Решение № 3А-1136/2018 3А-12/2019 3А-12/2019(3А-1136/2018;)~М-1358/2018 М-1358/2018 от 19 февраля 2019 г. по делу № 3А-1136/2018

к делу № 3а-12/2019


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

«20» февраля 2019 года город Краснодар

Краснодарский краевой суд в составе:

председательствующего судьи: Бендюк А.К.

при секретаре судебного заседания: Покусаевой А.Ю.

с участием:

- прокурора: Стукова Д.Г.

- представителя административного ответчика Совета муниципального образования город-курорт Анапа и заинтересованного лица администрации муниципального образования г.-к. Анапа на основании доверенности < Ф.И.О. >5

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению < Ф.И.О. >1 к Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании нормативных правовых актов недействующими,

У С Т А Н О В И Л:

< Ф.И.О. >1 обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта недействующим.

Просила суд признать недействующим Генеральный план городского округа город-курорт Анапа, утвержденный Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от 22 декабря 2016 года <...> «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>», в части отнесения принадлежащего ей на праве собственности земельного участка по адресу <...> с кадастровым номером <...> к зоне существующих дорог и улиц.

Признать недействующим Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные решением Совета от <...><...> «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>» в части отнесения земельного участка по адресу <...> с кадастровым номером <...> к земельным участкам, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

В обоснование административных исковых требований указала, что в результате отнесения вышеуказанного земельного участка к зоне существующих дорог и улиц ей отказано в выдаче разрешения на реконструкцию расположенных на земельном участке объектов недвижимости, что нарушает ее права, как собственника земельного участка, на его использование, поэтому она обратилась в суд с данным иском.

В судебное заседание административный истец и его представитель не явились, о дате и времени судебного заседания извещены надлежащим образом. От представителя административного истца поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

Представитель административного ответчика Совета муниципального образования город-курорт Анапа и заинтересованного лица администрации муниципального образования г.-к. Анапа на основании доверенности < Ф.И.О. >5 просил в удовлетворении исковых требований отказать.

Прокурор < Ф.И.О. >6 в судебном заседании указал, что административные исковые требования подлежат удовлетворению, поскольку расположение земельного участка в разных территориальных зонах не предусмотрено законом.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив доводы административного иска и возражений, исследовав доказательства и материалы дела, принимая во внимание заключение прокурора, суд считает административное исковое заявление подлежащим удовлетворению по следующим основаниям.

Руководствуясь частью 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении настоящего административного дела, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном иске, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в полном объеме.

Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как видно из материалов дела, административный истец является собственником земельного участка, расположенного по адресу <...>, с кадастровым номером <...>

Административный истец указывает, что Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...> часть вышеуказанного земельного участка отнесена к зоне существующих дорог и улиц, часть – к зоне объектов санаторно-курортного назначения, что нарушает его права как собственника земельного участка, поскольку препятствует осуществлять на данном земельном участке реконструкцию объекта капитального строительства.

Проверяя полномочия Совета муниципального образования город-курорт Анапа на принятие оспариваемых нормативных правовых актов, а также соблюдение порядка публикации оспариваемых нормативных правовых актов, суд исходит из следующего.

Согласно части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов местного самоуправления поселений в области градостроительной деятельности относятся, в том числе, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений;

утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений;

утверждение правил землепользования и застройки поселений;

утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16, ч. 1 ст. 7 Федерального закона от <...> N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа, правил землепользования и застройки относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления городского округа принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, не должны противоречить нормам градостроительного законодательства.

В соответствии со статьей 24 Градостроительного кодекса РФ генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.

Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.

Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц.

При наличии на территориях поселения, городского округа объектов культурного наследия в процессе подготовки генеральных планов в обязательном порядке учитываются ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия, в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия и статьей 27 настоящего Кодекса.

Проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти (в ред. Федерального закона от <...> N 160-ФЗ)

Заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту генерального плана.

При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа.

Представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.

Согласно статье 31 Градостроительного кодекса РФ решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ.

Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее - комиссия), которая может выступать организатором общественных обсуждений или публичных слушаний при их проведении.

Глава местной администрации не позднее чем по истечении десяти дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, схемам территориального планирования субъекта Российской Федерации, схемам территориального планирования Российской Федерации, сведениям Единого государственного реестра недвижимости, сведениям, документам и материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.

По результатам указанной в части 9 настоящей статьи проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в части 9 настоящей статьи, в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через десять дней со дня получения такого проекта.

Общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта.

В случае подготовки изменений в правила землепользования и застройки в части внесения изменений в градостроительный регламент, установленный для конкретной территориальной зоны, общественные обсуждения или публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территориальной зоны, для которой установлен такой градостроительный регламент. В этих случаях срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний не может быть более чем один месяц.

Согласно ст. 25 Устава муниципального образования город-курорт Анапа органом, наделенным полномочиями по утверждению генерального плана муниципального образования город-курорт Анапа, Правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа является Совет муниципального образования город-курорт Анапа.

Таким образом, оспариваемые нормативно-правовые акты приняты органом местного самоуправления, имеющим полномочия на их принятие.

При этом, вступившим в законную силу решением Краснодарского краевого суда от <...>, принятым по административному исковому заявлению ООО <...> об оспаривании решений Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...> N 404 "Об утверждении генерального плана городского округа города-курорта Анапа" и от <...> N 424 "Об утверждении правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа" (в редакции решения Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...> N 198) установлено, что оспариваемые решения Совета муниципального образования являются нормативными правовыми актами, принятыми уполномоченным органом местного самоуправления с соблюдением порядка принятия и обнародованными надлежащим образом.

В силу требований части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства РФ данное решение является преюдициальным при рассмотрении настоящего иска.

С учетом изложенного процедура подготовки и утверждения Генерального плана и Правил землепользования и застройки выполнена в соответствии с градостроительным законодательством.

Вместе с тем, как указано в п. 35 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от <...> N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Суд полагает, что оспариваемые административным истцом положения Генерального плана не отвечают требованиям определенности.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Документами территориального планирования городских округов, согласно статьям 9,18 Градостроительного кодекса РФ, являются генеральные планы.

Генеральные планы городских округов содержат в себе карты функционального зонирования, которые в соответствии со статьями 1, 23 Градостроительного кодекса РФ определяют границы и функциональное назначение территории муниципального образования.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса РФ устойчивое развитие территорий - обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.

Таким образом, территориальное планирование предполагает сочетание частных и публичных интересов и необходимость учета развития территорий при осуществлении градостроительной деятельности.

Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в Постановлении от <...> N 13-П; определениях от <...> N 2153-О, от <...> N 671-О, от <...> N 1453-О и от <...> N 443-О, Земельный кодекс Российской Федерации в порядке реализации положений статьи 9 (часть 1) и статьи 36 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный принцип земельного законодательства призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды; этой же цели служат положения статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации, возлагающие на собственников земельных участков обязанность использовать их в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением.

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Установление функционального зонирования генеральным планом направлено на устойчивое развитие территории, соблюдение интересов жителей муниципального образования город-курорт Анапа.

Однако, судом установлено, что принадлежащий административному истцу на праве собственности земельный участок с кадастровым номером <...> в результате проведенного административным ответчиком функционального зонирования был отнесен одновременно к двум различным территориальным зонам.

Так, согласно карте функциональных зон <...> (л.д. 47, оборот), часть вышеуказанного земельного участка расположена в зоне санаторно-курортных учреждений, часть – в зоне основных дорог и улиц.

Согласно сведениям ИСОГД (л.д. 45) в соответствии с Правилами землепользования и застройки на часть земельного участка градостроительные регламенты не распространяются.

Деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель устанавливается исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства, является одним из основных принципов земельного законодательства. Собственники и иные владельцы земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (статьи 1, 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации).

Градостроительное зонирование территории регламентируется Градостроительным кодексом РФ, как указано выше, в пункте 7 статьи 1 данного кодекса содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса границы территориальных зон устанавливаются на карте градостроительного зонирования, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте. Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки, наряду с прочим, включают в себя положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами.

Порядок установления территориальных зон, их виды и состав регулируются нормами статей 34, 35 Градостроительного кодекса.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Из вышеизложенных правовых норм следует, что земельный участок может быть расположен в границах одной территориальной зоны, для которой градостроительным регламентом устанавливается вид разрешенного использования земельных участков. Размещение одного земельного участка в границах нескольких территориальных зон нормами Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ не предусмотрено.

При таких обстоятельствах, суд приходит к выводу о том, что Генеральный план городского округа город-курорт Анапа, утвержденный Решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...> «О внесении изменения в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>», Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные решением Совета от <...><...> «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>» в оспариваемой административным истцом части противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, что привело к нарушению прав, свобод и законных интересов административного истца.

В связи с вышеизложенным, административные исковые требования < Ф.И.О. >1 подлежат удовлетворению в полном объеме, а нормативные правовые акты признанию недействующими в оспариваемой части.

Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается, в том числе, решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

В соответствии с 38 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от <...> N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

Поскольку оспариваемый акт применялся, суд полагает необходимым признать его недействующим с момента вступления в силу настоящего решения.

Руководствуясь положениями части 4 статьи 216 административного судопроизводства РФ, суд считает необходимым обязать административного ответчика принять новый нормативный правовой акт, заменяющий Решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>.

При этом, в ходе судебного разбирательства не установлена правовая неурегулированность правоотношений, связанная с признанием оспариваемого нормативного правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки не действующим в части, поскольку после вступления настоящего решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки в отношении земельного участка административного истца будут действовать в предыдущей редакции, без учета изменений, внесенных в них решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>. В связи с вышеизложенным, суд не находит правовых оснований для применения положений части 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и обязания Совета муниципального образования г.-к. Анапа принять новый нормативный правовой акт о территориальном зонировании земельного участка, принадлежащего < Ф.И.О. >1

Руководствуясь статьями 175-180, 215-217 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

Р Е Ш И Л:

Административные исковые требования < Ф.И.О. >1 к Совету муниципального образования город-курорт Анапа о признании нормативных правовых актов недействующими - удовлетворить.

Признать недействующим со дня вступления настоящего решения суда в законную силу Решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...> «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>», в части отнесения принадлежащего < Ф.И.О. >1 на праве собственности земельного участка по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, <...> с кадастровым номером <...> к зоне существующих дорог и улиц.

Признать недействующими со дня вступления настоящего решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Анапа, утвержденные решением Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...> «О внесении изменений в решение Совета муниципального образования город-курорт Анапа от <...><...>» в части отнесения земельного участка по адресу: Российская Федерация, Краснодарский край, г.-к. Анапа, <...> с кадастровым номером <...> к земельным участкам, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

Обязать Совет муниципального образования г.-к. Анапа принять новый нормативный правовой акт, устанавливающий функциональное зонирование в отношении земельного участка по адресу: <...> с кадастровым номером <...>, в котором устранить допущенные нарушения законодательства в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением сроков.

Обязать Совет муниципального образования г.-к. Анапа опубликовать сообщение о принятии настоящего решения в течение 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании, в котором публикуются нормативно правовые акты Совета муниципального образования г.-к. Анапа, а также разместить на сайте Совета муниципального образования г.-к. Анапа в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Сообщить суду и < Ф.И.О. >1 в срок 30 дней со дня вступления решения суда в законную силу о его исполнении либо об уважительных причинах невозможности его исполнить в указанный срок.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Краснодарский краевой суд в течение месяца со дня принятия его в окончательной форме.

Решение суда в окончательной форме изготовлено февраля 2019 года.25

Судья: А.К. Бендюк

к делу № 3а-12/2019