Постановление от 21 апреля 2026 г. ФАС ЗСО (ФАС Западно-Сибирского округа)

Арбитражный суд

Западно-Сибирского округа


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Тюмень Дело № А75-10808/2025

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2026 года

Постановление изготовлено в полном объеме 22 апреля 2026 года

Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в составе:

председательствующего Донцовой А.Ю.,

судей Рахматуллина И.И.,

Сириной В.В.,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств веб-конференции помощником судьи Бусыгиной П.С., рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Сургута на решение от 10.10.2025 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (судья Рожкова Г.Р.) и постановление от 24.12.2025 Восьмого арбитражного апелляционного суда (судьи Халявин Е.С., Бацман Н.В., Краецкая Е.Б.) по делу № А75-10808/2025 по иску Администрации города Сургута (628412, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, <...> здание 8, ОГРН <***>, ИНН <***>) к индивидуальному предпринимателю ФИО1 (ОГРНИП <***>, ИНН <***>) о признании незаконными действий по использованию земельного участка, о понуждении устранить нарушения требований земельного законодательства и запрете деятельности.

В судебном заседании посредством веб-конференции принял участие представитель Администрации города Сургута – ФИО2 по доверенности от 25.12.2024.

Суд установил:

Администрация города Сургута (далее – администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры с иском к индивидуальному предпринимателю Масимову Эхтибару Закир оглы (далее – предприниматель, Масимов Э.З., ответчик) о признании незаконными действий по использованию земельного участка с кадастровым номером 86:10:0101049:117, расположенного по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, город Сургут, улица Терешковой, дом 41, площадью 1 380 кв. м (далее – спорный участок), под размещение кафе «Уч Кудук», магазинов «Свежее мясо», «Овощи-фрукты», «Шаурма», «Лепешки», а также «Парикмахерская»; об устранении нарушения требований земельного законодательства и использовании спорного участка в соответствии с установленным видом разрешенного использования; о наложении запрета осуществлять на спорном участке хозяйственную деятельность, не предусмотренную видом разрешенного использования земельного участка.

Решением от 10.10.2025 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, оставленным без изменения постановлением от 24.12.2025 Восьмого арбитражного апелляционного суда, в удовлетворении исковых требований отказано.

Не согласившись с принятыми по делу решением и постановлением, администрация обратилась с кассационной жалобой, в которой просила их отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении иска в полном объеме, ходатайствовала о рассмотрении дела в отсутствие представителя истца.

В обоснование жалобы заявитель привел следующие доводы: согласно выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) от 14.05.2025 № КУВИ-001/2025-105093875 спорный участок находится в собственности предпринимателя, относится к категории земель: земли населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: для индивидуального строительства и личного подсобного хозяйства, однако используется для осуществления на нем предпринимательской деятельности под размещение кафе «Уч Кудук», магазинов «Свежее мясо», «Овощи-фрукты», «Шаурма», «Лепешки», а также «Парикмахерская»; кроме того, в соответствии с утвержденной документацией по планировке территории спорный участок расположен в границах красных линий улично-дорожной сети с установлением зоны транспортной инфраструктуры; поскольку осуществляемая на спорном участке хозяйственная деятельность осуществляется предпринимателем не в соответствии с видом разрешенного использования, судебные акты являются незаконными и подлежат отмене.

Определением от 19.04.2026 суда округа рассмотрение кассационной жалобы отложено на 16.04.2026, администрации предложено представить правовое обоснование избранного способа восстановления нарушенного права (запрет деятельности) с учетом выявленных в ходе проверки нарушений, дополнительные объяснения относительно соответствия отраженных в акте проверки нарушений фактическому состоянию возведенных объектов (в настоящее время); предпринимателю – мотивированный отзыв на кассационную жалобу.

Определением от 10.04.2026 суда округа в порядке статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в составе суда произведена замена судьи Демидовой Е.Ю. на судью Сирину В.В.

До судебного заседания от администрации поступило ходатайство о приобщении дополнительных доказательств и письменные пояснения, согласно которым требование о запрете деятельности является способом пресечения продолжающегося нарушения и направлено на восстановление правомерного режима использования земельного участка; дополнительно указано на фактическое отсутствие на спорном участке по состоянию на 03.04.2026 объекта с вывеской «Уч Кудук».

В судебном заседании представитель администрации на доводах жалобы настаивал, указав, что меры административного воздействия ввиду незначительности штрафных санкций являются нерезультативными, тогда как удовлетворение заявленных требований позволит оперативно пресечь осуществляемую предпринимателем незаконную деятельность.

Рассмотрев ходатайство о приобщении к материалам дела дополнительных доказательств, суд округа отказал в его удовлетворении на основании статьи 286 АПК РФ, устанавливающей пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции, поскольку на стадии кассационного производства дополнительные доказательства не приобщаются к делу и не исследуются. На бумажном носителе документы не возвращаются в связи с их представлением в электронном виде.

Предприниматель отзыв на кассационную жалобу не представил, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

Учитывая надлежащее извещение ответчика времени и месте проведения судебного заседания, кассационная жалоба согласно части 3 статьи 284 АПК РФ рассмотрена в отсутствие его представителя.

Проверив в соответствии с положениями статей 284, 286 АПК РФ законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы, суд округа приходит к следующим выводам.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ФИО1 на праве собственности принадлежит спорный участок из категории земель: земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования: для индивидуального строительства и личного подсобного хозяйства.

По результатам выездного обследования, оформленного актом от 14.05.2025 № 174, установлено, что на спорном участке расположены объекты капитального строительства, используемые для осуществления предпринимательской деятельности, с вывесками: кафе «Уч Кудук», магазины «Свежее мясо», «Овощи-фрукты», «Шаурма», «Лепешки», а также «Парикмахерская».

Актом также зафиксировано, что часть объекта капитального строительства, используемая под кафе «Уч Кудук», расположена за границами спорного участка на неразграниченном земельном участке кадастрового квартала 86:10:0101049, находящемся в распоряжении муниципального образования городской округ Сургут; площадь неразграниченного земельного участка, используемого под размещение объекта капитального строительства кафе «Уч Кудук», составляет 65,03 кв. м.

Постановлением администрации от 07.06.2019 № 4135 (с изменениями) утверждена документация по планировке территории <...> по 29-18 (кроме <...>) города Сургута, в соответствии с которой были определены границы земельных участков.

Границы красных линий улиц установлены в соответствии с проектом планировки территории улично-дорожной сети города, утвержденным постановлением администрации от 20.07.2015 № 5044 (с изменениями и дополнениями), и проектом межевания территории улично-дорожной сети города, утвержденным постановлением администрации от 26.01.2017 № 463 (с изменениями и дополнениями).

В соответствии с утвержденной документацией по планировке территории спорный участок расположен в границах красных линий улично-дорожной сети.

Как следует из единого документа территориального планирования и градостроительного зонирования муниципального образования городской округ Сургут Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, утвержденного решением Думы города от 03.12.2024 № 703-VII ДГ (далее – решение № 703-VII ДГ), для испрашиваемого земельного участка, который находится в пределах границ красных линий, установлена зона транспортной инфраструктуры.

Согласно статье 20.4.5 решения № 703-VII ДГ зона транспортной инфраструктуры установлена для размещения объектов транспортной инфраструктуры, в том числе различного рода путей сообщения и сооружений, используемых для перевозки людей или грузов либо передачи веществ, а также их обслуживания, объектов дорожного сервиса, хранения автотранспорта, коммунального обслуживания, территорий общего пользования, организации санитарно-защитных зон и специального озеленения (при необходимости).

Перечень видов разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства в зоне транспортной инфраструктуры установлен пунктом 2 статьи 20.4.5 решения № 703-VII ДГ.

Согласно классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412, вид разрешенного использования: для индивидуального жилищного строительства (код 2.1) включает в себя размещение жилого дома (отдельно стоящего здания количеством надземных этажей не более чем три, высотой не более двадцати метров, которое состоит из комнат и помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании, не предназначенного для раздела на самостоятельные объекты недвижимости), выращивание сельскохозяйственных культур, размещение гаражей для собственных нужд и хозяйственных построек.

Администрация, ссылаясь на то, что предприниматель использует земельный участок не по целевому назначению, обратилась в суд с иском по настоящему делу.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций руководствовались статьями 209, 263, 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), статьей 8.8 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее – КоАП РФ), статьями 1, 7, 40, 42, 83, 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ), статьями 1, 36, 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ), статьями 1, 7 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости», правовой позицией, изложенной в постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 № 136/13, исходили из отсутствия доказательств того, что использование спорного участка повлекло нарушение прав и законных интересов публичного образования, неопределенного круга лиц, создает угрозу жизни и здоровью граждан, причиняет вред окружающей среде.

Суд округа оснований для отмены судебных актов не усматривает.

Защита гражданских прав осуществляется способами, установленными статьей 12 ГК РФ, а также иными способами, предусмотренными законом. Способ защиты должен соответствовать содержанию нарушенного права и характеру нарушения. Необходимым условием применения того или иного способа защиты гражданских прав является обеспечение восстановления нарушенного права истца (пункт 1 статьи 1 ГК РФ).

Подпунктом 4 пункта 2 статьи 60 ЗК РФ предусмотрено, что действия, нарушающие права на землю граждан и юридических лиц или создающие угрозу их нарушения, могут быть пресечены путем восстановления положения, существовавшего до нарушения права, и пресечения действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (статья 7 ЗК РФ).

Правовой режим земельного участка и объекта капитального строительства определяется также положениями градостроительного законодательства.

Исходя из смысла главы 4, положений пунктов 1, 6 статьи 1 ГрК РФ, основой правоотношений, регулируемых градостроительным законодательством, является градостроительная деятельность в целях развития соответствующей территории, которая осуществляется, в том числе в виде градостроительного зонирования территорий, представляющего собой зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30, части 1 статьи 31 ГрК РФ в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки, которые разрабатываются применительно ко всем территориям поселений и городских округов, устанавливаются виды разрешенного использования земельного участка.

Правила землепользования и застройки включают в себя также положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Согласно пункту 1 статьи 263 ГК РФ собственник земельного участка может возводить на нем здания и сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность (пункты 1, 2 статьи 1065 ГК РФ).

На основании пункта 4 статьи 85 ЗК РФ, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.

Приведенные нормы предоставляют заинтересованному лицу право обратиться в суд с иском о запрещении деятельности, в результате которой причинен вред или создается опасность причинения такого вреда в будущем. Действия заинтересованного лица предупреждают опасность причинения вреда и направлены на обеспечение охраны прав и интересов иных лиц (граждан и организаций).

Аналогичный правовой подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 11.04.2025 № 308-ЭС24-24377.

В силу части 1 статьи 64, статей 71, 168 АПК РФ арбитражный суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, на основании представленных доказательств, при оценке которых он руководствуется правилами статей 67 и 68 АПК РФ об относимости и допустимости доказательств.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ, приняв во внимание конкретные обстоятельства дела, установив, что администрация не представила доказательств того, что в результате использования спорного участка, принадлежащего предпринимателю на праве собственности, создается угроза жизни и здоровью граждан, наносится ущерб окружающей среде либо нарушаются публичные интересы (права других лиц), учитывая, что безусловных нарушений обязательных требований земельного или градостроительного законодательства, влекущих запрет ведения на земельном участке хозяйственной деятельности, ответчиком не допущено (доказательств обратного материалы дела не содержат), суды обеих инстанций пришли к правомерному выводу об отказе в удовлетворения исковых требований.

Оснований для иных выводов у суда округа не имеется.

Как правильно отмечено судами, использование находящегося в частной собственности земельного участка не по целевому назначению влечет административную ответственность, предусмотренную частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ, в связи с чем в рассматриваемом случае уполномоченный орган имеет возможность в рамках административного производства контролировать соблюдение ответчиком требований земельного законодательства, выдавать соответствующие предписания, за невыполнение которых установлена административная ответственность по статье 19.5 указанного Кодекса.

Суждения администрации о том, что привлечение к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 КоАП РФ не позволит достичь необходимого результата в виде пресечения нарушения требований земельного законодательства, поскольку предприниматель может сколько угодно оплачивать штрафы, размер которых является несущественным, не прекращая при этом предпринимательскую деятельность, суд округа находит ошибочными.

Согласно части 1 статьи 8.8 КоАП РФ использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 2.1 и 3 настоящей статьи, – влечет наложение административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 0,5 до 1 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее десяти тысяч рублей; на должностных лиц – от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц – от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

В силу примечания к статье 2.4 КоАП РФ лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если настоящим Кодексом не установлено иное.

Учитывая изложенное, размер административного штрафа для предпринимателя подлежит определению в диапазоне от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка (4 211 373 руб. 60 коп.), что составляет сумму от 42 113 руб. 74 коп. до 63 170 руб. 61 коп.

Как следует из материалов дела, постановлением от 07.11.2024 Межмуниципального отдела по городу Сургуту и Сургутскому району управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре, предприниматель признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Заменяя наказание в виде административного штрафа на предупреждение, административный орган учел совершение правонарушения впервые при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба (часть 2 статьи 3.4 КоАП РФ).

Отклоняя доводы администрации о несущественности размера штрафных санкций, суд округа исходит из того, что, применяя административное законодательство, предусматривающее систему соразмерных мер воздействия, направленных на предупреждение и пресечение правонарушений, уполномоченный орган счел достаточным применение меры превентивного характера (предупреждение) для достижения цели административного наказания.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 15.07.1999 № 11-П, принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обуславливающих индивидуализацию при применении взыскания.

При этом административное наказание не должно превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности, что в силу статей 34, 35 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации недопустимо.

Суд округа учитывает, что действующее законодательство не лишает административный орган возможности самостоятельно принять меры административного реагирования в случае продолжения противоправных действий или возникновения угрозы причинения вреда.

При доказанности того, что использование предпринимателем принадлежащего ему на праве собственности земельного участка нарушает права неопределенного круга лиц на обеспечение благоприятных условий проживания, создает угрозу жизни и здоровью граждан и причиняет вред окружающей среде, администрация вправе обратиться в суд с иском в защиту публичных интересов о запрете осуществления такой деятельности.

Отраженный в акте проверки факт нахождения части объекта капитального строительства, используемого под кафе «Уч Кудук», за границами спорного участка – на неразграниченном земельном участке кадастрового квартала 86:10:0101049, правового значения для рассмотрения настоящего спора не имеет, поскольку как указала администрация, на момент проведения повторного осмотра территории указанный объект на спорном участке отсутствовал, предпринимателю вменяется использование не по целевому назначению только принадлежащего ему на праве собственности земельного участка.

Иное толкование заявителем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка представленных в материалы дела доказательств сами по себе обстоятельствами, свидетельствующими о незаконности и необоснованности оспариваемых судебных актов, не являются.

В обжалуемых решении и постановлении суды первой и апелляционной инстанций в полной мере исполнили процессуальные требования, изложенные в статьях 170, 271 АПК РФ, указав выводы, на основании которых они отказывают в удовлетворении заявленных требований, а также мотивы, по которым суды отвергли те или иные доказательства.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями главы 7 АПК РФ.

При таких обстоятельствах кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

Поскольку заявитель кассационной жалобы в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины и при подаче кассационной жалобы ее не оплачивал, вопрос о распределении данных судебных расходов судом округа не рассматривается.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287, статьей 289 АПК РФ, Арбитражный суд Западно-Сибирского округа

постановил:

решение от 10.10.2025 Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры и постановление от 24.12.2025 Восьмого арбитражного апелляционного суда

по делу № А75-10808/2025 оставить без изменения, кассационную жалобу –

без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия,

в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий А.Ю. Донцова

Судьи И.И. Рахматуллин

В.В. Сирина