Решение от 28 октября 2017 г. по делу № А14-3364/2017

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ВОРОНЕЖСКОЙ ОБЛАСТИ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


Р Е Ш Е Н И Е

г. Воронеж Дело №А14-3364/2017

«27» октября 2017г. (оглашена резолютивная часть)

«28» октября 2017г. (изготовлен полный текст)

Арбитражный суд Воронежской области в составе судьи Домаревой В.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО1,

рассмотрев в открытом судебном заседании заявление

индивидуального предпринимателя ФИО2

(ОГРНИП 304366220400126, ИНН <***>), г. Воронеж

к Правительству Воронежской области

(ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж

третьи лица: 1) Департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж

2) Управление имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж (ОГРН <***>, ИНН <***>), г. Воронеж

о признании недействительным пункта 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974-р «Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж» в части, предусматривающей исключение из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочий по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж,

при участи в заседании:

от заявителя – ФИО3, представителя по доверенности от 02.07.2015 №36 АВ 1599856, паспорт;

от Правительства Воронежской области – ФИО4, представителя по доверенности от 17.10.2017 №19-12/1324, паспорт РФ;

от Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области – ФИО4, представителя по доверенности от 18.10.2017 №189, паспорт РФ;

от Управления имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж – представитель не явился, надлежаще извещено,

установил:

индивидуальный предприниматель ФИО2 обратилась в Арбитражный суд Воронежской области с заявлением о признании недействительным пункта 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974-р «Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж» в части, предусматривающей исключение из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочий по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж» (с учетом уточнения).

Определением суда от 18.04.2017 производство по делу прекращено на основании п.1 ч.1 ст.150 АПК РФ.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2017 определение суда от 18.04.2017 по делу №А14-3364/2017 оставлено без изменения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 17.07.2017 определение Арбитражного суда Воронежской области от 18.04.2017 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2017 отменены, дело №А14-3364/2017 направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

В судебное заседание 20.11.2017 представитель Управления имущественных и земельных отношений администрации городского округа город Воронеж не явился, о времени и месте судебного заседания извещено. На основании ст.156 АПК РФ дело рассмотрено в отсутствие его представителя.

Представитель заявителя поддержал заявленное (с учетом уточнения) требование, ссылаясь на то, что оспариваемое распоряжение является ненормативным правовым актом органа государственной власти, нарушающим права заявителя в сфере предпринимательской деятельности при осуществлении ею предпринимательской деятельности, поскольку нарушает право заявителя осуществить зачет по встречным обязательствам по договору аренды земельного участка, заключенному с Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области. При этом заявитель указывает, что оспариваемое распоряжение в общедоступном печатном издании опубликовано не было, было получено заявителем 20.02.2017 и, следовательно, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ процессуальный срок заявителем соблюден.

Представитель Правительства Воронежской области считает, что оспариваемое распоряжение не является ненормативным правовым актом, его содержание носит рекомендательный характер и не нарушает прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Представитель Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области поддержал позицию Правительства Воронежской области.

В судебном заседании 20.11.2017 объявлялся перерыв до 27.11.2017 по ходатайству заявителя. Информация о перерыве в судебном заседании размещена на официальном сайте Арбитражного суда Воронежской области в сети «Интернет».

Как следует из материалов дела Правительством Воронежской области 01.12.2014 издано распоряжение №974 «Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж», которое в официальном печатном издании опубликовано не было. Текст распоряжения был размещен на официальном сайте департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области 20.01.2015.

В пункте 1 распоряжения предложено департаменту имущественных и земельных отношений Воронежской области направить в департамент финансов Воронежской области для внесения соответствующих изменений в проект Закона Воронежской области «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» предложения о внесении изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах городского округа город Воронеж, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж.

Индивидуальный предприниматель ФИО2, ссылаясь на несоответствие п.1 оспариваемого распоряжения статье 614 Гражданского кодекса Российской Федерации обратилась 15.03.2017 в арбитражный суд с настоящим заявлением. При этом заявитель указывает, что копия распоряжения №974-р получена ею лишь 20.02.2017 (л.д.14).

Учитывая, что оспариваемое распоряжение в общедоступном печатном издании не публиковалось, что признано представителем заинтересованных лиц, а заявителем подтверждено получение копии распоряжения 20.02.2017, суд считает, что ИП ФИО2 соблюден срок на обращение в суд с настоящим заявлением, установленный ч.4 ст.198 АПК РФ.

Рассмотрев представленные доказательства, заслушав пояснения лиц, участвующих в деле, суд считает, что основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В пункте 6 совместного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании незаконным решения или действия государственного органа являются одновременно как несоответствие этого решения или действия закону или иному правовому акту, так и нарушение оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

Следовательно, основанием для обращения в арбитражный суд является предполагаемое заявителем несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности либо создание препятствий в ее осуществлении.

Согласно части 1 статьи 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 2 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникшие из административных и иных правоотношений экономические споры, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями.

В соответствии со статьей 18 Закона Воронежской области от 30.09.2008 №77-ОЗ «О правительстве Воронежской области» правительство Воронежской области на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, Устава Воронежской области, федерального и областного законодательства издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.

Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений правительства Воронежской области. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений правительства Воронежской области.

Согласно статье 13 ГК РФ ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

К решениям относятся акты органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных, муниципальных служащих и приравненных к ним лиц, принятые единолично или коллегиально, содержащие властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан и организаций.

Исходя из системного анализа положений ст.13 ГК РФ, ст.29 АПК РФ, Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20.01.2003 №2, а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 № С-13/ОП-167 (п. 5), под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами Арбитражного процессуального кодекса, понимается документ (независимо от формы выражения), принятый компетентным органом в результате реализации им своих властных полномочий, который адресован конкретному лицу, содержит обязательные для этого лица правила поведения и влечет для него правовые последствия.

В силу части 2 статьи 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации указания арбитражного суда кассационной инстанции, в том числе на толкование закона, изложенные в его постановлении об отмене решения, постановления суда первой, апелляционной инстанций обязательны для арбитражного суда, вновь рассматривающего дело.

С учетом изложенного, поскольку указанное распоряжение принято уполномоченным органом, связано с исполнением публичной функции соответствующего органа – осуществление полномочий главного администратора доходов местного бюджета, распоряжение от 01.12.2014 №974-р обладает признаками ненормативного акта.

Заявителем оспаривается пункт 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974-р. По мнению заявителя, оспариваемый пункт распоряжения №974-р нарушает его права и законные интересы при осуществлении предпринимательской деятельности, поскольку препятствует осуществить зачет авансов арендной платы по договору аренды земельного участка от 28.11.2011 №1840-11/гз, и нарушает положения статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, так как разделяет между ДИЗО Воронежской области и органом местного самоуправления городского округа г.Воронеж полномочия по заключению договора аренды и по взысканию платежей по договору аренды.

В соответствии со ст. 125 ГК РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а в соответствии с п. 3 данной статьи в случаях и в порядке, которые предусмотрены федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

Согласно оспариваемому пункту распоряжения Правительство Воронежской области в соответствии со статьями 62, 160.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации рекомендовало ДИЗО Воронежской области направить в департамент финансов Воронежской области предложения о внесении изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за ДИЗО Воронежской области кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границе городского округа город Воронеж, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Полномочия Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области содержатся в Положении о нем, утвержденном Постановлением Правительства Воронежской области от 08.05.2009 N 365, в соответствии с разделом 3 которого (в ред. от 19.11.2011, действовавшей на дату принятия оспариваемого распоряжения) Департамент осуществляет распоряжение государственным имуществом Воронежской области, в том числе земельными участками, находящимися в собственности Воронежской области, и земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе город Воронеж, заключает договоры купли-продажи, в том числе прав на заключение договоров аренды, аренды, безвозмездного пользования земельными участками, находящимися в собственности Воронежской области, а также земельными участками, расположенными на территории городского округа город Воронеж, государственная собственность на которые не разграничена, а также осуществляет контроль за исполнением условий договоров и поступлением платежей по заключенным договорам купли-продажи земельных участков, договорам купли-продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, администрирование арендной платы за земельные участки областного уровня собственности, расположенные на территории Воронежской области, и земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена в городском округе город Воронеж (п.5.49 Положения).

С 01.01.2015 исключены бюджетные полномочия ДИЗО ВО, как главного администратора доходов, получаемых от аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж.

В силу пункта 4 статьи 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) органы исполнительной власти, являющиеся главными администраторами (администраторами) доходов бюджета, осуществляют соответствующие бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принятыми в соответствие с ним правовыми актами.

Бюджетные полномочия главного администратора (администратора) доходов бюджета определены в ст.160.1 БК РФ.

В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 29.11.2014 №383-ФЗ) доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах городских округов, городских округов с внутригородским делением, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков относятся к неналоговым доходам местных бюджетов.

Тем самым действия по внесению изменений в перечень главных администраторов доходов областного бюджета и бюджетов муниципальных образований в части исключения из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области кодов классификации доходов, получаемых в виде арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, расположенные в границах городского округа город Воронеж, а также средств от продажи прав на заключение договоров аренды указанных земельных участков и доходов от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж, не противоречат требованиям ст.62 БК РФ.

При этом предусмотренный бюджетным законодательством механизм учета денежных средств, поступивших в бюджет соответствующего уровня, их дальнейшее распределение (ст. 40 БК РФ), порядок возврата (зачета, уточнения) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет как составной части исполнения бюджета по доходам (ст. 218 БК РФ), в том числе по поручению администратора доходов бюджета (ст. 160.1 БК РФ), относится к публично-правовым отношениям и не имеют гражданско-правовой природы. В связи с чем, довод заявителя о нарушении ст.ст.125, 614 ГК РФ судом признается несостоятельным.

Кроме того, следует отметить, что в соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) акты государственных органов и органов местного самоуправления являются основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.

Обращаясь с рассматриваемым в рамках настоящего дела заявлением ИП ФИО2 фактически ставит вопрос о законности и обоснованности рекомендаций Правительства Воронежской области департаменту имуществу и земельных отношений Воронежской области о направлении предложений по внесению изменений в перечень главных администраторов доходов бюджетов различных уровней в проекте Закона Воронежской области «Об областном бюджете на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов» (п.1 распоряжения).

При этом ИП ФИО2 к числу получателей указанных доходов и распорядителей ими не относится.

По существу п.1 оспариваемого распоряжения адресован Департаменту имущественных и земельных отношений в целях получения его предложений по обеспечению единства бюджетной политики и своевременного составления областного бюджета на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов.

Тем самым, оспариваемое распоряжение, адресованное Департаменту, по существу носящее рекомендательный характер, не распространяется на иных субъектов экономических отношений.

Оспариваемые заявителем положения Распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974 не были адресованы непосредственно заявителю и не содержат для него каких-либо властных предписаний, не порождают у заявителя каких-либо прав и не возлагают на него каких-либо обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ссылка заявителя на договор аренды земельного участка от 28.11.2011 №1840-11/гз, в соответствии с которым ДИЗО ВО является арендодателем, а ФИО2 арендатором, земельного участка, не свидетельствует о нарушении прав последней, поскольку обязанность уплачивать арендные платежи предусмотрена условиями договора и основана на положениях ст.ст.606, 614 ГК РФ. При этом изменение администратора доходов от арендной платы не влечет каких-либо правовых последствий для арендатора.

С учетом изложенного суд не усматривает нарушений оспариваемым распоряжением прав и законных интересов ИП ФИО2 в сфере предпринимательской деятельности.

При таких обстоятельствах в удовлетворении заявления ИП ФИО2 о признании недействительным п.1 Распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974-р следует отказать.

Мнение заявителя, что оспариваемым пунктом распоряжения от 01.12.2014 №974-р фактически исключаются из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочия по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж, с учетом указанных выше обстоятельств признается ошибочным, поскольку последующее распределение сумм арендной платы с учетом положений Бюджетного кодекса Российской Федерации не влияет на исполнение обязательств, предусмотренных договором аренды.

Ссылка заявителя нарушение ее прав в связи с фактическим исполнением распоряжения в результате принятия Воронежской городской Думой решений от 23.12.2015 №III-IV (приложение №3) и от 21.12.2016 №437-IV (приложение №4) признается необоснованной, поскольку указанные решения государственных органов Воронежской области, органов местного самоуправления не являются предметом рассмотрения в рамках настоящего дела. Указанное также подтверждает, что признание оспариваемого распоряжения недействительным не может являться непосредственно способом «восстановления прав» заявителя.

Остальные доводы заявителя, в том числе относительно отказа Департамента имущественных и земельных отношений Воронежской области в проведении зачета от 23.12.2016, касаются полномочий соответствующих органов на право заключения договоров аренды и на получение арендной платы, что с учетом предмета заявленного требования также не подлежат оценке в рамках настоящего дела.

Расходы по уплате государственной пошлины, связанные с рассмотрением настоящего дела относятся на заявителя.

Руководствуясь ст.ст. 110, 167 - 170, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявления индивидуального предпринимателя ФИО2 (ОГРНИП 304366220400126, ИНН <***>) к Правительству Воронежской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании недействительным пункта 1 распоряжения Правительства Воронежской области от 01.12.2014 №974-р «Об изменении главного администратора доходов, получаемых от использования земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж» в части, предусматривающей исключение из состава закрепленных за Департаментом имущественных и земельных отношений Воронежской области полномочий по взысканию задолженности по договорам аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, расположенных в границах городского округа город Воронеж, отказать.

Решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд и в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу в Арбитражный суд Центрального округа.

Апелляционная и кассационная жалобы подаются в арбитражные суды апелляционной и кассационной инстанций через Арбитражный суд Воронежской области.

Судья В.В.Домарева