовлетворены. На Управление Россельхознадзора возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Министерства.

Управление Россельхознадзора обратилось в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа с кассационной жалобой, в которой просит отменить принятые по делу судебные акты по мотивам неправильного применения судами статей 13, 42, 78 Земельного кодекса Российской Федерации, части 8 статьи 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), статей 124, 209, 210, 214, 260 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 8 Федерального закона от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее – Федеральный закон № 101-ФЗ), статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), нарушения судами норм процессуального права, несоответствия выводов судов фактическим обстоятельствам дела, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Заявитель кассационной жалобы оспаривает выводы судов о незаконности предписания Управления, ссылаясь на то, что Министерство осуществляет от имени Иркутской области как собственника имущества все правомочия, а не только правомочие распоряжения, и эти правомочия основаны на равенстве участников правоотношений и не относятся к властным полномочиям Министерства как органа государственной власти; оспариваемое предписание не предписывает Министерству использовать земельный участок по целевому назначению, а обязывает его выполнить мероприятия от имени собственника по содержанию земельного участка, суды неправомерно исключили из функций Министерства реализацию мероприятий по содержанию имущества; отсутствие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в перечне, указанном в статье 78 Земельного кодекса Российской Федерации, не свидетельствует об отсутствии у Министерства обязанности осуществлять контроль за использованием по назначению и сохранностью земель как государственной собственности и обязанности принимать меры к содержанию земельного участка; суд принял решение, затрагивающее интересы публичного образования – Иркутской области в отсутствие его надлежащего представителя.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство считает ее доводы несостоятельными, противоречащими нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

Кассационная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 17 января 2019 года в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пунктами 31, 37 Регламента арбитражных судов Российской Федерации в связи с длительным отсутствием ввиду нахождения в отпуске судья Юшкарёв И.Ю., председательствующий в составе судей, рассматривающих вышеупомянутую кассационную жалобу, заменен председательствующим судьёй Шелёминой М.М.

Рассмотрение кассационной жалобы произведено с самого начала.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте судебного заседания извещены по правилам статей 123, 186 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (определение выполнено в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью судьи, в связи с чем направлено лицам, участвующим в деле, посредством его размещения на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и информационной системе «Картотека арбитражных дел» – kad.arbitr.ru).

Представитель Управления Россельхознадзора в судебном заседании подтвердила доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель Министерства указал на законность и обоснованность судебных актов.

В судебном заседании объявлен перерыв в порядке, предусмотренном статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с 24 января 2019 года до 31 января 2019 года до 11 часов 50 минут, о чем сделано публичное извещение на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа.

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 31 января 2019 года в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, рассмотрение кассационной жалобы Управления отложено на 05 марта 2019 года на 11 часов 00 минут, о чем лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом (уведомления о вручении почтовых отправлений, информация на официальном сайте Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа в сети Интернет).

Определением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 04 марта 2019 года в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с длительным отсутствием ввиду нахождения в очередном отпуске судьи Новогородского И.Б., в составе судей, рассматривающих настоящее дело, произведена замена судьи Новогородского И.Б. судьей Левошко А.Н.

Рассмотрение кассационной жалобы произведено с самого начала.

Представители Управления Россельхознадзора и Министерства в судебном заседании подтвердили доводы, изложенные в кассационной жалобе и отзыве на нее.

Проверив в пределах, установленных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов судов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения судами норм материального и процессуального права при рассмотрении дела и, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях на нее, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, на основании распоряжения заместителя руководителя от 06.04.2017 № 554 Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении Министерства в рамках государственного земельного надзора с целью выполнения плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год и обеспечения соблюдения требований законодательства Российской Федерации оценки соответствия осуществления деятельности или действий (бездействия) обязательным требованиям законодательства в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения.

При осмотре 15.05.2017 земельного участка сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для подсобного хозяйства с кадастровым номером 38:06:040604:227, площадью 64 898 кв. м, расположенного по адресу: Иркутская область, Иркутский район, участок № 8, урочище «Вырубка», принадлежащего на праве собственности Иркутской области, являющегося сельскохозяйственным угодьем – пашней, административным органом выявлено зарастание древесной растительностью и многолетними травянистыми растениями; признаки механической обработки почвы отсутствуют, признаков кошения произрастающих растений нет. Согласно распоряжению Правительства Иркутской области от 19.09.2017 № 522-рп земельный участок включен в перечень имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, свободного от прав третьих лиц, для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства. Срок неиспользования земельного участка – с момента государственной регистрации права 26.01.2010.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 28.06.2017 № 69-п/ю.

В отношении Министерства 28.06.2017 составлен протокол № 32-п/ю об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 2 статьи 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации

Предписанием Управления Россельхознадзора от 28.06.2017 Министерству предписано в срок до 16.10.2017 устранить выявленное нарушение статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации статьи 8 Федерального закона № 101-ФЗ, выразившееся в неиспользовании для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности земельного участка на площади 64 898 кв. м, являющегося сельскохозяйственным угодьем – пашней, что подтверждается наличием признаков, перечень которых утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 23.04.2012 № 369, а именно: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, залесенность и (или) закустаренность составляет на пашне свыше 15 процентов площади земельного участка, в результате чего он единично и очагами на всей площади зарос древесной и сорной растительностью, механической обработке не подвергнут.

Министерство, полагая, что названное предписание не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы, обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с указанным заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, удовлетворяя заявленные требования, исходили из того, что оспариваемый ненормативный правовой акт Управления не соответствует требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа считает обжалуемые судебные акты не подлежащими отмене, а кассационную жалобу – удовлетворению в силу следующего.

Статьей 13 Земельного кодекса Российской Федерации определено, что охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса (пункт 1). В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия, в том числе по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, сохранению достигнутого уровня мелиорации (пункт 2).

Собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов, в том числе меры пожарной безопасности; не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы; выполнять иные требования, предусмотренные настоящим Кодексом, федеральными законами (статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Доводы заявителя кассационной жалобы о законности оспариваемого по данному делу предписания ввиду того, что Министерство осуществляет от имени Иркутской области как собственника имущества все правомочия, а не только правомочие распоряжения, эти правомочия основаны на равенстве участников правоотношений и не относятся к властным полномочиям Министерства как органа государственной власти, проверены, однако, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, как основанные на неверном толковании норм материального права и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

В силу статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц.

Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации; Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации; федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями (пункты 1, 2, 3 статьи 26.1 Федерального закона № 184-ФЗ).

В соответствии со статьёй 26.11 Федерального закона № 184-ФЗ имущество может находиться в собственности публичного субъекта только для того, чтобы целевым образом использовать его для осуществления конкретных властных полномочий и иных публичных целей.

При этом полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляются при наличии соответствующего финансового обеспечения.

По смыслу Конституции Российской Федерации (статья 34, часть 1) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного и муниципального управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 01 октября 1998 года № 168-О)

Судами установлено, что собственником земельного участка сельскохозяйственного назначения с разрешенным использованием для подсобного хозяйства, с кадастровым номером 38:06:040604:227, площадью 64 898 кв. м, расположенного по адресу: Иркутская область, Иркутский район, участок № 8, урочище «Вырубка», является Иркутская область, как публично-правовое образование.

Министерство в силу статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона Иркутской области от 18.11.2009 № 82/48-оз «О Правительстве Иркутской области» и Положения о Министерстве имущественных отношений Иркутской области, утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 30.09.2009 № 264/43пп (далее – Положение о Министерстве № 264/43пп), осуществляет полномочия собственника названного имущества, связанные с управлением, распоряжением и контролем за использованием государственной собственности Иркутской области; управлением и распоряжением землями и земельными участками.

В соответствии с Положением о Министерстве № 264/43пп Министерство имущественных отношений Иркутской области является исполнительным органом государственной власти Иркутской области, осуществляющим функции по реализации областной государственной политики, нормативному правовому регулированию в области имущественных отношений, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, управлению государственной собственностью Иркутской области, а также осуществляющим функции в сфере территориальной обороны и гражданской обороны, защиты населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), пожарной безопасности (пункт 1). Министерство в соответствии с возложенными на него задачами в сфере управления, распоряжения и контроля за использованием государственной собственности Иркутской области: осуществляет от имени Иркутской области полномочия собственника имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, и участника имущественных отношений (подпункт 7 пункта 7); контроль за использованием по назначению и сохранностью государственной собственности Иркутской области и в случае выявления нарушений принятие необходимых мер по их устранению, назначение и проведение документальных и иных проверок в целях осуществления контроля за использованием по назначению объектов государственной собственности Иркутской области (подпункт 8 пункта 7); заключение договоров аренды, безвозмездного пользования и хранения объектов государственной собственности Иркутской области, осуществление иных юридических действий, связанных с осуществлением указанных полномочий (подпункт 12 пункта 7); в сфере управления и распоряжения землями и земельными участками: осуществление необходимых действий, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в государственной собственности Иркутской области (подпункт 28); осуществление от имени Правительства Иркутской области в соответствии с законодательством необходимых действий, связанных с предоставлением земельных участков, находящихся на территории муниципального образования город Иркутск, Иркутского районного муниципального образования, городских и сельских поселений Иркутского района Иркутской области, государственная собственность на которые не разграничена, в том числе заключение договоров купли-продажи земельных участков, договоров аренды земельных участков, договоров безвозмездного пользования земельными участками, договоров мены земельных участков, соглашений об установлении сервитута, соглашений о перераспределении земель и (или) земельных участков (подпункт 29).

Суды двух инстанций правильно признали, что в силу положений действующего законодательства Министерство не является землепользователем, не является хозяйствующим субъектом, не осуществляет предпринимательскую деятельность по использованию земель сельскохозяйственного назначения, поскольку наделено лишь полномочиями властно-распорядительного характера.

С учетом статуса Министерства, как органа государственной власти, в его компетенцию и полномочия входит только то, что прямо установлено законом.

В этой связи несостоятелен в правовом отношении довод Управления о том, что Министерство, являясь уполномоченным собственником земельного участка, обязано содержать его как собственник, получивший земельный участок в установленном порядке.

Как следует из оспариваемого предписания, Министерству следует устранить нарушение, выразившееся в неиспользовании для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности земельного участка, а именно: на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы.

Исходя из положений статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации, устанавливающей исчерпывающий перечень лиц, которыми могут использоваться земли сельскохозяйственного назначения, в силу задач и функций, возложенных на Министерство, как орган исполнительной власти, Министерство не является лицом, использующим спорный земельный участок.

Судами установлено, что рассматриваемый земельный участок распоряжением Правительства Иркутской области от 19.09.2016 № 522-рп включен в перечень имущества, находящегося в государственной собственности Иркутской области, свободного от прав третьих лиц для предоставления субъектам малого и среднего предпринимательства. Информация о земельном участке размещена на официальном сайте Министерства. Вместе с тем за его предоставлением никто не обращался, и в настоящее время земельный участок никому не предоставлен.

Управление Россельхознадзора не привело конкретную норму действующего законодательства, обязывающую Министерство, как представителя собственника, использовать данный земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности, производить работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы, принимать меры и препятствовать залесенности и (или) закустаренности, очищать территорию по границам земельного участка, подвергать его механической обработке.

В отсутствие спроса на такие земельные участки Министерство, как представитель субъекта Российской Федерации, являющегося собственником, не обязано использовать его по назначению, так как это не входит в компетенцию Министерства и законодательно не возложено на субъект Российской Федерации.

Таким образом, поскольку административный орган не доказал соответствие закону оспариваемого предписания, а заявитель представил доказательства нарушения предписанием его прав и законных интересов, суды, исследовав и оценив в порядке статей 71, 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные доказательства и доводы лиц, участвующих в деле, в соответствии с требованиями части 2 статьи 201 названного Кодекса правомерно удовлетворили заявленные требования.

Неправильного применения норм материального права или нарушения норм процессуального права, влекущих отмену судебных актов, в том числе тех, на которые имеется ссылка в кассационной жалобе, не установлено.

Доводы заявителя кассационной жалобы проверены, однако поскольку они не свидетельствуют о нарушении судами двух инстанций норм материального и процессуального права при рассмотрении настоящего спора, направлены, по сути, на переоценку фактических обстоятельств, установленных судами при вынесении обжалуемых судебных актов, не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции, исходя из предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации пределов его компетенции.

При таких условиях Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа не находит предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены обжалуемых судебных актов, в связи с чем решение Арбитражного суда Иркутской области и постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда в силу пункта 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежат оставлению без изменения.

Руководствуясь статьями 274, 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 01 августа 2018 года по делу № А19-19356/2017, постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2018 года по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.



Председательствующий



М. М. Шелёмина


Судьи



Л.А. Кадникова



А.Н. Левошко