Решение от 17 ноября 2021 г. по делу № А50-18595/2021

Арбитражный суд Пермского края

Екатерининская, дом 177, Пермь, 614068, www.perm.arbitr.ru


Именем Российской Федерации



РЕШЕНИЕ

Дело № А50-18595/2021
г. Пермь
17 ноября 2021 года
Резолютивная часть решения объявлена 10 ноября 2021 года.

Полный текст решения изготовлен 17 ноября 2021 года.

Арбитражный суд Пермского края в составе судьи Гилязетдиновой А.Р. при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Власовой К.А., рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации города Перми (ОГРН 1025900532460; ИНН 5902290635) к инспекции государственного технического надзора Пермского края (ОГРН 1125902007076; ИНН 5902293890), третьи лица: муниципальное казенное учреждение "Пермская дирекция дорожного движения" и Департамент дорог и благоустройства администрации города Перми, об оспаривании предписания в части,

при участии:

от заявителя – Домрачева Е.В., доверенность от 01.09.2021,

от заинтересованного лица – Сычев С.В., доверенность от 18.08.2021, Кашина М.В., доверенность от 19.01.2021,

от третьих лиц – Домрачева Е.В., доверенность от 23.08.2021, Белочицкая О.Ю., доверенность от 17.03.2021,

У С Т А Н О В И Л:

Администрация г. Перми (далее - Администрация) обратилась в арбитражный суд к инспекции государственного технического надзора Пермского края (далее - Инспекция) о признании недействительным предписания от 27.04.2021 к акту проверки от 27.04.2021 № 04.2021-05 в части обязанности Администрации привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования соответствие с требованиями приказа Минтранса России от 30.07.2020 № 274 "Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения" (далее – Правила № 274) (срок исполнения: 01.04.2023).

В обоснование заявленных требований Администрация указала на то, что оспариваемое предписание не может быть исполнено Администрацией, может быть исполнено другими юридическими лицам; оспариваемым предписанием на Администрацию возложены обязанности, не предусмотренные действующим законодательством; вывод о несоответствии проектов организации дорожного движения Правилам № 274 сделан Инспекцией только на основании оценки проекта организации дорожного движения на ул. Косякова; в предписании не конкретизировано, какие именно требования Правил № 274 не выполняются (л.д. 7-13).

Представитель Администрации в судебном заседании требование заявления поддержал.

Инспекция с заявленными требованиями не согласилась по основаниям, изложенным в отзыве на заявление (л.д. 57-63) и дополнениях к нему, считает, что передача Администрацией полномочий по организации и мониторингу дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, возложенных на нее Федеральным законом от 29.12.2017 № 443-ФЗ "Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее – Закон № 443-ФЗ), функциональным органам и подразделениям Администрации, в том числе, муниципальному казенному учреждению "Пермская дирекция дорожного движения" (далее – Учреждение), не освобождает Администрацию от исполнения указанных полномочий, Администрация обязана обеспечить возложенных на нее законом полномочий; оспариваемым предписанием на Администрацию возложены обязанности, предусмотренные действующим законодательством.

В судебном заседании представители Инспекции доводы отзыва на заявление и дополнении к нему поддержали, просили суд в удовлетворении заявленных требований отказать.

От Учреждения поступили отзыв на заявление и дополнение к нему, от Департамента дорог и благоустройства администрации города Перми (далее – Департамент) – отзыв на заявление, в которых поддержана правовая позиция заявителя.

Представители третьих лиц в судебном заседании доводы, изложенных в отзывах на заявление и дополнении к нему, поддержали, просили суд удовлетворить заявленные Администрацией требования.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

27.04.2021 на основании приказа руководителя Инспекции от 30.03.2021 № 28-02-06-53ОРД/2021 (л.д. 64-67) Инспекцией проведена плановая документарная выездная проверка в отношении Администрации.

Проверкой установлено, в том числе, несоответствие проектов организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования требованиям разделов V-VII Приказа № 274.

Итоги проверки зафиксированы в акте проверки от 27.04.2021 № 04.2021-05 (л.д. 68-70).

Вынесенным Инспекцией предписанием от 27.04.2021 (л.д. 15-16) Администрации предписано до 01.04.2023 привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями Правил № 274.

Не согласившись с указанным предписанием в части возложения обязанности приведения проектов организации дорожного движения в соответствие с требованиями Правил № 274, Администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) представленные в дело документы в совокупности с пояснениями представителей участвующих в деле лиц, суд пришел к выводу, что заявленные требования подлежат удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бремя доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), в силу ч. 5 ст. 200 АПК РФ возложено на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В свою очередь бремя доказывания нарушения прав в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в силу ст. 65 АПК РФ возложено на заявителя.

В ст. 20 Закона № 443-ФЗ указано, что государственный контроль (надзор) за реализацией органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления полномочий в области организации дорожного движения, исполнением требований законодательства по оценке обеспечения эффективности организации дорожного движения, включая осуществление мониторинга организации дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального, местного значения, по оценке соответствия фактических параметров дорожного движения параметрам, установленным как характеризующие дорожное движение и эффективность дорожного движения в документации по организации дорожного движения, а также по оценке обеспечения эффективности организации дорожного движения в решениях, предусмотренных в документации по организации дорожного движения на территориях субъектов Российской Федерации, на территориях муниципальных образований, осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ).

На основании Положения об Инспекции государственного жилищного надзора Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 07.09.2012 № 822-п, Инспекция является исполнительным органом государственной власти Пермского края, осуществляющим, в том числе, функции регионального государственного контроля в области организации дорожного движения на территории Пермского края (п. 1.1 Положения).

В силу п. 5.6 названного Положения сотрудники Инспекции, замещающие должности государственной гражданской службы Пермского края, являются государственными гражданскими служащими Пермского края и в соответствии с должностными регламентами, приказами и распоряжениями начальника Инспекции уполномочены осуществлять в установленном действующим законодательством и настоящим Положением порядке действия, направленные на реализацию полномочий Инспекции, включая оформление уведомлений, запросов, составление актов плановых проверок, протоколов и постановлений об административных правонарушениях, выдачу предписаний, требований, заключений, и несут персональную ответственность за выполнение возложенных на них обязанностей в пределах своей компетенции.

Общественные отношения, возникающие в процессе организации дорожного движения, а также при организации и осуществлении парковочной деятельности регулирует Закон № 443-ФЗ.

В ст. 3 Закона № 443-ФЗ приведено понятие документации по организации дорожного движения, под которой понимается документация, предусматривающая проведение мероприятий по организации дорожного движения и содержащая соответствующие инженерно-технические, технологические, конструктивные, экономические и иные решения (пп. 2). Также в указанной статье содержится понятие организации дорожного движения, под которым понимается деятельность по упорядочению движения транспортных средств и (или) пешеходов на дорогах, направленная на снижение потерь времени (задержек) при движении транспортных средств и (или) пешеходов, при условии обеспечения безопасности дорожного движения (пп. 5).

Судом установлено и следует из материалов дела, что на основании проведенной 27.04.2021 проверки Инспекцией в адрес Администрации выдано предписание, которым на Администрацию возложена обязанность в срок до 01.04.2023 провести мероприятия по устранению выявленных в ходе проверки нарушений. В частности на Администрацию возложена обязанность привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования соответствие с требованиями Приказа № 274.

Оспаривая законность предписания в данной части, Администрация указывает на невозможность исполнения ею предписания в оспариваемой части в связи со следующим.

Согласно п. 20 ст. 49 Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 25.08.2015 № 150 (далее - Устав), Администрация в соответствии с законодательством осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения г. Перми.

В ч. 2 ст. 48 Устава установлено, что в структуру Администрации входят: первый заместитель главы Администрации, заместители главы Администрации; руководитель аппарата Администрации; функциональные и территориальные органы Администрации, наделенные правами юридических лиц; функциональные подразделения Администрации, не являющиеся юридическими лицами.

В силу ч. 5 ст. 48 Устава функциональные органы и функциональные подразделения Администрации создаются в целях реализации полномочий Администрации, а также в целях обеспечения исполнения полномочий Администрации и Главы г. Перми.

Функциональным органом Администрации, утверждающим проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги г. Перми, является Департамент, который также осуществляет полномочия учредителя в отношении другого юридического лица - Учреждения.

Постановлением Администрации от 30.03.2011 № 117 "О создании муниципального казенного учреждения "Пермская дирекция дорожного движения" в п. 2 установлено, что основной целью деятельности Учреждения является исполнение муниципального полномочия по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в части исполнения следующих муниципальных функций: 2.1) осуществление мероприятий по организации дорожного движения; 2.2) организация разработки и ведение проектов организации дорожного движения.

Учреждение осуществляет закупку работ по разработке или актуализации проектов организации дорожного движения на автомобильные дороги города в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" за счет средств бюджета г. Перми.

Таким образом, заявитель полагает, что заинтересованным лицом проведена проверка в отношении одного юридического лица и выдано ему предписание, которое подлежит исполнению другими юридическими лицами.

Аналогичные доводы приведены третьими лицами.

Суд, исследовав указанные доводы, считает их подлежащими отклонению на основании следующего.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 7 Закона № 443-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов и городских поселений в области организации дорожного движения относится организация и мониторинг дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения.

Частью 4 ст. 51 Закона № 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.

Таким образом, передача Администрацией полномочий, возложенных на нее Законом № 443-ФЗ, функциональным органам и подразделениям, не освобождает Администрацию от исполнения таких полномочий.

При таких обстоятельствах, суд считает, что предписание в оспариваемой части выдано надлежащему лицу.

Оценив довод Администрации о том, что предписанием в оспариваемой части Инспекция возложила на нее обязанность, не предусмотренную действующим законодательством, суд приходит к следующим выводам.

Частью 5 ст. 16 Закона № 443-ФЗ установлено, что требования к составу и содержанию комплексных схем организации дорожного движения и проектов организации дорожного движения, а также к порядку их подготовки, согласования и утверждения устанавливаются правилами подготовки документации по организации дорожного движения, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, с учетом положений настоящего Федерального закона.

Требования к подготовке проектов организации дорожного движения установлены Правилами № 274.

Приказ, которым утверждены Правила № 274, вступил в силу с 01.01.2021 и действует до 01.01.2027.

Проекты организации дорожного движения в отношении существующих, реконструируемых или строящихся дорог или их участков по общему правилу разрабатываются на период их эксплуатации (ч.ч. 2, 3 ст. 18 Закона № 443-ФЗ).

В силу ч. 4 ст. 18 Закона № 443-ФЗ внесение изменений в утвержденный проект организации дорожного движения либо его повторное утверждение должно осуществляться не реже чем один раз в три года.

В соответствии с ч.ч. 8, 9 ст. 18 Закона № 443-ФЗ, п. 44 Правил № 274 проект организации дорожного движения подлежит утверждению уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего публичного образования, которому представляется органом или организацией, указанными в п.п. 41-43 Правил № 274, либо организацией, осуществляющей разработку проекта организации дорожного движения.

Статьей 27 Закона № 443-ФЗ установлено, что настоящий Федеральный закон применяется к отношениям в области организации дорожного движения, возникшим после дня его вступления в силу (ч. 1). К отношениям в области организации дорожного движения, возникшим до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, настоящий Федеральный закон применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после дня его вступления в силу (ч. 2).

Согласно п. 54 Правил № 274, внесение изменений в проект организации дорожного движения должно осуществляться органом власти (организацией), утвердившим(шей) проект организации дорожного движения, на основании изменившейся дорожно-транспортной ситуации, а также требования, предписания или представления, в том числе выданных территориальными подразделениями Госавтоинспекции, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный контроль в области организации дорожного движения, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими региональный государственный контроль в области организации дорожного движения, в срок не превышающий 60 календарных дней, с направлением в течение 30 календарных дней в организации, согласовавшие проект организации дорожного движения, уведомления о внесении указанных изменений.

Из пояснений представителей Инспекции судом установлено, что в ходе проверки, по итогам которой Администрации выдано предписание, проведена оценка соответствия требованиям Правил № 274 "Проекта организации дорожного движения на автомобильной дороге общего пользования местного значения города Перми по ул. Косякова, в границах объекта от ул. Косякова, 1 до ул. Газонная", выявлены несоответствия указанного проекта организации дорожного движения разделам V-VII Правил № 274.

Из материалов деда следует, что названный выше проект организации дорожного движения утвержден 31.12.2020 на основании соответствующего приказа заместителя главы Администрации – начальника Департамента № 059-24-01-07-269.

На момент проведения проверки Инспекцией и выдачи предписания в оспариваемой части (27.04.2021) обстоятельства, поименованные в п. 54 Правил № 254, при наличии которых в проект организации дорожного движения вносятся изменения, отсутствовали. Иное не зафиксировано ни в акте проверки, ни в предписании, не доказано заинтересованным лицом при рассмотрении настоящего спора. Срок, определенный ч. 4 ст. 18 Закона № 443-ФЗ, не наступил. Следовательно, оснований для внесения изменений в указанный проект организации дорожного движения, предусмотренных п. 54 Правил № 254, у Администрации на момент проведения проверки не имелось.

Иные проекты организации дорожного движения, помимо вышепоименованного, Инспекцией не оценивались в ходе проверки.

Довод Инспекции о том, что ни один проект организации дорожного движения на момент проверки не соответствовал требованиям Правил № 274, в связи с чем Администрация обязана устранить допущенное нарушение и принять меры по приведению всех проектов организации дорожного движения в соответствие с требованиями Правил № 274, подлежит отклонению, поскольку не свидетельствует о законности предписания в оспариваемой части, учитывая, что заинтересованным лицом в ходе проверки не было установлено наличие оснований для внесения изменений в какой(какие)-либо проект (проекты) изменений организации дорожного движения в период с 01.01.2021 (начало действия Правил № 274) до 27.04.2021 (дата проведения проверки и выдачи предписания) либо истечение срока, определенного ч. 4 ст. 18 Закона № 443-ФЗ.

Из содержания акта проверки и оспариваемого предписания не следует, какие конкретно проекты организации дорожного движения необходимо заявителю привести в соответствие с требованиями Правил № 274.

Предписание выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо могут быть возложены только такие обязанности, соблюдение которых основано на требованиях закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

С учетом установленных по делу обстоятельств суд приходит к выводу о том, что оспариваемое предписание не соответствует критериям исполнимости и законности, поскольку не содержит конкретных и четких формулировок, доступных для понимания проверяемого лица. В нарушение ч. 1 ст. 65, ч. 5 ст. 200 АПК РФ заинтересованным лицом не доказано соответствие оспариваемого предписания действующему законодательству в области пожарной безопасности.

Таким образом, оспариваемое предписание заинтересованного лица не соответствует действующему законодательству, нарушает права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Остальные доводы участвующих в деле лиц, приведенные в обоснование своих позиций, отклоняются судом как не имеющие правового значения для рассматриваемого спора.

Заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно п. 3 ч. 4 ст. 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должны содержаться: указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

С учетом конкретных обстоятельств дела, указание в резолютивной части решения на устранение заинтересованным лицом допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя является достаточным и надлежащим способом устранения нарушенных прав заявителя.

В силу ч. 1 ст. 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку стороны освобождены от уплаты государственной пошлины на основании пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации, вопрос о распределении судебных расходов судом рассмотрению не подлежит.

Руководствуясь ст.ст. 110, 168-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд Пермского края

Р Е Ш И Л :

Заявленные требования удовлетворить.

Признать недействительным предписание инспекции государственного технического надзора Пермского края от 27.04.2021 в части возложения на администрацию города Перми обязанности привести проекты организации дорожного движения на автомобильные дороги общего пользования местного значения и улиц муниципального образования в соответствие с требованиями приказа Минтранса России от 30.07.2020 № 274 "Об утверждении Правил подготовки документации по организации дорожного движения", как несоответствующее действующему законодательству.

Обязать инспекцию государственного технического надзора Пермского края устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации города Перми.

Решение может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Пермского края.


Судья А. Р. Гилязетдинова