Постановление от 25 мая 2021 г. по делу № А60-28979/2020



АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru


П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ Ф09-2704/21

Екатеринбург

25 мая 2021 г.


Дело № А60-28979/2020

Резолютивная часть постановления объявлена 19 мая 2021 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 мая 2021 г.



Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Черкезова Е. О.,

судей Ященок Т. П., Поротниковой Е. А.

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Думы Верхнесалдинского городского округа (далее – Дума) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.11.2020 по делу № А60?28979/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании приняли участие представители:

Управления Федеральной антимонопольной службе по Свердловской области (далее – управление, антимонопольный орган) – Сехина В.С. (доверенность от 20.02.2021 № 210, диплом),

Прокуратура Свердловской области – Абрарова О.А. (доверенность от 02.07.2020).

До начала судебного заседания от государственного автономного учреждения Свердловской области «Управление государственной экспертизы» (далее - ГАУ СО «Управление государственной экспертизы»), Думы, Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области (далее - Министерство энергетики и ЖКХ), Министерства финансов Свердловской области поступили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствии их представителей. Ходатайства судом удовлетворены.

Публичное акционерное общество «Корпорация ВСМПО-Ависма», Дума, Администрация Верхнесалдинского городского округа (далее – Администрация) обратились в Арбитражный суд Свердловской области с заявлениями о признании недействительным решения антимонопольного органа от 13.03.2020 по делу № 07-07/7/2019 (с учетом объединения дел № А60?29734/2020, № А60-28979/2020, № А60-29059/2020 в одно производство для их совместного рассмотрения).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Прокуратура Свердловской области, Министерство финансов Свердловской области, Счетная палата Верхнесалдинского городского округа, МБУ «Служба городского хозяйства», ГАУ СО «Управление государственной экспертизы», ООО ТАМП «Тагилархпроект», Еловикова Яна Владимировна, Водолазский Валерий Федорович, Бузунов Хельге Вадимович, Министерство энергетики и ЖКХ, ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)».

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 12.11.2020 в удовлетворении требований отказано.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Дума просит названные судебные акты отменить, настаивая на незаконности оспариваемого решения в части пунктов 1, 2, 3 и недоказанности управлением заключения Думой антиконкурентного соглашения с администрацией Верхнесалдинского городского округа и хозяйствующими субъектами.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, аналогичны доводам апелляционной жалобы и по существу сводятся к тому, что действия Думы по внесению изменений в бюджет соответствуют установленной процедуре принятии решения и не нарушают положений действующего законодательства, что, по ее мнению, свидетельствует об отсутствии согласованных действий со стороны Думы.

Полагает, что судами обеих инстанции ненадлежащим образом оценены ее доводы о том, что сама по себе смена кодов вида расходов бюджетной классификации не приводит и не может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции; предоставление субсидий в соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривает проведение отбора получателей субсидий, при этом Дума не принимает участие в принятии решений об определении конкретного подрядчика или иных правовых актов администрации, не согласовывает их предварительно, Порядок предоставления субсидий Думой не разрабатывался, не согласовывался и не утверждался.

Указывает на то, что у нее отсутствовали основания не принимать решение от 19.06.2018 № 94, при этом данное решение никем не оспаривалось, незаконным в установленном порядке не признано. Считает не соответствующим фактическим обстоятельствам дела выводы судов и антимонопольного органа о том, что депутаты при принятии обозначенного решения действовали осознанно и целенаправленно, напротив, настаивает на том, что депутаты были введены в заблуждение и принимали решение в соответствии с теми документами, которые им были представлены на изучение инициатором данного проекта решения.

Прокуратура Свердловской области и Министерство финансов Свердловской области представили отзывы на кассационную жалобу, в которых просят судебные акты оставить без изменения, в удовлетворении жалобы отказать, отмечая, что обстоятельства дела установлены судами полно и всесторонне, спор разрешен при полном исследовании имеющихся в материалах дела доказательств и с правильным применением норм материального и процессуального права.

При рассмотрении дела судами установлено, что решением управления от 13.03.2020 № 07-07/7/2019 признан факт нарушения пункта 4 статьи 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции), выразившегося в заключении соглашения между органами местного самоуправления – Администрацией, Думой и хозяйствующими субъектами в составе группы лиц ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)» и ПАО «Корпорация «ВСМПО-Ависма», приводящего к ограничению доступа иных хозяйствующих субъектов на рынок работ по капитальному строительству и ремонтно-строительных работ (подрядные строительно-монтажные работы производственного, жилищного, гражданского и других назначений, строительно-монтажные работы, монтажные работы) в сфере благоустройства общественных территорий.

Не согласившись с данным решением, Администрация, ПАО «Корпорация «ВСМПО-Ависма» и Дума обратились в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из отсутствия совокупности оснований для признания оспариваемого решения антимонопольного органа недействительным.

Проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе, суд округа не находит оснований для их отмены.

В соответствии с частью 1 статьи 198 и статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Как верно отмечено судами, о наличии соглашения может свидетельствовать совокупность установленных антимонопольным органом обстоятельств, в том числе единообразное и синхронное поведение участников, и иных обстоятельств в их совокупности и взаимосвязи. Для признания органа публичной власти или хозяйствующего субъекта нарушившими требования статьи 16 Закона о защите конкуренции необходимо установить, какое соглашение заключено, либо какие действия совершены и являлись ли они согласованными, привели ли или могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Согласно пункту 20 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131?ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится, в том числе, создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения

Постановлением Администрации от 28.09.2017 № 2797 утверждена Муниципальная программа «Формирование современной городской среды в Верхнесалдинском городском округе в 2018-2022годах», которой предусмотрены расходы на комплексное благоустройство общественной территории объекта «Площадь Дворца культуры имени Г.Д. Агаркова» в общей сумме 44 314 500 руб.

Соглашением от 31.05.2018 № 65708000-1-2018-001 между Министерством энергетики и ЖКХ и Администрацией о предоставлении субсидии из областного бюджета также предусмотрено обязательство муниципалитета о предоставлении в Министерство в срок, не превышающий десяти рабочих дней с даты заключения муниципального контракта, уведомления о результатах проведенных конкурсных процедур по мероприятиям, направленным на формирование современной городской среды, с указанием цены контракта, а также информации об отсутствии потребности в средствах субсидии в случае образования экономии по результатам проведенных процедур (пункт 4.3.8. Соглашения).

Вместе с тем, конкурентные процедуры проведены не были, министерством энергетики и ЖКХ в отсутствии документов о результатах отбора в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, перечислены Администрации средства субсидии в сумме 6 356 500 руб.

Порядком и условиями предоставления субсидий из областного бюджета местным бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, на поддержку муниципальных программ формирования современной городской среды, утвержденным постановлением Правительства Свердловской области от 31.10.2017 года № 805-ПП (приложение № 9 к государственной программе Свердловской области «Формирование современной городской среды на 2018-2022 годы», далее – Порядок) возможность реализации мероприятий по комплексному благоустройству общественных территорий в населенных пунктах Свердловской области соответствующего функционального назначения (площадей, набережных, пешеходных улиц, пешеходных зон, скверов, парков, иных территорий) без проведения конкурсных процедур также не предусмотрена.

Кроме того, в ходе плановой выездной проверки целевого и эффективного расходования средств областного бюджета, предоставленных Верхнесалдинскому городскому округу в виде субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, за 2017-2018 годы на комплексное благоустройство указанного объекта Министерством финансов Свердловской области были установлены нарушения при благоустройстве общественной территории, выразившиеся в отсутствии государственной экспертизы о проверке достоверности сметной стоимости и отсутствии права на использование земельного участка площадью 1 637,4 кв.м., к административной ответственности 03.07.2019 привлечено должностное лицо - Глава Верхнесалдинского городского округа по статье 15.15.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Сторонами по существу не оспаривается, что реализация указанных мероприятий по благоустройству должна осуществляться посредством проведения торгов в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ).

Вместе с тем, доказательства соблюдения требований Закона о защите конкуренции и проведения конкурсных процедур в отношении рассматриваемого объекта с соблюдением положений Закона № 44-ФЗ в материалах дела отсутствуют.

Суды при рассмотрении спора, ссылаясь на аналогичные фактические обстоятельства, учли, что в рамках дела А60-51044/2019 установлено, что предусмотренное Порядком предоставления субсидий выделение средств из бюджета было направлено на обход Закона о контрактной системе.

Так, судами указано, что Министерство в отсутствие требуемых Порядком № 805-ПП и Соглашением от 31.05.2018 документов от Администрации, неправомерно перечислило последней средства областного бюджета в виде субсидии, не только не проведя должного контроля за соблюдением муниципалитетом условий предоставления субсидии, но и осуществив фактически согласованные действия с администрацией по предоставлению субсидии из областного бюджета при отсутствии проведения требуемых в данном случае в силу закона конкурентных процедур.

Доводы подателя жалобы сводятся к тому, что решение от 19.06.2018 № 94, которым в решение Думы городского округа от 20.12.2017 № 36 «Об утверждении бюджета ВСГО на 2018 год и плановый период 2019-2020» внесены изменения, и код 240, предусматривающий проведение закупки для государственных нужд в установленном Законом о контрактной системе порядке, был изменен на код 810, предусматривающий выделение субсидий юридическим лицам, было принято в полном соответствии с нормами действующего законодательства.

Вместе с тем в рамках рассматриваемого дела антимонопольным органом не оспариваются и судами не проверяются полномочия Думы по принятию решений о внесении изменений в предыдущие ее решения или соблюдение процедуры принятия такого решения. В данном случае предметом спора является решение антимонопольного органа от 13.03.2020 по делу № 07?07/7/2019, в котором, в том числе ставился вопрос о законности принятого единогласно решения о смене кодов (с закупки на субсидию) в условиях, когда сама же Дума считает, что работы по благоустройству общественной территории однозначно являются муниципальной нуждой (ответ Думы от 25.06.2019 №П-140, от 25.06.2019 № 01-15715) и установлена совокупность обстоятельств, свидетельствующих о наличии соглашения между Думой, Администрацией и группой лиц в составе ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)» и ПАО «Корпорация «ВСМПО-Ависма». При таких обстоятельствах, формальное соблюдение соответствующих процедур правового значения для разрешения спора не имеет.

Антимонопольным органом установлено, что на согласованность действий, помимо изложенного выше, указывает тот факт, что 7 депутатов Думы, участвовавших в принятии решения о смене кодов, на момент принятия решения являлись работниками ПАО «Корпорация «ВСМПО-Ависма», при этом входили во фракцию одной партии, имеющей большинство голосов в Думе. Согласно Протоколу очередного заседания Думы от 19.06.2018 № 14 из 20 избранных депутатов на заседании присутствовали 15 депутатов под председательством Гуреева И.Г., которые рассмотрели, в том числе, спорный вопрос о смене кодов. При этом в отсутствие какого-либо письменного либо устного обоснования такой смены кодов и соответствующих последствий со стороны докладчиков, депутаты Думы, участвовавшие в обсуждении проекта решения, без вопросов приняли решение.

Суды, оценив фактические обстоятельства спора и имеющиеся в материалах дела доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ согласились с выводами антимонопольного органа о том, что при принятии спорного решения о смене кодов проявилась взаимообусловленность совместных действий Администрации и Думы, при которой результат (денежные средства областного и местного бюджетов гарантированно поступили заранее определенному хозяйствующему субъекту в виде субсидии) был достигнут не иначе, как сообща, поскольку без изменения кодов бюджетной классификации в отношении денежных средств, предоставляемых «на комплексное благоустройство общественной территории «Площадь дворца культуры имени Г.Д. Агаркова» было невозможно добиться данного результата и Администрация не смогла бы предоставить денежные средства ООО «ВСМПО Строитель УКС» в виде субсидии. Действия Думы как субъекта рассматриваемых отношений (а не отдельных депутатов) способствовали получению необходимого результата, а именно получение бюджетных средств ПАО «Корпорация «ВСМПО-Ависма» в обход конкурентных процедур.

При этом, как отмечалось судами и антимонопольным органом, Думе вменяется достижение соглашения не с группой лиц в составе ПАО «Корпорация ВСМПО-АВИСМА» и ООО «ВСМПО Строитель УКС», а с Администрацией.

Помимо изложенных обстоятельств, касающихся непосредственно действий Думы, судами при рассмотрении спора учтены следующие обстоятельства.

Так суды установили, что Администрацией без учета мнения жителей городского округа была предопределена общественная территория, подлежащая благоустройству в первую очередь. Также был предопределен хозяйствующий субъект, которому будет предоставлена субсидия, в том числе, путем включения подпункта 9 пункта 13 в Порядок предоставления субсидий юридическим лицам, утвержденный Постановлением Администрации от 10.07.2018 № 1909, содержащий условие о том, что заявитель должен иметь разрешение на использование земельного участка без предоставления и установления сервитута, на котором будут выполняться работы по комплексному благоустройству Территории, которое и было выдано на 4 дня ранее утверждения вышеуказанного Порядка победителю отбора на предоставление субсидии - ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)» (Распоряжение № 342 от 06.07.2018). Судами принято во внимание отсутствие действий по получению положительного заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий с целью его предоставления в Министерство, что предусмотрено подпунктом 2 пункта 26 Порядка № 805-ПП. Администрация явилась заказчиком в рамках Технического задания на проектирование от 24.05.2018 № 00.05.18, при этом, данный документ утверждается директором по техническому обеспечению и ремонтам ВСМПО Ю.С. Семичевым. Наличие конфликта интересов Администрации и обозначенных обществ также подтверждено представлением Верхнесалдинского городского прокурора от 18.01.2019 об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции в адрес Главы городского округа. Об участии ПАО «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА», которое формально не является получателем субсидии, в соглашении с Администрацией косвенно свидетельствуют представленные в дело выдержки статей, опубликованные в местных в средствах массовой информации.

Указанное в совокупности свидетельствует о предоставлении Администрацией конкретному хозяйствующему субъекту в составе группы лиц преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности в результате соглашения с ним: ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)» и ПАО «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА» гарантированно получали реконструкцию нужного им объекта (мнение жителей формально), а также всю сумму субсидий, предусмотренных для проведения работ, которая, в случае проведения закупки в условиях конкурентной борьбы могла быть уменьшена, что привело бы к экономии бюджетных средств.

Оценив имеющиеся в деле доказательства, фактические обстоятельства спора и доводы сторон в порядке статьи 71 АПК РФ в их взаимосвязи и взаимозависимости, суды обоснованно согласились с позицией антимонопольного органа о нарушении пункта 4 статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившегося в достижении между органами местного самоуправления - Администрацией и Думой, а также между Администрацией и хозяйствующими субъектами в составе группы лиц ООО «ВСМПО-Строитель (УКС)» и ПАО «Корпорация «ВСМПО-АВИСМА» соглашений, направленных на ограничение доступа на рынок работ по благоустройству общественных территорий иных хозяйствующих субъектов помимо вышеуказанных, путем смены кодов и предоставления субсидии на возмещение затрат, связанных с выполнением работ по комплексному благоустройству общественной территории - площади Дворца культуры имени Г.Д. Агаркова в г. Верхняя Салда Свердловской области, вместо проведения закупки работ для обеспечения муниципальных нужд.

Доводы Думы, изложенные в кассационной жалобе, не подтверждают неправильного применения судами норм материального и процессуального права, являлись предметом рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основания для ее непринятия у суда кассационной инстанции отсутствуют. Кроме того, указанные в жалобе доводы фактически сводятся к несогласию с оценкой доказательств и обстоятельств по делу и в связи с этим не принимаются судом округа в силу полномочий, установленных статьей 286, частью 2 статьи 287 АПК РФ.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, не выявлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 АПК РФ, суд



П О С Т А Н О В И Л:

решение Арбитражного суда Свердловской области от 12.11.2020 по делу № А60-28979/2020 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.02.2021 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Думы Верхнесалдинского городского округа – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.


Председательствующий Е.О. Черкезов



Судьи Т.П. Ященок



Е.А. Поротникова