Решение от 28 апреля 2021 г. по делу № А21-12643/2020

Арбитражный суд Калининградской области

Рокоссовского ул., д. 2, г. Калининград, 236040

E-mail: info@kaliningrad.arbitr.ru

http://www.kaliningrad.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

г. Калининград Дело № А21-12643/2020

«28» апреля 2021г.

«26» апреля 2021г. оглашена резолютивная часть решения

Арбитражный суд Калининградской области в составе:

судьи ФИО1, при ведении протокола судебного заседания секретарем ФИО2, рассмотрев в судебном заседании заявление Администрации Светловского городского округа (ОГРН <***>, ИНН <***>) к Управлению Россельхознадзора по Калининградской области (ОГРН <***>, ИНН <***>) о признании незаконными предписания от 26.06.2020, приказа №874 от 20.11.2020,

при участии:

· от заявителя – ФИО3 по доверенности от 13.07.2020 г., паспорту, диплому от 12.11.2002 г., ФИО4 по доверенности от 28.10.2020 г., паспорту, диплому ТВ № 316028,

· от заинтересованного лица – ФИО5 по доверенности от 05.04.2021 г., удостоверению, диплому ВСГ 5875679.

установил:

Администрации Светловского городского округа (далее – Администрация, заявитель) обратилась в арбитражный суд с заявлением в рамках главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ, к Управлению Россельхознадзора по Калининградской области (далее – Управление, ответчик) о признании недействительным предписания от 26 июня 2020 года в редакции приказа №874 от 20.11.2020г.

Заявитель считает, что оспариваемый акт не соответствует Федеральному закону от 26.12.2008 N 294-ФЗ (ред. от 08.12.2020) "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее – Закон №294-ФЗ), Федеральному закону от 26.06.2008 №102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений» (далее – Закон №102-ФЗ), Административному регламенту, утвержденному Приказом Россельхознадзора от 08.07.2019 №662 «Об утверждении административного регламента Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по осуществлению государственного земельного надзора на землях сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"» (далее – Административный регламент).

Одновременно заявитель просит восстановить срок для обжалования указанного ненормативного правового акта.

Представитель заявителя в судебном заседании требования поддержал.

Представитель Управления с заявлением не согласен по доводам, изложенным в отзыве.

Как дополнительно пояснили представители сторон, в порядке статьи 65 АПК РФ ими раскрыты и предоставлены суду все известные им доказательства, имеющие значение для правильного и полного рассмотрения дела, а каких-либо ходатайств, в том числе о представлении или истребовании дополнительных доказательств, не имеется.

Выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства, содержащиеся в материалах дела и дав им оценку в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд считает требования заявителя подлежащими удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, специалистами Управления в период с 29 мая 2020 года по 26 июня 2020 года проведена плановая выездная проверка в отношении Администрации соблюдения обязательных требований законодательства в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, в том числе требований, связанных с обязанностью рекультивации земель при осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских или иных работ.

При проведении плановой выездной проверки 02 и 19 июня 2020 года осуществлен осмотр земельных участков сельскохозяйственного назначения, проведен отбор проб, которые направлены на испытание ФГБУ "Калининградская межобластная ветеринарная лаборатория".

В результате в рамках проверки Управлением установлено, что:

- Администрацией не проводятся фитосанитарные (устранение засоренности почв сорными растениями), агротехнические (приемы обработки почвы) мероприятия;

- на земельных участках сельскохозяйственного назначения с кадастровыми номерами 39:18:040007:1140, общей площадью 1,6588 га, 39:18:040006:299, общей площадью 1,3560 га, на части (38/100 доли) земельного участка с кадастровым номером 39:18:040006:294 не проводятся мероприятия по защите земель от иного негативного воздействия, в результате которого происходит деградация земель (в том числе мероприятия по защите земель от перекрытия плодородного слоя почвы насыпью грунта неизвестного происхождения в точке с географическими координатами 54.7204842 20.2341984) на площади 0,088 га.

Результаты проверки зафиксированы в акте обследования земель сельскохозяйственного назначения от 19 июня 2020 года и в акте проверки №02/36 от 26 июня 2020 года.

Предписанием от 26 июня 2020 года N 02/36 об устранении выявленного нарушения требований земельного законодательства Российской Федерации Администрации предписано в срок до 26 мая 2021 года устранить указанные нарушения.

Приказом руководителя Управления №874 от 20 ноября 2020 года в пункт 1 указанного предписания внесены изменения: в качестве дополнительного нарушения указано на не проведение Администрацией мероприятий по защите от загрязнения химическими веществами (мероприятия по восстановлению плодородия почв в местах загрязнения химическими веществами бенз(а)пиреном, хромом, мышьяком, в результате которого происходит деградация земель.

Не согласившись с вынесенным предписанием в редакции приказа от 20 ноября 2020 года, Администрация оспорила его в судебном порядке, одновременно заявив ходатайство о восстановлении срока на обжалование.

Суд признает трехмесячный срок на обжалование ненормативного правового акта не пропущенным, поскольку заявителем оспаривается предписание в редакции от 20 ноября 2020 года, заявление поступило в суд 09 декабря 2020 года, то есть в пределах срока, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ, с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ N 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ N 8 от 01.07.1996 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основаниями для принятия арбитражным судом решения о признании акта государственного органа и органа местного самоуправления недействительным, решения и действия (бездействия) незаконным являются одновременно как несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, так и нарушение в результате этого прав и законных интересов заявителя в указанной сфере деятельности.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действие (бездействие).

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 16.07.1998 N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны соблюдать нормы и правила в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

В силу статьи 12 Закона N 294-ФЗ, в рамках которого проводилась проверка, предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Срок проведения проверки, предусмотренной статьей 12 настоящего Федерального закона, не может превышать двадцать рабочих дней (ч. 1 ст. 13 закона N 294-ФЗ).

В силу ч. 1 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки.

В акте проверки указываются: дата, время и место составления акта проверки; наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля; фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку; наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки; дата, время, продолжительность и место проведения проверки; сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (часть 4 статьи 16 Закона N 294-ФЗ).

В соответствии с ч. 3 ст. 16 Федерального закона N 294-ФЗ к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Материалы проверки свидетельствуют, что Управлением проведена предварительно документарная проверка с 29 мая 2020 года по 26 июня 2020 года, 19 июня 2020 года произведен визуальный осмотр земельных участков и отбор почвенных образцов.

Внесение изменений в предписание свидетельствует о продолжавшейся проверке фактически до 20 ноября 2020 года.

При проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе превышать установленные сроки проведения проверки (пункт 6 статьи 15 Закона N 294-ФЗ).

В силу части 1 статьи 20 Закона N 294-ФЗ результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных названным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Нарушение требования, предусмотренного пунктом 6 статьи 15 Закона N 294-ФЗ (превышение установленных сроков проведения проверок), относится к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ).

Из приказа руководителя Управления от 20 ноября 2020 года не усматриваются ни фактическое продление срока начатой проверки, ни основания ее продления, установленные частью 3 статьи 13 Закона N 294-ФЗ (необходимость проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований).

Кроме того, Законом №294-ФЗ вообще не предусмотрена правовая возможность внесения изменений в предписание приказом руководителя.

В силу пункта 7 части 2 статьи 16 Закона №294-ФЗ в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Как отмечалось выше, в соответствии с частью 3 статьи 16 Закона №294-ФЗ к акту проверки прилагаются протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, предписания об устранении выявленных нарушений и иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Таким образом, предписание об устранении выявленных нарушений может быть выдано в отношении только тех нарушений, которые зафиксированы в акте проверки.

В рассматриваемом случае акт проверки не содержал фиксации нарушений, касающихся превышения содержания отдельных химических элементов по результатам обследования отобранных проб.

В ходе рассмотрения дела Администрацией заявлено о фальсификации доказательств: актов отбора почвенных проб от 19 июня 2020 года.

Для проверки достоверности заявления о фальсификации суд, в соответствии с абзацем вторым пункта 3 части 1 статьи 161 АПК РФ, исследовал другие доказательства по делу, принял соответствующие меры для проверки заявления о фальсификации указанных заявителем документов и пришел выводу о том, что имеющиеся в материалах дела доказательства свидетельствуют об обоснованности этого заявления и фальсификации спорных актов.

Так, в актах, содержащихся в материалах проверки, имеются дописки размере площади пробных площадок.

Доводы Управления о направлении в Администрацию посредством электронной почты спорных актов, содержание которых полностью соответствует актам, имеющимся в материалах проверки, достаточно не подтверждены. Из электронной переписки невозможно с достоверностью установить содержание отправленных актов, тогда как вариант актов отбора почвенных проб от 19 июня 2020 года свидетельствует о различном содержании.

При таких обстоятельствах, суд исключает акты отбора почвенных проб от 19 июня 2020 года из числа доказательств по делу.

Более того, суд отмечает следующее.

По смыслу пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ предписание как ненормативный правовой акт, содержащий обязательные для исполнения требования властно-распорядительного характера, выносится только в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения. Требования, изложенные в предписании, не могут быть взаимоисключающими, должны быть реально исполнимы, предписание должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю в целях прекращения и устранения выявленного нарушения, содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами. Оно не должно носить признаки формального выполнения требований.

Таким образом, предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо (индивидуального предпринимателя, гражданина) может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений требований, соблюдение которых обязательно для них в силу закона. При этом такие требования должны быть реально исполнимы.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, с тем, чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, обладало реальной возможностью совершить комплекс необходимых действий в установленные сроки в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

Материалами дела установлено, что с 23 сентября 2020г. Администрация не является владельцем спорных земельных участков: по условиям договора аренды земельного участка №31 от 23 сентября 2020 года рассматриваемые земельные участки переданы в аренду до 15 сентября 2023 года ООО Агроусадьба «Мой хутор».

По пояснениям представителей заявителя, не подтвержденных на день рассмотрения дела документально, в настоящее время проходит процедура по купле-продаже рассматриваемых объектов недвижимости.

С учетом изложенного оспариваемое предписание Управления в редакции от 20 ноября 2020 года, выданное лицу, не являющемуся владельцем земельных участков, является незаконным, поскольку возлагает на последнего не предусмотренные законом обязанности, затрагивает его права в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Ссылка заинтересованного лица на безусловную преюдициальность для настоящего дела судебных актов по делу №12-124/2020 об оспаривании постановления Управления Россельхознадзора от 19 октября 2020 года №02/73/2020 о привлечении Администрации к административной ответственности по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ, отклоняется арбитражным судом.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Суд общей юрисдикции, рассматривая указанное дело, исследовал обстоятельства, связанные с установлением состава административного правонарушения, арбитражный суд при рассмотрении настоящего дела установил грубые нарушения Управления при проведении проверки и издания ненормативного правового акта.

Правовая оценка (квалификация) отношений, данная судом общей юрисдикции, не исключает возможности иной правовой оценки тех же отношений арбитражными судами, что неоднократно подтверждено позицией ВС РФ, ВАС РФ.

Кроме того, Светловским городским судом рассмотрено не гражданское, а административное дело.

При изложенных выше обстоятельствах оспариваемое предписание не соответствует приведенным нормам законодательства и подлежит признанию недействительным.

Руководствуясь статьями 167-170 АПК РФ, суд

Р Е Ш И Л:

Признать недействительным предписание Управления Россельхознадзора по Калининградской области от 26 июня 2020 года в редакции Приказа Управления Россельхознадзора по Калининградской области от 20 ноября 2020 года №874.

Решение может быть обжаловано в месячный срок со дня его принятия в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд.

СудьяИ. ФИО6