Решение от 6 июня 2019 г. по делу № А67-3784/2019

АРБИТРАЖНЫЙ СУД ТОМСКОЙ ОБЛАСТИ

634050, пр. Кирова д. 10, г. Томск, тел. (3822)284083, факс (3822)284077, http://tomsk.arbitr.ru, e-mail: tomsk.info@arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А67-3784/2019
г. Томск
06 июня 2019 года
решение изготовлено в полном объеме

30 мая 2019 года объявлена резолютивная часть решения

Арбитражный суд Томской области в составе судьи Н.В. Панкратовой,

при ведении протокола секретарем ФИО1, с использованием аудиозаписи,

рассмотрев в судебном заседании материалы дела по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Томск» (634029, <...>, ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Дальневосточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (680000, <...>)

о признании незаконным постановления о назначении административного наказания № 04-08/17 от 28.03.2019,

при участии:

от заявителя – ФИО2, доверенность от 23.03.2017;

от ответчика – без участия (по заявлению);

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Томск» (далее – ООО «Газпром трансгаз Томск», заявитель) обратилось в Арбитражный суд Томской области с заявлением к Дальневосточному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (далее – Ростехнадзор, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 28.03.2019 № 04-08/17 по делу об административном правонарушении, вынесенного в отношении заявителя по ч. 11 ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ).

Административный орган, надлежащим образом извещенный о времени и месте рассмотрения дела, в арбитражный суд своих представителей не направил, ходатайствовал о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

В соответствии со ст. 156, ч. 2 ст. 210 АПК РФ судебное заседание проведено в отсутствие представителей административного органа.

Представитель ООО «Газпром трансгаз Томск» в судебном заседании поддержал заявленные требования по основаниям, указанным в заявлении, письменных пояснениях, в частности, указал на отсутствие у ООО «Газпром трансгаз Томск» обязанности проводить внутритрубную диагностику магистрального газопровода. Полагает, что оснований для привлечения ООО «Газпром трансгаз Томск» к административной ответственности не имеется.

Административный орган в представленном отзыве, дополнении к отзыву заявленные требования не признал и просил отказать в их удовлетворении, пояснив о наличии у ООО «Газпром трансгаз Томск» обязанности выполнить в соответствии с предписанием от 07.04.2015 № П-Р-А71-206-18-02 внутритрубную диагностику на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУ МГ. С учетом того, что данная обязанность в установленный срок не была исполнена, считает обоснованным привлечение Общества к административной ответственности по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Более подробно доводы лиц, участвующих в деле, изложены письменно.

Заслушав представителя заявителя, изучив материалы дела, арбитражный суд считает установленными следующие обстоятельства.

ООО «Газпром трансгаз Томск» зарегистрировано в качестве юридического лица Муниципальным учреждением «Томская регистрационная палата» 02.07.1999 за регистрационным номером № 19959/3927, ОГРН <***>.

В соответствии с актом проверки от 07.04.2015 № А-Р-А71-206-18-02, ООО «Газпром трансгаз Томск» выдано предписание от 07.04.2015 № П-Р-А71-206-18-02, в котором установлен факт нарушения заявителем обязательных требований промышленной безопасности, выразившихся в непроведении диагностики (технической диагностики, внутритрубного обследования) линейной части магистрального газопровода, не предоставлении технического отчета по результатам диагностирования линейной части участка «МГ СХВ» Приморского ЛПУМГ.

На основании статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», статей 17 и 25 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и в соответствии с пунктами 7,10 «Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности», утвержденном Постановлением Правительства РФ от 15.11.2012 № 1170, пунктом 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 401, генеральному директору ООО «Газпром трансгаз Томск» ФИО3 предписано организовать выполнение и обеспечить устранение указанных нарушений в срок до 26.12.2016.

Письмом Дальневосточного управления Ростехнадзора от 29.11.2016 № 04-20/1076, по ходатайству ООО «Газпром трансгаз Томск» от 25.11.2016 № 0120/13669, срок исполнения предписания от 07.04.2015 № П-Р-А71-206-18-02 продлен до 01.02.2019.

В период с 04.03.2019 по 22.03.2019 на основании распоряжения руководителя Дальневосточного управления Ростехнадзора от 27.02.2019 № Р-А71-174 проведена плановая документарная проверка в отношении ООО «Газпром трансгаз Томск» с целью контроля выполнения ранее выданного предписания об устранении нарушения от 07.04.2015 № П-РА71-206-18-02 (пункт № 1), срок исполнения которого истек 01.02.2019.

Результаты проверки оформлены актом проверки от 22.03.2019 № А-А71-174, из которого следует, что Обществом не выполнен в установленный срок в полном объеме пункт №1 ранее выданного предписания, так как не была проведена внутритрубная диагностика на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУ МГ, а также не представлено обоснование безопасности при эксплуатации вышеуказанного участка без проведения диагностики.

26.03.2019 старшим государственным инспектором межрегионального отдела по надзору за объектами нефтегазового общепромышленного комплекса Дальневосточного управления Ростехнадзора ФИО4 составлен протокол № 04-08/17 об административном правонарушении, предусмотренном ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, содержащий указание на невыполнение ООО «Газпром трансгаз Томск» в установленный срок пункта № 1 предписания от 07.04.2015 П-Р-А71-206-18-02 о необходимости проведения внутритрубной диагностики на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУМГ либо обоснования безопасности при эксплуатации указанного участка без проведения диагностики.

28.03.2019 заместителем руководителя Дальневосточного управления Ростехнадзора ФИО5 вынесено постановление № 04-08/17 по делу об административном правонарушении, которым ООО «Газпром трансгаз Томск» признано виновным в нарушении обязательных норм и правил промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов и привлечено к административной ответственности, предусмотренной ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений) с назначением административного штрафа в размере 400 000 руб.

Признание незаконным и отмена постановления от 28.03.2019 № 04-08/17 по делу об административном правонарушении является предметом требований заявителя по настоящему делу.

В соответствии с ч.ч. 6, 7 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела; при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Частью 11 ст. 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов определяет Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее – Федеральный закон № 116-ФЗ), положения которого распространяются на все организации независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие деятельность в области промышленной безопасности опасных производственных объектов на территории Российской Федерации.

В силу п. 1 ст. 3 Федерального закона № 116-ФЗ под требованиями промышленной безопасности понимаются условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона № 116-Ф правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Пунктом 1 ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ установлено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; выполнять указания, распоряжения и предписания федерального органа исполнительной власти в области промышленной безопасности, его территориальных органов и должностных лиц, отдаваемые ими в соответствии с полномочиями.

В силу п. 1 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ под федеральным государственным надзором в области промышленной безопасности понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений осуществляющими деятельность в области промышленной безопасности юридическими лицами, требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности (далее - обязательные требования).

Предметом проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности в области промышленной безопасности обязательных требований, а также соответствие указанным требованиям используемых зданий, помещений, сооружений, технических устройств, оборудования и материалов, осуществляемых технологических процессов (п. 4 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ).

В соответствии с п. 12 ст. 16 Федерального закона № 116-ФЗ должностные лица федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право выдавать юридическим лицам предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

Согласно п. 6.6 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 401, Федеральная служба имеет право применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности.

Из анализа вышеуказанных положений следует, что проверка проводится и предписание выдается на предмет выявления и устранения нарушений обязательных требований промышленной безопасности, установленных данным Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, в целях их устранения.

Указанному полномочию органов исполнительной власти в области промышленной безопасности корреспондирует обязанность лица, эксплуатирующего опасный производственный объект, выполнять соответствующие предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Следовательно, административная ответственность, предусмотренная ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, наступает за неисполнение не любого предписания административного органа, а содержащего указание об устранении выявленных нарушений именно обязательных требований, которые установлены Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Согласно оспариваемому постановлению, основанием для выдачи ООО «Газпром трансгаз Томск» предписания от 07.04.2015 № П-Р-А71-206-18-02 послужило нарушение требований ст. 9 Федерального закона Российской Федерации от 21.07.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; п/п у) п.5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожарных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.06.2013; п.2 «Правил поставки газа в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.02.1998 №162; проекта 4400 «Магистральный газопровод «Сахалин-Хабаровск-Владивосток», разделов 71,80,81,82 приказа Ростехнадзора от 06.11.2013 №520 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов»; раздела 6.6. СТО Газпром 2-3.5-454-2010 «Правила эксплуатации магистральных газопроводов», выразившегося в не проведении диагностики (технической диагностики, внутритрубного обследования) линейной части магистрального газопровода.

При этом, как установлено при проведении проверки с целью контроля выполнения предписания от 07.04.2015 № П-РА71-206-18-02, ООО «Газпром трансгаз Томск» не проведена внутритрубной диагностики на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода.

Из анализа ст. 9 Федерального закона № 116-ФЗ; п/п у) п.5 Положения о лицензировании эксплуатации взрывопожарных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности, утвержденного постановлением Правительства РФ от 10.06.2013; п.2 «Правил поставки газа в Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 05.02.1998 №162; разделов 71,80,81,82 приказа Ростехнадзора от 06.11.2013 № 520 «Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности «Правила безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов», не следует, что в них содержатся обязательные требования к срокам и методам проведения диагностики линейной части магистрального газопровода, в том числе по проведению диагностирования магистрального газопровода, именно посредством внутритрубной диагностики.

Такое требование содержится только в разделе 3.8 «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов» (ВРД 39-1.10.-006-2000* Система нормативных документов в газовой промышленности) и разделе 6.6. СТО Газпром 2-3.5-454-2010 «Правила эксплуатации магистральных газопроводов», то есть в локальных ведомственных актах ПАО «Газпром», которые не могут быть отнесены к федеральным нормам и правилам в области промышленной безопасности, а поэтому не носят нормативного (общеобязательного) характера. Более того, ВРД 39-1.10-006-2000* «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов» на момент проверки утратили силу.

ВРД 39-1.10.-006-2000* «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов» и СТО Газпром 2-3.5-454-2010 «Правила эксплуатации магистральных газопроводов» также не включены и в Перечень правовых актов, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю в рамках осуществления видов государственного контроля (надзора), отнесенных к компетенции Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденный Приказом Ростехнадзора от 17.10.2016 № 421

Поскольку ВРД 39-1.10.-006-2000* «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов» и СТО Газпром 2-3.5-454-2010 «Правила эксплуатации магистральных газопроводов» не отвечают требованиям ст.ст. 3-5 Федерального закона № 116-ФЗ, не относятся к обязательным требованиям промышленной безопасности, то непроведение диагностики линейной части магистрального газопровода, установленными в них методами и сроки не может расцениваться как нарушение обязательных требований промышленной безопасности.

Соответственно вмененное ООО «Газпром трансгаз Томск» нарушение в виде непроведения внутритрубной диагностики на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУМГ, фактически касается неисполнения локальных ведомственных актов ПАО «Газпром», а не обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, а, следовательно, не может влечь за собой ответственность, предусмотренную ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

По тем же основаниям не может быть признана обоснованной ссылка административного органа на проект 4400 «Магистральный газопровод «Сахалин-Хабаровск-Владивосток». Данный документ не содержится в перечне нормативных актов, содержащих обязательные требования в области промышленной безопасности. При том, что по собственному утверждению Дальневосточного управления Ростехнадзора проект 4400 «Магистральный газопровод «Сахалин-Хабаровск-Владивосток» содержит ссылку только на ВРД 39-1.10-006-2000* «Правила технической эксплуатации магистральных газопроводов», которые на момент проверки являлись не действующими.

Поскольку ВРД 39-1.10-006-2000 не отвечает требованиям статей 3-5 Федерального закона № 116-ФЗ, не относится к обязательным требованиям промышленной безопасности, то непроведение заявителем внутритрубной диагностики не может расцениваться как неисполнение предписания об устранении нарушений обязательных требований промышленной безопасности.

Следовательно, предписанием от 07.04.2015 ООО «Газпром трансгаз Томск» административным органом фактически предписано выполнить требования локальных ведомственных актов ОАО «Газпром», а не обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Указанная позиция изложена в постановлениях Шестого арбитражного апелляционного суда № 06АП-5848/2012 от 27.12.2012, Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 10.04.2013 № Ф03-263/2013, постановлениях Тринадцатого арбитражного апелляционного суда №13АП-21444/2016 от 21.10.2016 и № 13АП-6672/17 от 05.06.2017.

Как отмечалось ранее, основанием для привлечения к административной ответственности по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ является неисполнение предписаний, содержащих требование об устранении нарушений именно обязательных требований промышленной безопасности, установленных Федеральным законом № 116-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, а также федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности.

Поскольку заявитель привлечен к административной ответственности за неисполнение требований, содержащихся только в локальных ведомственных актах ОАО «Газпром», которые не являются федеральными правилами и нормами и не носят нормативного (общеобязательного) характера, его действия не могут быть квалифицированы по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

По мнению арбитражного суда, невыполнение требований ведомственных нормативных актов влечет иные правовые последствия, но не привлечение к административной ответственности в соответствии с нормами КоАП РФ.

При таких обстоятельствах Дальневосточное управление Ростехнадзора не доказало событие и состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Согласно статье 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения является самостоятельным обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Арбитражный суд считает необходимым отметить, что ООО «Газпром трансгаз Томск», тем не менее, принимаются меры по исполнению предписания, о чем свидетельствуют представленные в материалы дела доказательства, в том числе, ходатайство в административный орган с просьбой о переносе срока исполнения предписания. Так же Обществом, в целях обеспечения безопасности, определения фактического технического состояния магистрального газопровода, возможности его дальнейшей эксплуатации на проектных технологических режимах, в том числе и на спорном участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода проведен комплекс мероприятий по диагностированию линейной части магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУМГ, необходимые обследования и технические работы, в том числе, с использованием методов и средств контроля, установленных пунктом 88 Правил безопасности. Документы о проведенных мероприятиях направлены в Дальневосточное управление Ростехнадзора письмами от 25.12.2018 №2402-04/614, от 15.03.2019 №2402-04/112 и от 25.03.2019 №2402-04/120.

Кроме того, суд принимает во внимание доводы ООО «Газпром трансгаз Томск» о невозможности проведения внутритрубной диагностики на участке км 1521 - км 1574 магистрального газопровода «СХВ» Приморского ЛПУМГ по причине отсутствия камеры приема на км. 1574 и как следствие неисполнимости требований административного органа в соответствующей части.

Возражения административного органа о том, что в соответствии с ГОСТ Р 559999-2014 (п 11.2), запуск и прием внутритрубного оборудования осуществляют в стационарных узлах пуска и приема, а в случае их отсутствия внутритрубная диагностика может быть проведена с применением временных узлов пуска и приема, не опровергают обоснованность позиции заявителя.

При таких обстоятельствах Дальневосточное управление Ростехнадзора не доказало событие и состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ.

Согласно части 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Поскольку соответствие закону оспариваемого постановления и обоснованность привлечения заявителя к административной ответственности Дальневосточным управлением Ростехнадзора не подтверждены, требования заявителя о признании незаконным и отмене постановления от 28.03.2019 №04-08/17 о назначении административного наказания подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 167-170, 210, 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

Постановление Дальневосточного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору №04-08/17 от 28.03.2019 о назначении административного наказания, вынесенное в отношении общества с ограниченной ответственностью «Газпром трансгаз Томск» по части 11 ст.19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, признать незаконным и отменить.

Решение суда может быть обжаловано в порядке апелляционного производства в Седьмой арбитражный апелляционный суд в течение десяти дней со дня его вынесения (изготовления решения в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы через Арбитражный суд Томской области.

Судья Н.В. Панкратова