Решение от 14 марта 2023 г. по делу № А76-21564/2022

Арбитражный суд Челябинской области

Воровского ул., дом 2, Челябинск, 454091, www.chel.arbitr.ru

Именем Российской Федерации


РЕШЕНИЕ

Дело № А76-21564/2022
14 марта 2023 года
г. Челябинск



Резолютивная часть решения объявлена 06 марта 2023 года.

Решение в полном объеме изготовлено 14 марта 2023 года.


Судья Арбитражного суда Челябинской области Котлярова Е.А., при ведении протокола судебного заседания до и после перерыва в судебном заседании секретарем судебного заседания ФИО1, рассмотрел в открытом судебном заседании дело по заявлению администрации Кунашакского муниципального района о признании пункта 5 представления Главного контрольного управления Челябинской области №13 от 22 апреля 2022 года незаконным,

при участии в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Управления жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению администрации Кунашакского муниципального района, Министерства строительства по Челябинской области, общества с ограниченной ответственностью «Строительная компания-Арвест»,

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя – ФИО2 (доверенность №1-м от 09.01.2023, диплом, паспорт), ФИО3 (доверенность №11-м от 10.01.2023, диплом, паспорт), от заинтересованного лица – ФИО4 (доверенность №05-10-14 от 09.01.2023, служебное удостоверение), Ковнер Н.В. (доверенность от 09.01.2023 № 05-10-10, диплом, служебное удостоверение), ФИО5 (доверенность от 09.01.2023 № 05-10-04, диплом, служебное удостоверение), от третьего лица Управления жилищно-коммунального хозяйство, строительство и энергообеспечения администрации Кунашакского муниципального района – ФИО6 (доверенность от 10.01.2022, удостоверение адвоката), заместитель главы района ЖКХ, строительства и инженерной инфраструктуры ФИО7 (распоряжение, служебное удостоверение),

УСТАНОВИЛ:

администрация Кунашакского муниципального района Челябинской области (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании пункта 5 представления Главного контрольного управления Челябинской области №13 от 22 апреля 2022 года незаконным (далее – оспариваемое представление).

Определением от 29.06.2022 дело было принято к производству арбитражного суда.

Протокольным определением от 10.11.2022 суд, руководствуясь частью 4 статьи 137 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, завершил подготовку по настоящему делу, перешел к рассмотрению дела в судебном заседании.

Определениями суда к участию в деле в порядке статьи 51 АПК РФ в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление жилищно-коммунального хозяйства, строительства и энергообеспечения администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области, Министерство строительства по Челябинской области, общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания-Арвест».

В судебных заседаниях представители заявителя требования поддержали по доводам, изложенным в заявлении, письменных пояснениях по делу.

В судебных заседаниях представители административного органа с заявленными требованиями не согласились по доводам, изложенным в отзыве на заявление, письменных пояснениях по делу.

В судебных заседаниях представители третьего лица Управления жилищно-коммунального хозяйства, строительства и энергообеспечения администрации Кунашакского муниципального района Челябинской области, с заявленными требованиями согласились по основаниям, указанным в мнении по делу, письменных пояснениях.

Третьи лица Министерство строительства по Челябинской области, общество с ограниченной ответственностью «Строительная компания-Арвест», надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного разбирательства, явку представителей в судебное заседание не обеспечили, что не является препятствием к рассмотрению дела по правилам статьи 156 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Главным контрольным управлением Челябинской области (далее – ГКУ Челябинской области, управление) на основании приказа начальника ГКУ Челябинской области от 01.10.2021 № 01-01/527 «О проведении проверки» в 2021-2022 годах проведена выездная внеплановая проверка по вопросу нецелевого и эффективного расходования национальных проектов, по результатам которой составлен акт от 21.02.2022 № 07-05/02.

По результатам контрольного мероприятия установлено, в том числе нецелевое использование бюджетных средств, направленных на оплату работ по ремонту части автомобильной дороги по улице Ленина, которые предоставлены Администрации района в целях благоустройства общественной территории, прилегающей к памятнику «Скорбящей матери» в селе Кунашак.

По итогам проверки ГКУ Челябинской области выдало заявителю представление №13 от 22 апреля 2022 года (т. 1 л.д. 14-16), в пункте 5 описательной части которого отразило указанное нарушение. В резолютивной части представления заявителю предложено принять меры по устранению причин и условий выявленных нарушений.

Полагая незаконным представление в указанной части, Администрация обратилась в суд с рассматриваемым заявлением в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее –АПК РФ).

Исследовав и оценив представленные доказательства, доводы лиц, участвующих в деле, арбитражный суд пришел к следующим выводам.

Так, порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственного органа, если полагает, что оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений государственных органов и органов местного самоуправления, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

В силу положений статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспоренного ненормативного акта закону или иному нормативному акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта, возлагается на орган, принявший акт.

В силу положений части 3 статьи 265 и статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ), подпункта 1 пункта 6 и подпунктов 3, 6, 10 пункта 7 Положения о Главном контрольном управлении Челябинской области, утвержденного Постановлением Губернатора Челябинской области от 18.09.2013 №319 ГКУ Челябинской области является органом исполнительной власти Челябинской области, уполномоченным на осуществление внутреннего государственного финансового контроля в сфере бюджетных правоотношений.

Для исполнения своих функций управление вправе проводить проверки в отношении объектов государственного финансового контроля, в том числе областных учреждений, а также направлять объектам государственного финансового контроля акты, заключения, представления и (или) предписания.

В соответствии с пунктом 3 Порядка осуществления полномочий органом внутреннего государственного финансового контроля Челябинской области по внутреннему государственному финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений, утвержденного постановлением Правительства Челябинской области от 18.06.2014 №297-П, контрольная деятельность подразделяется на плановую и внеплановую и осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок, плановых и внеплановых ревизий и обследований.

Таким образом, оспоренный заявителем ненормативный правовой акт принят управлением в пределах предоставленных ему полномочий.

Заявитель выражает несогласие с представлением управления в части вывода о нецелевом характере использования Администрацией района бюджетных средств, выделенных на благоустройство общественной территории, прилегающей к памятнику «Скорбящей матери», в связи с оплатой работ по ремонту части автомобильной дороги по улице Ленина, не входящей в состав прилегающей территории к памятнику «Скорбящей матери» и являющейся линейным объектом на сумму 74048,96 рублей.

Оценивая позицию сторон по указанному вопросу, суд первой инстанции обращает внимание на следующее.

В силу статьи 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджетная система Российской Федерации основана на принципах эффективности использования бюджетных средств, адресности и целевого характера бюджетных средств.

Статьей 38 БК РФ установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров (за исключением подакцизных товаров, кроме автомобилей легковых и мотоциклов, винодельческих продуктов, произведенных из выращенного на территории Российской Федерации винограда), выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 132 БК РФ под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Цели и условия предоставления и расходования субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, критерии отбора субъектов Российской Федерации для предоставления указанных межбюджетных субсидий и их распределения между субъектами Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации на срок не менее трех лет.

Согласно пункту 1 статьи 139 БК РФ под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

На основании пункта 3 статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, критерии отбора муниципальных образований для предоставления указанных субсидий и их распределение между муниципальными образованиями устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.

Нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (часть 1 статьи 306.4 БК РФ).

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

Постановлением Правительства Челябинской области от 01.09.2017 № 470-П утверждена государственная программа Челябинской области «Благоустройство населенных пунктов Челябинской области» (далее – Государственная программа № 470-П).

Ожидаемый результат выполнения мероприятий Государственной программы № 470-П- повышение уровня благоустройства дворовых и общественных территорий, включенных в муниципальные программы формирования современной городской среды.

В приложении 9 к Государственной программе № 470-П определен адресный перечень общественных территорий, нуждающихся в благоустройстве в 2019 году, в том числе общественная территория в <...> возле памятника «Скорбящей матери» (пункт 133 перечня).

В целях реализации мероприятий Государственной программы № 470-П между Администрацией и Министерством строительства и инфраструктуры Челябинской области заключено соглашение о предоставлении субсидии местному бюджету из бюджета Челябинской области на реализацию программ формирования современной городской среды в рамках регионального проекта «Формирование комфортной городской среды (Челябинская область)» на территории Челябинской области от 30.04.2019 № 75636000-1-2019-004 (далее - Соглашение № 004).

Перечнем мероприятий к Соглашению № 004 предусмотрено благоустройство прилегающей территории памятника «Скорбящей матери».

В целях реализации вышеуказанного мероприятия (благоустройство прилегающей территории памятника «Скорбящей матери»), предусмотренного Государственной программой № 470-П м Соглашением № 004, структурным подразделением Администрации – Управлением по жилищно-коммунальному хозяйству, строительству и энергообеспечению администрации Кунашакского муниципального района (далее –Управление ЖКХ) по итогам электронного аукциона заключен контракт от 24.06.2019 № 01696000141190000200001 с ООО «СК-Арвест» на выполнение работ по благоустройству прилегающей территории памятника «Скорбящей матери» в селе Кунашак (далее – контракт №01696000141190000200001).

Предметом контракта №01696000141190000200001 является выполнение работ по благоустройству прилегающей территории памятника «Скорбящей матери» в селе Кунашак в соответствии с «Описанием объекта закупки» (приложение № 1 к контракту) и на условиях, предусмотренных контрактом (п.1.1).

Место выполнения работ – по улице Ленина села Кунашак, Кунашакского района Челябинской области (п. 3.2. контракта).

Приложением № 1 к контракту №01696000141190000200001 предусмотрено, что работы выполняется в объеме, предусмотренном в таблице «Ведомость объемов работ» и в соответствии с функционально-технологическими, конструктивными и инженерно-техническими решениями, изложенными в прилагаемой рабочей документации.

В состав аукционной документации к контракту №01696000141190000200001 входит эскизный проект, включающий схемы мест выполнения работ, в соответствии с которыми вышеуказанные работы должны выполняться по улице Ленина, в границах от перекрестка с автодорогой по улице Победы до перекрестка с автодорогой по улице Пионерская.

При этом на указанной схеме памятник «Скорбящей матери» отсутствует, как таковой, что свидетельствует о том, что включенные в аукционную документацию работы не имеют отношение к памятнику и его прилегающей территории.

Проверкой установлено, что работы по контракту №01696000141190000200001 фактически выполнены на проезжей части дороги по улице Ленина, то есть на участке, отвечающем основным признака автомобильной дороги как обособленного вида линейного объекта.

При этом Государственная программа № 470-П, а также соответствующий ей национальный проект «Жилье и городская среда» не предусматривает выполнение мероприятий по ремонту автомобильных дорог, так как направлены на благоустройство общественных и дворовых территорий, а ремонт автомобильных дорог общего пользования осуществляется в рамках иных государственных программ.

Кроме того, в соответствии с публичной кадастровой картой памятник «Скорбящей матери» расположен на земельном участке с к/н2 74:13:0807043:355, которому присвоен адрес <...> А.

В соответствии с Соглашением № 004, денежные средства предоставлены на благоустройство прилегающей к памятнику территории.

Решением Совета депутатов Кунашакского сельского поселения Кунашакского муниципального района от 12.04.2019 № 12 утверждены правила благоустройства территории Кунашакского сельского поселения (далее – Правила благоустройства).

В правилах благоустройства изложены основные требования к благоустройству территорий и объектов благоустройства в населенных пунктах на территории Кунашакского сельского поселения, а также приведены единичные и обязательные к исполнению нормы и требования в сфере благоустройства, определенный порядок уборки и содержания территорий, включая прилегающие территории к границам зданий и ограждений (п. 2).

В Правилах благоустройства приводятся два понятия Прилегающей территории, согласно которым:

- это территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку;

- часть территории, примыкающая к отведенной и дополнительно закрепленная для благоустройства в порядке, предусмотренном настоящими Правилами (пунктом 20).

Для закрепления территории населенного пункта в целях благоустройства за физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями администрация сельского поселения формирует карты – схемы (пункт 31).

Границы прилегающей территории определяются проектами межевания территорий (документами по планировке территорий), необходимыми для эксплуатации зданий, сооружений, а при отсутствии указанных данных – в соответствии с картой-схемой.

При этом заключается соглашение (договор) о выполнении работ по благоустройству территории между соответствующей администрацией поселения и физическими, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (пункт 34).

В случае наложения прилегающих территорий друг на друга границы благоустройства территорий определяются администрацией сельского поселения при составлении карты-схемы (пункт 36).

Кроме того, Законом Челябинской области от 03.07.2018 № 748-ЗО «О порядке определения границ прилегающих территорий» предусмотрено следующее:

- в отношении каждого земельного участка может быть установлена граница только одной прилегающей территории, в том числе граница, имеющая один замкнутый контур или два непересекающихся замкнутых контура (п.п. 1 п. 5);

- внешняя часть границы прилегающей территории не может выходить за пределы территорий общего пользования и устанавливается по границам земельных участков, образованных на таких территориях общего пользования, или по границам территории общего пользования, закрепленным с использованием объектов искусственного происхождения (дорожный и (или) тротуарный бордюр, иное подобное ограждение территории общего пользования), а также по возможности не может иметь смежные (общие) границы с другими прилегающими территориями (для исключения вклинивания, вкрапливания, изломанности границ, чересполосицы при определении границ прилегающих территорий общего пользования, которые будут находиться за границами таких территорий (подпункт 5 пункта 5).

В соответствии с подпунктом 11 пункта 35 Правил благоустройства при составлении карт-схем и заключении соглашения (договора) размер прилегающей территории определяется от границ отведенной территории, сходя из следующих параметров:

- для автомобильных дорог – 15 метров от края проезжей части;

- для территорий, прилегающих к наземных сооружениям – по 5 метров в каждую сторону, если иное не предусмотрено договором.

Правилами благоустройства предусмотрено, что определенные согласно вышеуказанному пункту территории могут включать в себя тротуары, зеленые насаждения, другие территории, но ограничиваются дорожным бордюром, полотном дороги общего пользования, линией пересечения с прилегающей территорией другого юридического, физического лица, индивидуального предпринимателя.

Судом установлено и подтверждается представленными в дело доказательствами, что работы по устройству асфальтобетонных покрытий и ограждений выполнены в соответствии со схемой, входящей в состав аукционной документации, на проезжей части автодороги по улице Ленина в границах улиц Пионерская и Победы.

Таким образом, работы по контракту №01696000141190000200001, оплаченные за счет средств, предоставленных на благоустройство прилегающей к памятнику «Скорбящей матери» территории, фактически выполнены вне границ данной (прилегающей) территории (фактически выполнены работы по ремонту автомобильной дороги по улице Ленина), что не соответствует условиям Соглашения № 004 и свидетельствует о нецелевом расходовании предоставленных в рамках настоящего соглашения бюджетных средств.

Суд отмечает, что государственной программой № 470-П мероприятия по ремонту автомобильных дорог не предусмотрены, а общая направленность программы – благоустройство общественных территорий, к которым имеет свободный доступ неограниченный круг лиц.

Доводы заявителя о том, что отремонтированный в рамках настоящей программы участок автомобильной дороги по исторически сложившейся традиции является прилегающей территорией к памятнику «Скорбящей матери», судом отклоняется как несостоятельный, поскольку направление средств субсидии, представленной на благоустройство общественных территорий в рамках реализации Государственной программы № 470-П, на оплату работ по ремонту автомобильной дороги, не соответствует программным мероприятиям, так как относится к дорожной деятельности, осуществляемой в отношении обособленной категории сооружений – линейных объектов транспортной инфраструктуры.

Суд также обращает внимание на то, что автомобильная дорога по ул. Ленина до 31.01.2017 состояла на балансе Кунашакского сельского поселения, а затем передана в оперативное управление МБУ «Дорсервис».

Данные обстоятельства подтверждаются распоряжением главы Кунашакского сельского поселения от 31.01.2017 № 16 о передаче МБУ «Дорсервис» муниципального имущества – улично-дорожной счети, в состав которой входит улица Ленина, состоящая из дороги, протяженностью 3,2 км., имеющей покрытие из асфальта, пешеходного тротуара протяженностью 3,1 кв.м., а также договором о закреплении имущества на праве оперативного управления от 25.01.2017 № 1.

В 2016-2017 годах указанные автомобильная дорога и тротуар ремонтировались за счет средств местного бюджета с отнесением расходов на подраздел 0409 «Дорожное хозяйство (дорожные фонды)» классификации бюджетов.

Вместе с тем, оплата по контракту №01696000141190000200001 произведена по коду бюджетной классификации 0503 «Благоустройство», тогда как фактически произведен ремонт автомобильной дороги, а не благоустройство общественной территории возле памятника «Скорбящей матери».

Поскольку Государственной программой № 470-П, Соглашением № 004, установлено целевое назначение выделенных бюджетных средств – на благоустройство прилегающей территории памятника «Скорбящей матери», оплата за счет этих средств работ по контракту №01696000141190000200001, осуществленных не на прилегающей территории памятника «Скорбящей матери» и фактически относящихся к дорожной деятельности, правомерно признана управлением нецелевым расходованием бюджетных средств.

Иные доводы заявителя, изложенные в заявлении, мнении по делу и письменных пояснениях по делу, судом не принимаются, поскольку противоречат представленным в материалы дела доказательствам и нормам действующего законодательства, основаны на неверном толковании закона.

С учетом изложенного, оценив представленные по делу доказательства в порядке статьи 71 АПК РФ в их совокупности и взаимосвязи, суд устанавливает, что оспариваемое представление в оспариваемой части соответствует закону, принято в установленном порядке, является обоснованным, не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в области экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В соответствии с частью 1 статьи 112 АПК РФ в судебном акте, которым заканчивается рассмотрение дела по существу арбитражным судом соответствующей судебной инстанции разрешаются вопросы распределения судебных расходов.

Судебные расходы по оплате государственной пошлины следует распределить между сторонами в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

При этом суд учитывает предусмотренное НК РФ освобождение сторон от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 167-170, 176, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Разъяснить лицам, участвующим в деле, что настоящее решение может быть обжаловано в течение месяца со дня его принятия (изготовления в полном объеме) путем подачи апелляционной жалобы в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд через Арбитражный суд Челябинской области.

Судья Е.А. Котлярова