Апелляционное определение № 33А-1508/2026 33А-19578/2025 от 3 февраля 2026 г.

УИД 61RS0009-01-2025-001994-19

Судья: Яковлева В.В. Дело № 33а-1508/2026


АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

4 февраля 2026 года г. Ростов-на-Дону

Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего Васильева С.А.

судей: Медведева С.Ф., Кулинича А.П.

при секретаре Ольгейзер Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Азовского межрайонного прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Администрации г. Азова, заинтересованные лица: ООО «Югактив», Департамент имущественно-земельных отношений администрации г. Азова Ростовской области, ФИО1 о признании недействующим нормативно-правового акта, по апелляционным жалобам Департамента имущественно-земельных отношений администрации г. Азова Ростовской области и ООО «Югактив» на решение Азовского городского суда Ростовской области от 9 октября 2025 года.

Заслушав доклад судьи Медведева С.Ф., судебная коллегия по административным делам

установила:

Заместитель Азовского межрайонного прокурора в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с настоящим иском к Администрации г. Азова Ростовской области (далее – Администрация) указав в обоснование, что в ходе проведенной проверки исполнения Департаментом имущественно-земельных отношений администрации г. Азова (далее – Департамент) законодательства в сфере землепользования, безопасности дорожного движения установлены нарушения требований федерального законодательства.

В соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов (далее – схема), утвержденной постановлением Администрации от 16 октября 2015 года № 2027 нестационарные торговые объекты размещаются на территории г. Азова.

В указанный нормативный правовой акт постановлением Администрации от 30 сентября 2024 года № 812 внесены изменения, согласно которым в схему включено 7 мест размещения нестационарных торговых объектов (далее – НТО) на ул. Ленина в г. Азове, в районе муниципального предприятия «Азовводоканал».

По результатам аукционов, проведенных Департаментом (протоколы от 21 июля 2024 года, от 26 декабря 2024 года), между Департаментом и ООО «Югактив» 2 июля 2024 года, 17 января 2025 года заключены договоры № 225, № 226, № 227, № 228, № 252, № 253, № 254, № 255, № 256, № 257, № 258 на размещение соответствующих НТО по нечетной стороне ул. Ленина в г. Азове Ростовской области (от пер. Осипенко до пер. Димитрова), сроком на 10 лет.

Документами проверки установлено, что включенные в схему места размещения НТО на ул. Ленина в г. Азове, в районе муниципального предприятия «Азовводоканал», находятся вблизи остановки общественного транспорта «Степной», на газоне и примыкающей к нему пешеходной дорожке, ведущей от многоквартирных домов на ул. Ленина в г. Азове к остановочному комплексу и пересечениям с пер. Осипенко, пер. Димитрова и расположены в границах охранных зон линий электропередач: № КЛ-6 кВ Л2 ф21 от РП-2 до ТП-02, КЛ-6 кВ Л2 ф7 от РП-2 до ТП-02, что подтверждено информацией главного архитектора г. Азова от 20 мая 2025 года. Сведения об указанных зонах с особыми условиями использования территорий содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, о чем внесены реестровые записи № 61:45-6.887 и № 61:45-6.881.

Административный истец ссылался на то, что автомобильная дорога по ул. Ленина в границах г. Азова находится в перечне автомобильных дорог, включенных в собственность администрации г. Азова, в отношении которой утвержден план организации дорожного движения от 17 ноября 2020 года, которым предусмотрены тротуары и пешеходные дорожки по обе стороны проезжей части на ул. Ленина в г. Азове (на участке от пер. Осипенко до пер. Димитрова), на одной из которых (по нечетной стороне ул. Ленина) схемой предусмотрено размещение НТО, что нарушает п. 6.2 ГОСТ Р 54608-2011 и п. 5.1.1 ГОСТ Р 50597-2017.

Кроме того, согласно ст. 21 Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Азов», утвержденных решением Азовской городской Думы от 8 октября 2009 года № 336, спорные НТО размещены в зоне инженерной инфраструктуры, градостроительный регламент которой не предусматривает использование данной территории в таких целях.

Административный истец, уточнив заявленные административные исковые требования в порядке ст. 46 КАС РФ, просил суд признать недействительным постановление администрации г. Азова от 30 сентября 2024 года № 812 «О внесении изменений в постановление администрации г. Азова от 16 октября 2015 года №2027» в части включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Азов» мест размещения нестационарных торговых объектов №№ 603, 604, 605, 606, 618, 619, 620, 621, 622, 623, 624, с момента вступления решения суда в законную силу.

Решением Азовского городского суда Ростовской области от 9 октября 2025 года административные исковые требования Азовского межрайонного прокурора удовлетворены. Суд признал недействительным постановление администрации г. Азова от 16 октября 2015 года №2027 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова» в части включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Азов» мест размещения НТО №№ 603, 604, 605, 606, 618, 619, 620, 621, 622, 623, 624 с момента вступления решения суда в законную силу.

В апелляционной жалобе Департамент указывает на необходимость отмены решения суда первой инстанции и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований.

В обоснование доводов апелляционной жалобы указано на то, что постановление Администрации от 16 октября 2015 года № 2027 принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, с соблюдением установленной процедуры их принятия и введения в действие, соответствует нормам областного и федерального законодательства.

Заявитель жалобы считает, что утверждение суда первой инстанции о том, что данное постановление администрации нарушает права, свободы и законные интересы лиц, в интересах которых подано административное исковое заиление, является необоснованным.

Также заявитель жалобы обращает внимание на письмо филиала АО «Донэнерго» АМЭС от 14 марта 2024 года № 01.09/749, из которого следует, что в случае производственной необходимости лицо, осуществившее размещение НТО, обязано в кратчайшие сроки обеспечить фактический доступ к линейным объектам сетевой организации.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что согласно заключению по результатам исследования от 28 апреля 2025 года, составленному Межрегиональной оценочной компанией «Аркон», НТО не является объектом, прочно связанным с землей, препятствия к обеспечению фактического доступа к линейным объектам сетевой организации отсутствуют. Документально подтвержденных доказательств обратного материалы дела не содержат.

В апелляционной жалобе и дополнениях к ней представитель ООО «Югактив» просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора.

Заявитель жалобы с выводами, изложенными в решении суда не согласен, считает данное решение необъективным, необоснованным и незаконным по причине недоказанности установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствия выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела.

В обоснование доводов жалобы указано, что постановлениями Администрации в схему включены нестационарные торговые объекты по адресу: ФИО12. Спорные места размещения НТО расположены в границах охранных зон линий электропередачи: № КЛ-6 кВ Л2 ф21 от РП-2 до ТП-02, КЛ-6 кВ Л2 ф7 от РГ1-2 до ТП-02, сведения о которых содержатся в Едином государственном реестре недвижимости.

Представитель ООО «Югактив» полагает, что судом не учтен факт того, что утверждение спорных постановлений произведено в рамках благоустройства территории города, градостроительной деятельности и включает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на них объектов, следовательно, вопросы порядка и способов размещения нестационарных торговых объектов могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

По мнению заявителя жалобы, суд первой инстанции не учел, что на момент рассмотрения дела НТО не препятствовали в доступе к линиям электропередач, НТО не введены в эксплуатацию, фактически не используются, поскольку производятся работы по переносу линий электропередач. Также размещённые в соответствии с оспариваемыми постановлениями НТО не несут никакой угрозы жизни и здоровью граждан, работы по переносу линий производятся специализированной организацией на основании проекта.

В дополнениях к апелляционной жалобе ООО «Югактив» дополнительно отмечает, что судом первой инстанции, в нарушение норм процессуального права не привлечены в качестве заинтересованных лиц ООО «Азовская швейная фабрика», АО «Донэнерго» и МП «Азовводоканал», поскольку с указанными организациями согласован перенос линий, утвержден проект, технические условия и начат фактический перенос линий (фактическое исполнение проекта), а вынесенное решение суда напрямую влияет на права и обязанности указанных лиц. При этом отмечает, что проект согласован и утвержден с учетом размещения НТО по оспариваемым постановлениям, в связи с отменой которых у данных организаций возможен ущерб или возникновение убытков.

Кроме того, в дополнениях к апелляционной жалобе ООО «Югактив» также указывает на то, что на момент обращения с иском административным истцом был пропущен процессуальный срок, ходатайств о восстановлении срока не заявлено, судом также не установлено обстоятельств уважительности пропуска срока.

На апелляционные жалобы заинтересованным лицом ФИО1 представлены возражения, в которых указывается на необходимость оставления решения суда первой инстанции без изменения, апелляционных жалоб – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заинтересованного лица ООО «Югактив» - ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенностей, поддержали доводы апелляционной жалобы и дополнений к ней, просили решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований либо пересмотреть судебный акт по правилам суда первой инстанции.

Представитель заинтересованного лица Департамента имущественно-земельных отношений г. Азова Ростовской области ФИО4, действующий на основании доверенности, поддержавший доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

Заинтересованное лицо ФИО1, поддержал доводы, изложенные в возражениях на апелляционные жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Представитель административного истца Азовского межрайонного прокурора – старший прокурор отдела прокуратуры Ростовской области Емелина Е.А., просила решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционные жалобы – без удовлетворения.

Дело рассмотрено в порядке ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в отсутствие представителя административного ответчика Администрации, извещенного о дате, времени и месте рассмотрения апелляционных жалоб надлежащим образом, заявившего ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, что подтверждается материалами дела.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, дополнения к апелляционной жалобе ООО «Югактив», возражений на них, выслушав явившихся лиц, судебная коллегия по административным делам приходит к выводу о наличии в данном деле оснований, предусмотренных положениями ст. 310 КАС РФ, для изменения решения суда первой инстанции.

Удовлетворяя административные исковые требования прокурора, суд первой инстанции исходил из того, что поскольку отсутствует письменное согласование размещения спорных НТО с предприятием, в ведении которого находятся линии электропередач, эксплуатирующей сети инженерно-технического обеспечения, предназначенные для жизнеобеспечения, производственной деятельности хозяйствующих субъектов и безопасности на территории города Азова, административным ответчиком нарушена процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта в части включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Азов» мест размещения НТО №№ 603, 604, 605, 606, 618, 619, 620, 621, 622, 623, 624.

Особенности производства по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов регламентированы гл. 21 КАС РФ.

Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В соответствии с ч. 1 ст. 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта (часть 6 статьи 208 КАС РФ).

Согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

В ч. 8 ст. 213 КАС РФ указано, что при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; соблюдены ли требования нормативных правовых актов (устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу); соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (статья 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений).

Названный федеральный закон создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относит к вопросам местного значения городского округа (пункт 15 части 1 статьи 16).

Частью 2 статьи 6 Федерального закона № 381-ФЗ, определяющего основы государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации, предусмотрено, что органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно статье 10 данного федерального закона размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом; наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении № 6-П от 31 марта 2015 года, легальность нормативных правовых актов предполагает не только наличие в них определенного, не противоречащего закону нормативного содержания (общего правила), но и соблюдение надлежащей законной формы, порядка принятия и обнародования. В действующей системе правового регулирования судебная проверка такого нормативного акта включает установление его соответствия федеральному закону по содержанию нормативных предписаний, по форме акта, а также по издавшему его субъекту, порядку принятия, опубликования и введения в действие.

Согласно пункту 1 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации».

Статьей 39.33 ЗК РФ определены случаи и основания для использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута.

В соответствии с пунктом 2 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в целях, указанных в подпунктах 1 - 5 и 7 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ, осуществляется на основании разрешений уполномоченного органа.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 ЗК РФ использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения НТО, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 6 статьи 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» нестационарным торговым объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

В статье 10 Федерального закона от 28 декабря 2009 года № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» указано, что размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 названной статьи, нестационарных торговых объектов установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 2010 года № 772 «Об утверждении Правил включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности, в схему размещения нестационарных торговых объектов» (далее – Правила).

Указанные Правила определяют порядок включения нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях и сооружениях, находящихся в государственной собственности (в федеральной собственности или в собственности субъекта Российской Федерации) (далее - объекты), в схему размещения нестационарных торговых объектов, утверждаемую органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (далее - схема размещения).

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Аналогичные положения содержатся в п. 1 ст. 14 Федерального закона от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

Согласно пункту 3 части 1, части 4, части 6 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений) в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Аналогичные положения содержатся в п. 3 ч. 1 ст. 52 Федеральный закон от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».

В соответствии с частью 1 статьи 32 Устава муниципального образования городского округа «Город Азов» Ростовской области, администрация города Азова является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования «Город Азов», наделенным настоящим Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органами местного самоуправления федеральными и областными законами.

Подпунктом 52 пункта 1 статьи 36 Устава муниципального образования городского округа «Город Азов» Ростовской области предусмотрено, что к полномочиям администрации города Азова относится разработка и утверждение схем размещения нестационарных торговых объектов.

Глава города Азова в пределах своих полномочий, установленных Уставом и решениями Азовской городской Думы, издает постановления и распоряжения Администрации города Азова по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и областными законами, а также распоряжения Администрации города Азова по вопросам организации работы Администрации города Азова.

Глава города Азова издает постановления и распоряжения по иным вопросам, отнесенным к его компетенции настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами (пункт 8 статьи 54 Устава).

Согласно вышеуказанным Правилам орган местного самоуправления направляет в орган, осуществляющий полномочия собственника имущества, заявление о включении объектов в схему размещения с указанием нормативов и фактических показателей минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов на территории муниципального образования, цели использования объектов, включаемых в схему размещения, видов объектов, планируемых к включению в схему размещения, а также планируемые сроки размещения объектов (пункты 4 - 5 Правил).

В соответствии с пунктом 6.2 «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 8 декабря 2011 года № 742-ст, не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли в охранной зоне инженерных сетей.

В соответствии с положениями подпункта «в» пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, соблюдения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта возлагается на орган, принявший этот нормативный правовой акт.

Статьей 105 ЗК РФ предусмотрено установление зон с особыми условиями использования территорий.

К числу таких зон отнесены охранная зона объектов электроэнергетики (объектов электросетевого хозяйства и объектов по производству электрической энергии), охранная зона линий и сооружений связи и зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также устанавливаемые в случаях, предусмотренных Водным кодексом Российской Федерации, в отношении подземных водных объектов зоны специальной охраны.

Целью установления охранных зон является определение порядка пользования земельными участками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима (ограничивающего или запрещающего те виды деятельности, которые несовместимы с целями установления зон).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года № 160 утверждены Правила установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон (далее - Правила № 160).

Пунктом 5 Правил № 160 определено, что охранные зоны устанавливаются для всех объектов электросетевого хозяйства исходя из требований к границам установления охранных зон. В охранных зонах запрещается осуществлять любые действия, которые могут нарушить безопасную работу объектов электросетевого хозяйства, в том числе привести к их повреждению или уничтожению, и (или) повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан и имуществу физических или юридических лиц, а также повлечь нанесение экологического ущерба и возникновение пожаров.

Согласно Приложению к Правилам № 160 охранные зоны устанавливаются: вдоль подземных кабельных линий электропередачи - в виде части поверхности участка земли, расположенного под ней участка недр (на глубину, соответствующую глубине прокладки кабельных линий электропередачи), ограниченной параллельными вертикальными плоскостями, отстоящими по обе стороны линии электропередачи от крайних кабелей на расстоянии 1 метра (при прохождении кабельных линий напряжением до 1 киловольта в городах под тротуарами - на 0,6 метра в сторону зданий и сооружений и на 1 метр в сторону проезжей части улицы).

В силу подпункта «б» пункта 9 Правил № 160 в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт, помимо действий, предусмотренных пунктом 8 настоящих Правил, запрещается также складировать или размещать хранилища любых, в том числе горюче-смазочных, материалов.

Согласно пункту 6 Правил № 160 охранная зона считается установленной с даты внесения в документы государственного кадастрового учета сведений о ее границах.

Охранные зоны объектов электросетевого хозяйства, введенных в эксплуатацию до введения в действия Федерального закона от 21 июля 1997 года № 122-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации и Правил № 160, устанавливаются в силу закона.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 28 сентября 2017 года № 1915-О указано на то, что возможность ограничения использования земельных участков, расположенных в границах охранных зон, которые, в свою очередь, обеспечивают энергетическую и экологическую безопасность электрических, тепловых сетей, нефтепроводов, нефтепродуктопроводов и газопроводов, т.е. установление этих зон направлено не только на обеспечение сохранности указанных объектов при их эксплуатации, но и на предотвращение аварий, катастроф и иных возможных неблагоприятных последствий и тем самым на защиту жизни и здоровья граждан.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что Администрацией принято постановление от 16 октября 2015 года № 2027, которым утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова.

Постановлением Администрации от 29 марта 2024 года №234 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года № 2027», в схему включены нестационарные торговые объекты по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал» № 603, 604, 605, 606.

30 сентября 2024 года постановлением Администрации №812 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года №2027», в схему включены нестационарные торговые объекты по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал» № 618, 619, 620, 621, 622, 623, 624.

Указанные выше нормативные правовые акты официально опубликованы в газете «Азов официальный», а также размещены на официальном сайте Администрации г. Азова.

Оспариваемое административным истцом постановление является нормативным правовым актом, затрагивающим права неопределенного круга лиц.

Из материалов дела следует и установлено судом первой инстанции, что в марте 2024 года в Департамент поступили четыре заявления от ООО «Югактив» о рассмотрении вопросов размещения нестационарных торговых объектов по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал».

20 марта 2024 года Департаментом направлены в адрес главного архитектора г. Азова письма за исх. №№50/14-11.01/560, 50/14-11.01/559, 50/14-11.01/561, 50/14-11.01/558 о рассмотрении заявлений ООО «Югактив» и даче заключения о возможности размещения НТО – торговых павильонов по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал».

29 марта 2024 года главным архитектором г. Азова даны ответы за исх. №№50/07.01-10/778, 50/07.01-10/772, 50/07.01-10/773, 50/07.01-10/780, из которых следует, что размещение нестационарных торговых объектов по ул. Ленина в районе МП «Азовводоканал» в г. Азове в соответствии с предъявленными к заявлениям схемами границ, предполагаемых к использованию, согласованы с отделом по строительству и архитектуре администрации г. Азова.

Постановлением Администрации от 29 марта 2024 года №234 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года № 2027», в схему включены нестационарные торговые объекты по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал» №603, 604, 605, 606.

В апреле 2024 года ООО СК «ДОВЕРИЕ-ДЕНТ» обратилось к исполняющему обязанности главы Администрации с семью заявлениями о рассмотрении вопросов размещения нестационарных торговых объектов по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал».

6 июня 2024 года исполняющий обязанности главного архитектора г. Азова направлен ответ за исх. №50/07.01.-10/1385, согласно которому размещение нестационарных торговых объектов по ул. Ленина в районе МП «Азовводоканал» в г. Азове, в соответствии с предъявленными к заявлениям схемами границ, предполагаемых к использованию земельных участков, согласованы с отделом по строительству и архитектуре администрации г. Азова.

Постановлением Администрации от 30 сентября 2024 года №812 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года №2027», в схему включены нестационарные торговые объекты по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН.

Из материалов дела также следует, что спорные места размещения НТО расположены в границах охранных зон линий электропередачи: № КЛ-6 кВ Л2 ф21 от РП-2 до ТП-02, КЛ-6 кВ Л2 ф7 от РП-2 до ТП-02, что подтверждается информацией главного архитектора г. Азова от 20 мая 2025 года. Сведения об указанных зонах с особыми условиями использования территорий содержатся в Едином государственном реестре недвижимости, которые внесены реестровыми записями № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН

Согласно письмам филиала АО «Донэнерго» АМЭС от 14 марта 2024 года исх. № 01.09./749 и от 5 августа 2025 года исх. № 01.07./1534 на спорных земельных участках по адресу: <...> в районе МП «Азовводоканал» проходят кабельные линии 6 кВ принадлежащие АО «Донэнерго» АМЭС, на которые установлены охранные зоны. Кроме того, на спорных земельных участках проходят еще кабельные линии 6 кВ принадлежащие сторонним организациям, а именно: ООО «Азовская швейная фабрика № 13» и МП «Азовводоканал» (л.д.199-200, том 2).

Как установлено судом первой инстанции, что также не оспаривается лицами, участвующими в деле, спорные земельные участки находятся в охранной зоне кабельных линий электропередач, что запрещено «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 8 декабря 2011 года № 742-ст. и Правил № 160.

Из указанного следует, что размещение нестационарных торговых объектов № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН на земельных участках по адресу: г. АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства недопустимо.

Судебная коллегия полагает, что доводы заинтересованного лица ООО «Югактив» о том, что обществу выданы технические условия от 27 июня 2025 года № 01.90/1401 на вынос кабельных линий из зоны застройки, обоснованно признаны судом первой инстанции как не имеющие правового значения, поскольку указанные документы выданы по истечении года после внесения изменений в постановление Администрации от 16 октября 2015 года №2027 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова» и доказательств того, что работы по выносу кабельных линий выполнены, материалы дела не содержат.

Кроме того, из письма филиала АО «Донэнерго» АМЭС от 14 марта 2024 года № 01.09./749 следует, что в случае производственной необходимости связанной с эксплуатацией или ремонтом линий электропередач, в рассматриваемом случае кабельных линий, лицо, осуществившее размещение нестационарных торговых павильонов на спорном земельном участке, обязано в кратчайшие сроки обеспечить фактический доступ к линейным объектам сетевой организации.

Материалами дела также подтверждается, что общая площадь спорных нестационарных торговых объектов составляет 904 кв.м, а заинтересованным лицом ООО «Югактив» не обеспечен свободный доступ к линейным объектам сетевой организации для их эксплуатации и производства ремонтных работ.

На основании указанных выше обстоятельств, удовлетворяя заявленные прокурором требования, учитывая непредоставление администрацией доказательств обратного в силу части 2 статьи 62 КАС РФ, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что при включении в схему размещения нестационарных торговых объектов № НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН по адресу: АДРЕС ОБЕЗЛИЧЕН администрацией города Азова не учтены положения «ГОСТ Р 54608-2011. Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли», утвержденного и введенного в действие приказом Росстандарта от 8 декабря 2011 года № 742-ст и положения Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон.

Проверяя соблюдение администрацией процедуры вынесения и опубликования оспариваемого нормативного правового акта, суд апелляционной инстанции усматривает, что постановление Администрации от 16 октября 2015 года № 2027 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова» в редакциях постановления Администрации от 29 марта 2024 года № 234, постановления Администрации от 30 сентября 2024 года № 812, вынесено административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры его принятия и опубликования.

Также судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта в части включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Азов» мест размещения нестационарных торговых объектов №№ НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН положениям законодательства, имеющим большую юридическую силу, в связи со следующим.

Из материалов административного дела следует, что на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта кабельные линии объектов электросетевого хозяйства существовали на сформированных земельных участках для размещения НТО и сведения о границах зон линий электропередач внесены в ЕГРН.

При этом, материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается факт того, что спорные земельные участки находятся в охранной зоне кабельных линий электропередач, что не соответствует требованиям вышеприведенных норм законодательства.

Места расположения спорных НТО подтверждаются представленными в материалы дела графическими и иными материалами, схемами, и указанное расположение сторонами не оспаривается.

Таким образом, судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что включение спорных НТО в схему нарушает положения п. 9 Постановления Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 года N 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон», п. 6.2 ГОСТ Р 54608-2011 и п. 5.1.1 ГОСТ Р 50597-2017; ст. 21 Правил землепользования и застройки муниципального образования «город Азов», утвержденных решением Азовской городской Думы от 8 октября 2009 года № 336, указанные НТО размещены в охранной зоне инженерной инфраструктуры, в которой не предусматривается возможность размещения НТО.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции на основании исследования и оценки доказательств, имеющихся в материалах дела, пришел к правильному выводу о наличии правовых оснований для удовлетворения заявленных прокурором административных исковых требований, поскольку охранные зоны объектов электросетевого хозяйства установлены, в том числе, в целях защиты жизни и здоровья граждан, недопущения причинения вреда имуществу физических или юридических лиц.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 29 января 2015 года № 225-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Администрации города Иркутска на нарушение конституционных прав и свобод положением части 6 статьи 10 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» о том, что осуществление местной администрацией отнесенных уставом муниципального образования к ее ведению полномочий по решению вопросов местного значения должно обеспечивать реализацию интересов местного сообщества при решении вопросов местного значения, развитие муниципального образования, в том числе расширение сферы услуг, и не может носить произвольный характер.

Довод апелляционной жалобы ООО «Югактив» об отсутствии нарушения прав неопределенного круга лиц оспариваемым постановлением, основанный на том, что в настоящее время согласован проект и проводятся работы по переносу кабельных линий, не свидетельствуют о соблюдении прав неопределенного круга лиц при принятии норм действующего законодательства оспариваемых постановлений.

Доводы апелляционной жалобы Департамента о том, что оспариваемое постановление принято уполномоченным органом с соблюдением формы и вида, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты, с соблюдением установленной процедуры их принятия и введения в действие, соответствует нормам областного и федерального законодательства, судебной коллегией отклоняются как необоснованные, поскольку указанное не свидетельствует о незаконности принятого судебного акта, а данные обстоятельства проверены судами первой и апелляционной инстанций в силу обязательности требований КАС РФ применительно к настоящему спору.

Утверждение заявителя жалобы Департамента о том, что из письма филиала АО «Донэнерго» АМЭС от 14 марта 2024 года № 01.09/749 следует, что в случае производственной необходимости лицо, осуществившее размещение НТО, обязано в кратчайшие сроки обеспечить фактический доступ к линейным объектам сетевой организации, не свидетельствует о законности оспариваемого постановления, принятого с нарушением требований действующего законодательства, поскольку оно принято при отсутствии доказательств согласования мест размещения указанных выше нестационарных торговых объектов с АО «Донэнерго» АМЭС как с предприятием, в ведении которого находятся линии электропередачи.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы Департамента о том, что согласно составленному Межрегиональной оценочной компанией «Аркон» заключению по результатам исследования от 28 апреля 2025 года, НТО не является объектом, прочно связанным с землей, препятствия к обеспечению фактического доступа к линейным объектам сетевой организации отсутствуют, не свидетельствуют о законности оспариваемого постановления, поскольку на момент его принятия, а также принятия редакций к нему, отсутствовало письменное согласование с АО «Донэнерго» АМЭС на размещение указанных объектов, как и не свидетельствует об отсутствии необходимости получения соответствующего согласования по вопросу размещения указанных объектов на момент принятия оспариваемых постановлений.

Доводы ООО «Югактив», изложенные в апелляционной жалобе и дополнениях к ней о том, что судом первой инстанции нарушены нормы процессуального права, поскольку не привлечены в качестве заинтересованных лиц ООО «Азовская швейная фабрика», АО «Донэнерго» и МП «Азовводоканал», как лица, являющиеся собственниками кабельных линий 6 кВ, расположенных на спорных земельных участках, не свидетельствуют о незаконности принятого судебного акта, по следующим основаниям.

В силу положений ст. 47 КАС РФ под заинтересованным лицом понимается лицо, права и обязанности которого могут быть затронуты при разрешении административного дела.

Заинтересованные лица вправе до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела в суде первой инстанции, по собственной инициативе вступить в административное дело на стороне административного истца или административного ответчика, если этот судебный акт может повлиять на их права или обязанности по отношению к одной из сторон. Заинтересованные лица могут быть привлечены к участию в административном деле также по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по инициативе суда (часть 2 статьи 47 КАС РФ).

В соответствии с положениями части 4 статьи 47 КАС РФ о вступлении в административное дело заинтересованного лица либо о привлечении заинтересованного лица к участию в административном деле или об отказе в этом судом выносится определение.

Отклоняя указанные доводы, судебная коллегия учитывает, что сторонами спора в ходе рассмотрения дела судом первой инстанции не заявлялись ходатайства о привлечении ООО «Азовская швейная фабрика», АО «Донэнерго» и МП «Азовводоканал» в качестве заинтересованных лиц по настоящему делу. При этом судебная коллегия отмечает, что вопрос о привлечении к участию в деле является исключительной компетенцией суда первой инстанции. Сведений о нарушении оспариваемым судебным актом прав и законных интересов указанных лиц, сторонами не представлено, а утверждения о том, что в связи с отменой оспариваемых постановлений у данных организаций возможен ущерб или возникновение убытков, носят предположительный характер и доказательствами не подтверждены.

Доводы апелляционной жалобы ООО «Югактив» о том, что на момент обращения с административным иском прокурором был пропущен процессуальный срок обращения с указанными требованиями, ходатайств о восстановлении срока не заявлено, обстоятельств уважительности пропуска такого процессуального срока судом не установлено, основаны на ошибочном толковании процессуального законодательства и являются неверными, поскольку постановление оспаривается административным истцом в действующей редакции; оспариваемые постановления на момент обращения прокурора с административным иском в установленном законом порядке не отменены и являлись действующими, а в силу части 6 статьи 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

Кроме того, отклоняя доводы ООО «Югактив» о пропуске административным истцом процессуального срока на подачу административного иска судебная коллегия учитывает, что глава 21 КАС РФ не содержит указаний на сроки, в течение которых нормативные правовые акты могут быть оспорены, а положения ст. 219 КАС РФ к рассматриваемы правоотношениям применению не подлежат.

При таких обстоятельствах выводы суда первой инстанции о наличии по настоящему делу оснований для удовлетворения административного искового заявления являются обоснованными.

В целом, доводы апелляционных жалоб не содержат фактов, не проверенных и не учтенных судом первой инстанции при рассмотрении дела и имеющих юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияющих на обоснованность и законность судебного постановления, либо опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены законного и обоснованного решения суда.

Вместе с тем, судебная коллегия полагает необходимым отметить следующее.

Из материалов дела следует, что судом первой инстанции по результатам разрешения дела принято решение о признании недействительным оспариваемого постановления администрации г. Азова от 16 октября 2015 года № 2027. Однако главой 21 КАС РФ регламентируется порядок признания нормативного правового акта недействующим.

Кроме того, размещение указанных выше НТО произведено постановлением Администрации от 16 октября 2015 года № 2027 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова» в редакциях постановления Администрации от 29 марта 2024 года № 234, постановления Администрации от 30 сентября 2024 года № 812, однако резолютивная часть судебного решения на содержит указаний на данные редакции постановлений.

Как следует из разъяснений, данных в п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд, руководствуясь п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 4 ст. 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

В указанной связи, судебная коллегия приходит к выводу о том, что резолютивная часть решения суда первой инстанции подлежит приведению в соответствие с п. 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».

Согласно п. 1 ч. 2 ст. 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд принимает решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Поскольку признание отдельных положений оспариваемого нормативного правового акта с момента вступления в силу решения суда не достигнет цели восстановления нарушенных прав и законных интересов административного истца, предусмотренных ст. 3 КАС РФ, суд полагает необходимым признать нормативный правовой акт недействующим в части со дня его принятия.

В соответствии с требованиями п. 2 ч. 4 ст. 215 КАС РФ сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающем официальное опубликование нормативных правовых актов.

В остальной части, по указанным выше мотивам, решение Азовского районного суда Ростовской области от 9 октября 2025 года подлежит оставлению без изменения, а апелляционные жалобы Департамента имущественно-земельных отношений администрации г. Азова Ростовской области и ООО «Югактив» – без удовлетворения.

Руководствуясь ст.ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия по административным делам,

определила:

решение Азовского городского суда Ростовской области от 9 октября 2025 года изменить.

Изложить абзац второй резолютивной части решения Азовского городского суда Ростовской области от 9 октября 2025 года в следующей редакции: «Признать не действующим постановление Администрации г. Азова от 16 октября 2015 года № 2027 «Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории города Азова» в редакции постановления Администрации г. Азова от 29 марта 2024 года № 234 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года № 2027», в редакции постановления Администрации г. Азова от 30 сентября 2024 года № 812 «О внесении изменений в постановление Администрации города Азова от 16 октября 2015 года № 2027» в части включения в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования «Город Азов» мест размещения нестационарных торговых объектов №№ НОМЕР ОБЕЗЛИЧЕН, со дня вступления решения суда в законную силу».

В остальной части решение Азовского городского суда Ростовской области от 9 октября 2025 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Департамента имущественно-земельных отношений администрации г. Азова Ростовской области и ООО «Югактив» – без удовлетворения.

Сообщение о принятии Азовским городским судом Ростовской области 9 октября 2025 года решения по настоящему административному делу подлежит опубликованию Администрацией города Азова в официальном печатном издании органа местного самоуправления официальный вестник города Азова «Азов официальный» в течении одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: С.А. Васильев

Судьи: С.Ф. Медведев

А.П. Кулинич

Мотивированное апелляционное определение составлено 12 февраля 2026 года.