Решение от 9 февраля 2022 г. по делу № А53-23559/2021

АРБИТРАЖНЫЙ СУД РОСТОВСКОЙ ОБЛАСТИ


Именем Российской Федерации


Р Е Ш Е Н И Е

Дело № А53-23559/21
09 февраля 2022 г.
г. Ростов-на-Дону



Резолютивная часть решения объявлена 02 февраля 2022 г.

Полный текст решения изготовлен 09 февраля 2022 г.


Арбитражный суд Ростовской области в составе судьи Андриановой Ю.Ю., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Маркович Д.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по заявлению общества с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» ИНН <***>, ОГРН <***>

к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство


при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 19.03.2021 ФИО1, представитель по доверенности от 01.03.2021 ФИО2;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 06.12.2021 ФИО3;



установил:

общество с ограниченной ответственностью «ДЛВ Инвест» (далее – заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону (далее – заинтересованное лицо, департамент) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство от 22.04.2021 № 59-34-2/15156.

Представители заявителя настаивали на удовлетворении требований.

Представитель заинтересованного лица возражал против удовлетворения требований.

В судебном заседании, заслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела и судебные акты, состоявшиеся по спору, в котором участвовали лица, привлеченные в настоящее дело, суд установил, что судебными актами арбитражных судов разрешен ряд споров и преюдициально установлен ряд обстоятельств, имеющих значение и не подлежащих доказыванию в рамках данного дела (статья 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Судебными актами от 15.12.2010 по делу А53-8954/2020 установлено следующее.

Общество с 2013 года является собственником земельного участка площадью 5 044 кв. м с кадастровым номером 61:44:0040913:16, расположенным по адресу: <...> (далее - земельный участок), что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020.

08.12.2016 Департамент в отношении указанного земельного участка выдал градостроительный план N RU61310000-1220161561501085. Градостроительный план утвержден распоряжением Департамента от 09.12.2016 N 2495.

Из градостроительного плана N RU61310000-1220161561501085 (далее -градостроительный план) следует, что земельный участок расположен в зоне многофункциональной общественно - жилой застройки ОЖ/3/01 подзона В. Одним из основных видов использования земельного участка является многоквартирные жилые дома, в том числе, со встроенно-пристроенными объектами торговли, общественного назначения и культурного, бытового обслуживания.

Из выписки из Единого государственного реестра недвижимости от 02.06.2020 также следует, что земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для строительства многоквартирного жилого дома.

09.06.2020 общество обратилось в Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта - жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой, этажность/количество этажей - 3-15-22/3-15-22, общая площадь - 32 046,20 кв. м (далее - объект, многоквартирный жилой дом), расположенного по адресу: <...>.

Департамент принял решение об отказе в выдаче разрешения на строительство от 15.06.2020 N 59-34-2/17027.

11.09.2020 общество повторно обратилось с заявлением в Департамент с аналогичным заявлением.

16.09.2020 решением N 59-34-2/30272 Департамент отказал в выдаче ООО "ДЛВ Инвест" разрешения на строительство объекта.

Не согласившись с указанными отказами в выдаче разрешения на строительство, общество обжаловало их в судебном порядке в рамках дела № А53-8954/2020.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 14.12.2020 требования общества удовлетворены: признан недействительным, как не соответствующий статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказ от 15.06.2020 N 59-34-2/17027 Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей - 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания - 32 046, 2 кв. м), расположенного по адресу: <...>; признан недействительным, как не соответствующий статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отказ от 16.09.2020 N 59-34-2/30272 Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей - 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания - 32 046, 2 кв. м), расположенного по адресу: <...>.

Суд возложил на Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ООО "ДЛВ Инвест" посредством выдачи по заявлению от 11.09.2020 разрешения на строительство объекта капитального строительства "Жилой дом со встроено-пристроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой (этажность/количество этажей - 3-15-22/3-15-22, общая площадь здания - 32 046, 2 кв. м), расположенного на земельном участке площадью 5 044, 0 кв. м, с кадастровым номером 61:44:0040913:16, по адресу: <...>.

При выборе правовосстановительной меры суд учитывал длительное противостояние сторон по вопросу возможности строительства объекта; то обстоятельство, что перед судом департамент раскрыл все основания к отказу в выдаче разрешения (помимо поименованных в отказе от 16.09.2020 № 59-34-2/30272).

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 решение от 14.12.2020 изменено в части способа восстановления нарушенных прав общества, в остальной части данный судебный акт оставлен без изменения. На департамент возложена обязанность повторно рассмотреть заявление общества о выдаче разрешения на строительство спорного объекта капитального строительства. Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемых обществом отказов в выдаче разрешения на строительство, а также мотивы, по которым отклонены доводы департамента. В то же время апелляционная инстанция указала, что правовосстановительная мера в виде возложения на департамент обязанности выдать обществу разрешение на строительство не применима в рассматриваемой ситуации, поскольку суд не может подменять предусмотренные законом административные процедуры. Надлежащим способом восстановления нарушенных прав общества является возложение на департамент обязанности повторно рассмотреть заявление о выдаче разрешения на строительство.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 05.07.2021 постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2021 по делу N А53-8954/2020 оставлено без изменения.

При повторном рассмотрении заявления общества о выдаче разрешения на строительство спорного объекта капитального строительства Департамент 22.04.2021 вновь отказал в выдаче разрешения на строительство объекта.

В качестве правового основания отказа от 22.04.2021 № 59-34-2/15156 указана статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, без конкретизации конкретного правового основания. Мотивировал отказ в выдаче разрешения на строительство Департамент следующим:

- В составе исходных данных раздела Пояснительная записка отсутствуют материалы в части выполнения требований, указанных в технических условиях Департамента автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону от 11.10.2019 № 611/4, в части согласования материалов проектной документации в установленном порядке;

- Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2018 № 605 приняты Правила землепользования и застройки, которыми установлен принцип возможности строительства жилых домов на основании разработанной документации по планировке территории в целях обеспечения территории минимально допустимого уровня обеспеченности объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур;

- По результатам рассмотрения материалов проектной документации с учетом позиции Департамента автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону, изложенной в письме от 26.11.2020 № 59.72-3894, установлено, что в границах территории в настоящее время имеется дефицит мест в объектах социальной инфраструктуры, пропускная способность автомобильных дорог не отвечает потребностям населения и существующим техническим регламентам; с учетом позиции Департамента автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону, изложенной в письме от 26.11.2020 № 59.72-3894 увеличит транспортную нагрузку и приведет к транспортному коллапсу;

Не согласившись с указанным отказом в выдаче разрешения на строительство, общество обжаловало его в судебном порядке.

Спор между обществом и Департаментом рассматривается судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Анализируя основания, поименованные в обжалуемом отказе в выдаче разрешения на строительство, суд пришел к следующим выводам.

Такой мотив, изложенный в обжалуемом отказе, как отсутствие в Пояснительной записке материалов в части выполнения требований, указанных в технических условиях Департамента автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону от 11.10.2019 № 611/4, в части согласования материалов проектной документации в установленном порядке, является необоснованным в силу следующего.

По мнению Департамента заявитель должен указать в составе раздела Пояснительная записка сведения о выполнении технических условий.

Такое требование Департамента признается судом незаконным, поскольку согласно п. 3 ст. 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации выполнение технических условий требуется только при вводе объекта в эксплуатацию.

Согласно п.п. «б» п. 10. Постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» Раздел 1 "Пояснительная записка" должен содержать: технические условия, если функционирование проектируемого объекта капитального строительства невозможно без его подключения к сетям инженерно-технического обеспечения общего пользования.

Т.е. при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство на заявителе лежит обязанность указать в составе пояснительной записке сведения, реквизиты о полученных технических условиях.

Указанные требования обществом выполнены – в разделе 1 пояснительной записки имеется указание на технические условия на устройство ливневой канализации № 611/4 от 11.10.2019.

Законодательство не содержит требований о необходимости выполнения технических условий на стадии обращения заявителя за разрешением на строительство.

Департамент не указывает нормы права, согласно которым предусмотрена обязанность заявителя предоставить «материалы выполнения требований технических условий в части согласования проектной документации» в составе раздела «пояснительная записка» до момента выдачи разрешения на строительство.

Из буквального толкования технических условий Департамента автомобильных дорог г. Ростова-на-Дону от 11.10.2019 № 611/4 не следует, что их следует выполнять до момента получения разрешения на строительство.

Согласно части 16 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации не допускается требовать согласование проектной документации, заключение на проектную документацию и иные документы, не предусмотренные настоящим кодексом.

Требования к тому, какие сведения должен содержать раздел 1 Пояснительная записка регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию».

Департамент не указал в оспариваемом отказе и не сообщил суду какая норма из указанного постановления не выполнена заявителем.

Часть 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает исчерпывающий перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, в числе которых отсутствует указание на необходимость представления согласования проектной документации третьими лицами.

При этом согласно части 10 статьи 51 ГрК РФ требовать иные документы для получения разрешения на строительство, за исключением указанных в частях 7 и 9 данной статьи документов, не допускается.

В письме Минсроя России от 13.06.2018 № 25597-ОГ также разъяснено, что общий порядок выдачи разрешения на строительство установлен статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс). Частью 7 указанной статьи Кодекса установлен перечень документов, необходимых для получения разрешения на строительство. Указанный перечень является исчерпывающим, поскольку частью 10 статьи 51 Кодекса установлен прямой запрет на истребование иных документов.

Незаконность требования согласования проектной документации со всеми службами подтверждена судебной практикой (Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 27.07.2016 по делу № А49-11151/2015).

Остальные основания, изложенные в оспариваемом отказе, уже получили судебную оценку в рамках дела N А53-8954/2020.

Так в постановлении суда апелляционной инстанции указано «В подтверждение довода департамента о том, что строительство запроектированного жилого дома увеличит нагрузку на дорожные сети и приведет к транспортному коллапсу, поскольку транспортная система уже крайне перегружена, в материалы дела представлен ответ Департамента автомобильных дорог и дорожного движения города Ростова-на-Дону от 26.11.2020 N 59.72-3894. В мотивировочной части названного ответа от 26.11.2020 N 59.72-3894 указано, что проектной документацией не предусмотрено наличие гостевых парковок, включая мест для инвалидов, что прямо снижает пропускную способность ул. Береговая и приведет к образованию заторов. Как следует из представленной в материалы дела проектной документации в разделе 2 "Схема планировочной организации земельного участка" 14/03/11 - ПЗУ Том 2 на листе 14, 15, 16 содержатся все необходимые расчеты. При требуемом общем количестве машиномест в количестве 136, фактически запроектировано 163 машиноместа, а также 8 мест для мототранспорта, как для постоянного, так и для временного хранения, в том числе для маломобильных групп населения. Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что довод департамента о фактической интенсивности движения по ул. Береговой в районе дома 33 в будние и рабочие дни не может быть квалифицирован как нарушение основополагающих принципов градостроительной деятельности».

Суд кассационной инстанции также указал, что довод департамента о том, что строительство жилого дома приведет к увеличению нагрузки на дорожные сети и к транспортному коллапсу, суд отклонил, сославшись на наличие необходимой информации в проектной документации (раздел 2 "Схема планировочной организации земельного участка"). Интенсивность движения по спорной территории документально не подтверждена; данное обстоятельство не может быть квалифицировано как нарушение основополагающих принципов градостроительной деятельности. Отсутствие дошкольных образовательных учреждений, а также изменение после выдачи заявителю градостроительного плана предельных параметров застройки территории не может служить основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство.

Довод департамента об изменении Правил землепользования и застройки в период действующего градостроительного плана, также не может являться основанием к отказу в выдаче разрешения на строительство, о чем судебные инстанции также указывали в судебных актах по делу N А53-8954/2020.

Апелляционная инстанция указала о том, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что изменение предельных параметров застройки на территории, где планировалось строительство после выдачи застройщику градостроительного плана и согласования уполномоченным лицом, а также подачи заявления не может служить основанием отказа в выдаче разрешения на строительство.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.07.2013 N 1633/13 сформулирована правовая позиция о том, что по смыслу статей 41 - 46 Градостроительного кодекса градостроительный план земельного участка по существу представляет собой выписку из правил землепользования и застройки, проекта планировки и проекта межевания территории квартала (микрорайона) применительно к конкретному земельному участку, в которой указывается информация о строительных характеристиках предназначенного для застройки участка и имеющихся в отношении него строительных ограничениях. При этом градостроительный план не устанавливает соответствующие характеристики, а лишь воспроизводит те из них, которые определены в перечисленных актах в отношении территории, на которой расположен данный участок. Градостроительный план N RU61310000-1220161561501085, утвержденный Департаментом, предусматривал возведение многоквартирного жилого дома, градостроительный план не отменен и не признан недействительным. Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для строительства многоквартирного жилого дома. Аналогичная правовая позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 07.06.2018 по делу N А32-25349/2017, постановлении Арбитражного суда Дальневосточного округа от 23.04.2019 по делу N А51-13843/2018.

Анализируя материалы дела, суд пришел к выводу, что оспариваемый отказ в выдаче разрешения на строительство повторяет ранее заявленные доводы, которые были предметом судебной оценки, и по сути, отказе в выдаче разрешения на строительство от 22.04.2021 № 59-34-2/15156 выражается несогласие департамента с вступившими в законную силу судебными актами по делу N А53-8954/2020, что является недопустимым.

Таким образом, суд пришел к выводу, что изложенные департаментом в оспариваемом отказе в выдаче разрешения на строительство доводы являются необоснованными.


Вместе с тем, поскольку спор рассматривается по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд не усматривает оснований для удовлетворения требований общества в силу следующего.

Исходя из положений ст. 198-201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания незаконными действий (акта) должностных лиц органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемых действий (акта) закону и нарушение ими прав и законных интересов заявителя по делу.

В силу положений части 5 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия должны содержаться, в том числе, обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок.

Следовательно, указание на способ защиты права в случае признания ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) соответствующего органа – незаконными является обязательным требованием к резолютивной части решения, без чего оно не может считаться полным. Если заявитель не указал конкретного способа защиты, суд обязан указать на это в решении в силу императивного предписания закона. Кроме того, суд сам определяет надлежащий, по его мнению, способ защиты нарушенного права. Если же заявитель включил в свое заявление указание на испрашиваемый им способ защиты (что он делать не обязан, поскольку закон этого не требует), то суд, установив, что данный способ ненадлежащий, должен применить надлежащий способ защиты.

При решении вопроса о выдаче разрешения на строительство необходимо установить: соответствие проектной документации правилам землепользования и застройки, которые содержат градостроительные регламенты, проекту планировки территории и проекту межевания территории, которые разрабатываются в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (части 1, 4 статьи 41 ГрК РФ).

20.10.2020 Решением Ростовской-на-Дону городской Думы № 31 внесены изменения в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону в части включения территории города Ростова-на-Дону, расположенных в непосредственной близости к правому берегу реки Дон в территориальную зону охраны речного фасада (РФ). Градостроительный регламент которой не предусматривает возможность размещения многэтажной жилой застройки. Ранее, решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24.03.2020 № 837 в Правила землепользования и застройки города Ростова-на-Дону также были внесены изменения по исключению строительства многоквартирных жилых домов на территории города без разработки документации по планировке территории.

При рассмотрении спора суд установил, что срок действия градостроительного плана N RU61310000-1220161561501085 истек 01.07.2021.

Градостроительный план N RU61310000-1220161561501085, утвержденный Департаментом, предусматривал возведение многоквартирного жилого дома. Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования - для строительства многоквартирного жилого дома.

Поскольку Правила землепользования и застройки в действующей редакции не предусматриваются возможность размещения многоквартирного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером 61:44:0040913:16, входящем в территориальную зону охраны речного фасада (РФ), а градостроительный план не имеет юридической силы в связи с истечением срока его действия, принятие решение о возможность строительстве испрашиваемого объекта (многоквартирного жилого дома) становится невозможным.

Градостроительный план представляет собой документ, носящий исключительно информативный характер, однако именно на соответствие данному документу проходит проверку проектная документация, по результатам которой принимается решение о возможности осуществления строительства.

Суд кассационной инстанции в постановлении от 05.07.2021 по делу N А53-8954/2020 указал, что в силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса при рассмотрении вопроса о допустимости размещения объекта на земельном участке уполномоченный орган учитывает ограничения, действующие на дату выдачи разрешения на строительство.

В определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 29.03.2018 по делу N 310-КГ17-15291 сформулирована правовая позиция, согласно которой при выдаче разрешения на строительство подлежит установлению допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с ограничениями, установленными земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время документы градостроительного зонирования (к которым относятся Правила землепользования и застройки) не предусматривают размещение многоквартирного жилого дома на земельном участке по адресу: <...>, срок действия градостроительного плана N RU61310000-1220161561501085, допускавшего такое размещение, истек, следовательно, департамент не вправе выдать разрешение на строительство испрашиваемого объекта.

Следовательно, выбранный способ защиты не приведет к восстановлению нарушенных прав заявителя и тому правовому результату, к которому он стремится.

На основании изложенного, суд отказывает в удовлетворении заявленных требований.

Руководствуясь статьями 110, 167-170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд



Р Е Ш И Л:

Отказать в удовлетворении требований.

Решение суда по настоящему делу вступает в законную силу по истечении месячного срока со дня его принятия, если не подана апелляционная жалоба. В случае подачи апелляционной жалобы решение, если оно не отменено и не изменено, вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражного суда апелляционной инстанции.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в апелляционном порядке в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в течение месяца с даты принятия решения, через суд принявший решение.

Решение суда по настоящему делу может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в течение двух месяцев с даты вступления решения по делу в законную силу через суд, вынесший решение, при условии, что оно было предметом рассмотрения арбитражного суда апелляционной инстанции или суд апелляционной инстанции отказал в восстановлении пропущенного срока подачи апелляционной жалобы.


Судья Ю.Ю. Андрианова