Решение от 9 января 2023 г. по делу № А44-5051/2022

АРБИТРАЖНЫЙ СУД НОВГОРОДСКОЙ ОБЛАСТИ

Большая Московская улица, дом 73, Великий Новгород, 173020

http://novgorod.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Великий Новгород

Дело № А44-5051/2022


09 января 2023 года

Резолютивная часть решения объявлена 27 декабря 2022 года

Решение в полном объеме изготовлено 09 января 2023 года


Арбитражный суд Новгородской области в составе судьи Ильюшиной Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мещеряковой М.А.,

рассмотрев в судебном заседании дело по заявлению

общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (ИНН <***>, ОГРН <***>)

к Администрации Великого Новгорода (ИНН <***>, ОГРН <***>)

о признании недействительным предписания,

при участии:

от заявителя – генерального директора ФИО1 (паспорт, выписка из ЕГРЮЛ), адвоката Гусева А.И. по доверенности от 15.03.2021 (удостоверение);

от заинтересованного лица – начальника отдела ведения судебных дел правового управления ФИО2 по доверенности от 13.04.2022 № М22-2245-И (диплом),



установил:

общество с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (далее по тексту - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Администрации Великого Новгорода (далее по тексту - Администрация) о признании недействительным предписания от 07.07.2022 № 133 о демонтаже рекламной конструкции (электронного табло), расположенной по адресу: г. Великий Новгород, вокзальная площадь в квартале 116 города (id850).

Представители Общества в судебном заседании 21.12.2022 заявленные требования поддержали по основаниям, изложенным в заявлении, настаивая, что оспариваемое предписание не может быть признано законным, поскольку выдано Администрацией вне процедуры проведения проверки, что является грубым нарушением Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты (далее - Закон № 294-ФЗ). Кроме того, представители Общества полагали, что спорная конструкция не является рекламной, поскольку реклама на ней не распространяется.

Представитель Администрации полагал оспариваемое предписание законным и обоснованным по основаниям, изложенным в письменных возражениях от 03.10.2022 (л.д.50-51), от 31.10.2022 (л.д. 65-66), полагая оспариваемое предписание законным и обоснованным, поскольку оспариваемое предписание на демонтаж рекламной конструкции, выдано Администрацией в рамках Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), и под процедуру Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ) не подпадает.

Рассмотрение дела прерывалось судом в порядке статьи 163 АПК РФ до 27.12.2022 до 11 час. 10 мин.

После перерыва представители сторон представили дополнительные письменные пояснения к заявлению и к отзыву.

Заслушав представителей сторон, исследовав материалы и оценив доказательства по делу в их совокупности материалы дела, арбитражный суд установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании плана проведения контрольно-административным управлением Администрации Великого Новгорода (далее - КАУ) мероприятий по контролю (рейдов) за размещением рекламных конструкций на территории Великого Новгорода с мая по август 2022 года, утвержденного 05.07.2022, специалистом КАУ осуществлено выездное мероприятие по ул. Октябрьская, Вокзальная площадь.

В результате визуального осмотра территории Вокзальной площади в квартале 116 города выявлены нарушения требований законодательства в сфере рекламы, а именно размещение и (или) эксплуатация рекламной конструкции - одностороннего электронного табло (экрана) 7,0x5,0 площадью 35 кв. м по адресу: Великий Новгород, Вокзальная площадь, в квартале 116 города (id850), принадлежащей Обществу, без разрешения, срок действия которого не истек.

Принимая во внимание отсутствие у Общества действующего разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, Администрация, руководствуясь положениями части 10 статьи 19 Закона о рекламе выдала ему предписание 07.07.2022 № 133 о демонтаже спорной рекламной конструкции (л.д. 9).

Общество, считая предписание незаконным, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В силу указанного для признания арбитражным судом предписания Администрации от 07.07.2022 № 133 недействительным необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие данного предписания закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд проверил в установленном порядке обжалуемое Обществом предписание на соответствие требованиям и нормам законодательства, регулирующим спорные правоотношения, установив следующее.

Согласно пункту 15.1 части 1 статьи 15, в пункте 26.1 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения соответственно муниципального района, городского округа отнесены утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории муниципального района, городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории муниципального района, городского округа, осуществляемые в соответствии с Законом о рекламе.

В силу частей 9 и 10 статьи 19 Закона о рекламе установка и эксплуатация рекламной конструкции допускается при наличии соответствующего разрешения, выданного органом местного самоуправления, на территории которого предполагается осуществлять установку и эксплуатацию рекламной конструкции. При отсутствии такого разрешения рекламная конструкция подлежит демонтажу на основании предписания органа местного самоуправления, на территории которого она установлена.

Из приведенных норм Закона о рекламе следует, что Общество вправе эксплуатировать рекламную конструкцию исключительно при наличии соответствующего разрешения, срок действия которого не истек. В отсутствие такого разрешения, срок действия которого не истек, установка и эксплуатация рекламной конструкции не допускается.

В соответствии с решением Думы Великого Новгорода от 29.12.2016 № 1064 "Обутверждении Положения о порядке осуществления органами местного самоуправления Великого Новгорода полномочий по реализации Федерального закона "О рекламе" Администрация Великого Новгорода выдаёт предписания на демонтаж рекламной конструкции, установленной и (или) эксплуатируемой без разрешения, срок действия которого не истёк, осуществляет контроль исполнения предписаний (п. 3.2.7); принимает меры административного воздействия к владельцам рекламных конструкций в рамках полномочий, установленных законодательством (п. 3.2.8); организует демонтаж самовольно установленной рекламной конструкции, установленной без разрешения, срок действия которого не истёк в установленном законодательством порядке (п.3.2.9).

Материалами дела подтверждается, что у Общества на дату выдачи оспариваемого предписания, отсутствовало разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, срок действия которого не истек.

Таким образом, в силу части 10 статьи 19 Закона о рекламе у Администрации имелись правовые основания для выдачи Обществу предписания о демонтаже рекламной конструкции.

Поскольку эксплуатация рекламной конструкции без разрешения не допускается, а бездействие органа местного самоуправления по непринятию мер к демонтажу эксплуатируемой в отсутствие соответствующего разрешения рекламной конструкции образует признаки нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выдача предписания осуществлена Администрацией в соответствии с ее полномочиями и направлена на соблюдение прав рекламораспространителей - потенциальных участников торгов на размещение рекламной информации.

С учетом конкретных обстоятельств в рамках данного спора, доводы Общества о том, что спорная конструкция не является рекламной, поскольку реклама на ней не распространяется, судом признаются несостоятельными в силу следующего.

Положениями Закона о рекламе предусмотрена выдача единого разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Это обусловлено тем, что установка рекламных конструкций без эксплуатации по целевому назначению запрещена и ведет к аннулированию разрешения в силу пункта 4 части 18 статьи 19 закона о рекламе, поскольку основным признаком, определяющим конструкцию как рекламную в силу части 2 статьи 19 Закона о рекламе, является именно использование ее исключительно для размещения рекламы.

Из анализа положений частей 9 и 10 статьи 19 Закона о рекламе следует, что законодатель не предусматривает выдачу отдельных разрешений на эксплуатацию рекламных конструкций и отдельных разрешений на их установку.

Спорная конструкция обладает всеми квалифицирующими признаками рекламной конструкции применительно к положениям законодательство о рекламе. То обстоятельство, что в настоящий момент спорная конструкция не транслировала рекламу, не свидетельствует об отсутствие со стороны Общества обязанности по получению разрешения на установку данной конструкции. Доказательств установки спорной конструкции для иных целей, Общество в материалы дела не представило.

Напротив, при рассмотрении многочисленных дел в Арбитражном суде Новгородской области, истцом по которым выступало само Общество, оно обосновывало свои требования, относя спорную конструкцию к рекламной.

Таким образом, после истечения срока действия договора от 07.11.2014 № 263 и разрешения на установку и эксплуатацию спорной рекламной конструкции (12.11.2019) у Общества не имеется правовых оснований для эксплуатации спорной рекламной конструкции и использования под эти цели земельного участка, в связи с чем, Общество было обязано демонтировать спорную рекламную конструкцию в течением 30 дней.

Вместе с тем, согласно статье 17.1 Закона № 131-ФЗ предметом муниципального контроля является соблюдение требований, установленных муниципальными правовыми актами, принятыми по вопросам местного значения, а в случаях, если соответствующие виды контроля отнесены федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления, также муниципальный контроль за соблюдением требований, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, контроль за соблюдением требований Закона № 38-ФЗ входит в предмет муниципального контроля.

Организация и осуществление видов муниципального контроля регулируются Законом № 248-ФЗ.

В соответствии со статьей 1 Закона № 248-ФЗ под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации (далее - государственный контроль (надзор), муниципальный контроль) в целях настоящего Федерального закона понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений. Муниципальный контроль осуществляется в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

В части 4 статьи 98 Закона № 248-ФЗ указано, что положения о видах регионального государственного контроля (надзора), положения о видах муниципального контроля подлежат утверждению до 1 января 2022 года. До утверждения указанных положений о видах контроля, но не позднее 1 января 2022 года применяется Закон № 294-ФЗ и принятые в соответствии с ним нормативные правовые акты.

В соответствии с частью 8 статьи 1 Закона № 248-ФЗ виды федерального государственного контроля (надзора), виды регионального государственного контроля (надзора) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, виды муниципального контроля устанавливаются федеральными законами.

Поскольку отношения в сфере установки и эксплуатации рекламных конструкций подлежат муниципальному контролю, то в целях защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при реализации органом местного самоуправления полномочий по выдаче хозяйствующим субъектам обязательных для исполнения предписаний применяются положения Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ.

Вопреки позиции Администрации, выдавая предписание о демонтаже рекламной конструкции, орган местного самоуправления тем самым фактически участвует в осуществлении муниципального контроля в сфере рекламы, несмотря на то, что статьями 15, 16 Закона N 131-ФЗ такая деятельность не поименована буквально как муниципальный контроль.

В соответствии с правилами статей 1, 6, 8.2, 8.3, 9 - 16 Федерального закона № 294-ФЗ в рамках осуществления муниципального контроля органы местного самоуправления организуют и проводят мероприятия, направленные на профилактику нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, мероприятия по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом плановые (рейдовые) осмотры (обследования) территорий, наблюдение за соблюдением обязательных требований при распространении рекламы отнесены к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органа муниципального контроля с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями (пункты 1, 5 части 1 статьи 8.3 Федерального закона № 294-ФЗ).

Согласно части 5 статьи 8.3 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении мероприятий по контролю, указанных в части 1 настоящей статьи, нарушений обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля принимают в пределах своей компетенции меры по пресечению таких нарушений, а также направляют в письменной форме руководителю или заместителю руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля мотивированное представление с информацией о выявленных нарушениях для принятия при необходимости решения о назначении внеплановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя по основаниям, указанным в пункте 2 части 2 статьи 10 настоящего Федерального закона.

Таким образом, проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, в ходе которых может быть произведен осмотр (обследование) территории уполномоченными органами, осуществляется в одностороннем порядке, а результаты данного мероприятия могут являться основанием для назначения внеплановой проверки, проведение которой регламентируется соответствующими положениями Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ.

В силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Следовательно, в рассматриваемом случае предписание могло быть выдано только по результатам проведения такого мероприятия, как внеплановая проверка, назначенного с соблюдением требований Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ, в связи с чем, доводы представителя Администрации о не распространении требований Закона № 294-ФЗ и Закона № 248-ФЗ на правоотношения в сфере рекламы, которые подлежат регулированию исключительно специальными нормами статьи 19 Закона о рекламе, подлежат судом отклонению.

Администрацией не представлено в материалы дела доказательств проведения в установленном порядке контрольных мероприятий, а также их документального оформления, по результатам которых было вынесено оспариваемое предписание.

Согласно правовой позиции, выраженной в пункте 8 раздела V Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2015), утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 26 июня 2015 года, выдача предписания вне процедуры проведения контрольного мероприятия по правилам Закона № 294-ФЗ является грубым нарушением требований действующего законодательства, влекущим признание недействительным (незаконным) такого предписания.

При изложенных обстоятельствах и правовом регулировании, принимая во внимание, что в силу пункта 1 части 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ предписания об устранении выявленных нарушений могут выдаваться контролирующими органами только по результатам проведения проверок, регламентированных данным Законом, следует признать, что выдача оспариваемого предписания вне процедуры проведения проверки является грубым нарушением законодательства и влечет признание этого ненормативного правового акта незаконным.

Несоблюдение установленной процедуры принятия ненормативного правового акта, в том числе обусловленное тем, что на стадии его вынесения обратившееся в суд лицо было лишено возможности реализовать свои права, связанные с участием в этой процедуре, может являться основанием для признания рассматриваемого акта недействительным, если допущенные нарушения являлись существенными - привели или могли привести к неправильному решению спорного вопроса. Отдельные нарушения порядка принятия ненормативного правового акта могут быть прямо обозначены законодателем как существенные (грубые), то есть безусловно влекущие его недействительность (определение Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 18.04.2019 N 307-КГ18-22209).

Само по себе наличие у органа местного самоуправления предусмотренных статьей 19 Закона о рекламе полномочий на выдачу предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций не освобождает должностных лиц от соблюдения предусмотренных законом процедур принятия таких ненормативных правовых актов.

Данные выводы соответствуют правовой позиции, выраженной в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 26 октября 2020 года № 304-ЭС20-15994, от 3 ноября 2022 года № 304-ЭС20-16299, от 6 ноября 2020 года № 304-ЭС20-16579, от 19 июля 2021 года № 304-ЭС21-11080 и от 14 июня 2022 года № 302-ЭС22-8055.

Ссылки Администрации на положения пункта 4 части 3 статьи 1 Закона № 248-ФЗ несостоятельны, поскольку применение такой меры как выдача предписания о демонтаже рекламной конструкции непосредственно связано с реализацией органом местного самоуправления предоставленных ему контрольных полномочий и обусловлено выявлением им фактов нарушений обязательных требований к размещению рекламных конструкций (одного из элементов благоустройства территории), установленных статьей 19 Закона о рекламе, а не требований к содержанию или распространению рекламы.

С учетом изложенного, в данном конкретном случае Администрацией существенно нарушена процедура принятия оспариваемого ненормативного правового акта.

При таких обстоятельствах оспариваемое предписание Администрации от 07.07.2022 № 133 о демонтаже рекламной конструкции не соответствует нормам действующего законодательства, нарушает права заявителя, в связи с чем, его надлежит признать недействительным.

В силу части 1 статьи 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Общество при обращении в арбитражный суд с настоящим заявлением по платежному поручению от 09.09.2022 № 93 (л.д. 13) уплатило государственную пошлину в сумме 3 000,00 руб. Учитывая, что заявленное Обществом требование удовлетворено, с Администрации в возмещение Обществу судебных расходов по уплате государственной пошлины подлежит взысканию сумма 3 000,00 руб.

Кроме того, суд полагает необходимым указать, что в соответствии с частью 5 статьи 96 АПК РФ обеспечительные меры в виде приостановления действия предписания от 07.07.2022 № 133, принятые определением Арбитражного суда Новгородской области от 12.09.2022 по делу № А44-5051/2022 сохраняют свое действие до вступления в законную силу соответствующего судебного акта.

Руководствуясь статьями 110, 167-170, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

1. Требование общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» (ИНН <***>; ОГРН <***>) к администрации Великого Новгорода (ИНН <***>, ОГРН <***>) о признании незаконным предписания от 07.07.2022 № 133 удовлетворить.

2. Признать незаконным предписание администрации Великого Новгорода от 07.07.2022 № 133 о демонтаже рекламной конструкции (электронного табло), расположенной по адресу: г. Великий Новгород, вокзальная площадь в квартале 116 города (id8503).

Обязать администрацию Великого Новгорода устранить допущенное нарушение прав и законных интересов общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» путем отмены предписания.

3. Взыскать с администрации Великого Новгорода в пользу общества с ограниченной ответственностью «НовгородСИП» расходы по оплате государственной пошлины в размере 3 000 руб.

Исполнительный лист выдать после вступления решения в законную силу по заявлению взыскателя.

4. Настоящее решение подлежит немедленному исполнению и может быть обжаловано в Четырнадцатый арбитражный Апелляционный суд (г.Вологда) через Арбитражный суд Новгородской области в течение одного месяца со дня его принятия.



Судья

Ю.В. Ильюшина