Решение № 2А-2554/2020 2А-2554/2020~М-1990/2020 М-1990/2020 от 16 сентября 2020 г. по делу № 2А-2554/2020

Дело № 2а-2554/2020

УИД 76RS0014-01-2020-001990-87

Изготовлено 17.09.2020 г.


РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

город Ярославль

24 августа 2020 года

Кировский районный суд города Ярославля в составе:

председательствующего судьи Бабиковой И.Н.,

при секретаре Юрьевой О.Ю.,

с участием прокурора Алькаевой И.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области к мэрии города Ярославля об оспаривании нормативного правового акта в части,

У С Т А Н О В И Л :

14.04.2017 г. мэрией города Ярославля принято постановление № 549, которым утвержден «Порядок проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на территории города Ярославля» (далее-Порядок).

В соответствии с п.7.1 Порядка Организатор Конкурса в течение двух рабочих дней со дня размещения результатов Конкурса на официальном портале города Ярославля в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» направляет Договор победителю Конкурса или единственному участнику, если Конкурс признан несостоявшимся, а заявка единственного участника соответствует требованиям, установленным конкурсной документацией. Победитель Конкурса или единственный участник, если Конкурс признан несостоявшимся, а заявка единственного участника соответствует требованиям, установленным конкурсной документацией, в течение трех рабочих дней со дня получения Договора направляет подписанный Договор Организатору конкурса. Договор направляется любым способом, позволяющим подтвердить факт его получения.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области обратилось в суд с административным исковым заявлением к мэрии города Ярославля, просит признать недействующим положение п.7.1 Порядка в части установления 2-дневного срока на направление организатором торгов договора для его подписания победителю конкурса или единственному участнику и 3-дневного срока на направление победителем конкурса или единственным участником подписанного проекта договора, как несоответствующее статье 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», предусматривающей десятидневный срок для обжалования в антимонопольный орган действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, который исчисляется со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», со дня такого размещения. В административном иске указано, что исходя из системного толкования частей 4 и 5 статьи 18.1 Федерального закона «О защите конкуренции» решение о выдаче предписания в случае признания жалобы обоснованной антимонопольный орган может принять исключительно до заключения договора. Несмотря на возможность лица, чьи права нарушены, обратиться в суд за защитой своих гражданских прав, оно не может воспользоваться оперативным способом защиты, закрепленным в ст.18.1 Федерального закона «О защите конкуренции», в связи с невозможностью антимонопольного органа реализовать полномочия по контролю в данной сфере в полном объеме, что приводит к снижению эффективности защиты гражданских прав и непосредственно нарушает статью 45 Конституции РФ.

В судебном заседании представитель Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по доверенности ФИО1 административный иск поддержал.

Представитель мэрии города Ярославля по доверенности ФИО2 возражал против удовлетворения административного иска по основаниям, изложенным в письменных возражениях на иск.

Согласно возражениям мэрии города Ярославля постановление мэрии г.Ярославля от 14.04.2017 № 549 опубликовано в газете «Городские новости» (выпуск №28, от 15.04.2017 г.). Указанный Порядок утвержден в развитие пункта 2.1 Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 01.07.2010 № 435-п. С доводами административного истца мэрия города Ярославля не согласна. Постановление от 14.04.2017 №549 в оспариваемой части к административному истцу не применяются. Как следует из пункта 7.1 Порядка, указанное положение регулирует правоотношения между организатором конкурса и победителем конкурса и не может в отсутствие соответствующих полномочий регулировать контрольные полномочия УФАС по Ярославской области. Сам по себе десятидневный срок не регулирует порядок заключения договоров по результатам торгов и является пресекательным сроком, применяемым к заинтересованным лицам, которые, полагая нарушенными свои права и законные интересы такими торгами, вправе оспаривать их результаты в антимонопольном органе. Срок, предусмотренный Порядком, не ограничивает право заинтересованных лиц на обращение с соответствующим заявлением в антимонопольный орган. Установление для заключения договора сроков после проведения торгов, меньших чем 10 дней, никак не ограничивает деятельность антимонопольного органа в соответствующей сфере. Основные вопросы заключения договоров на торгах регулируются Гражданским кодексом РФ (статьи 447-449). Согласно п.1 ст.449 ГК РФ способом защиты права по результатам торгов является оспаривание таких торгов в судебном порядке. В соответствии с п.2 ст.449 ГК РФ признание торгов недействительными влечет недействительность договора и применение последствий, предусмотренных ст.167 ГК РФ. При этом в силу пункта 6 ст.448 ГК РФ если иное не установлено законом, лицо, выигравшее торги, и организатор торгов подписывают в день проведения аукциона или конкурса протокол о результатах торгов, который имеет силу договора. Фактически законом не установлено унифицированное ограничение по срокам заключения договоров по результатам торгов, и такие сроки должны быть специально оговорены в законе. При этом такое толкование, какое административный истец придает положению части 4 ст.18.1 Федерального закона «О защите конкуренции», не подразумевает установления срока для заключения договора соответствующей нормой. Таким образом, законодатель установил действенный механизм защиты нарушенных прав участников гражданского оборота проводимыми торгами. Считает, что оспариваемая норма вышестоящим нормативным актам не противоречит, прав и законных интересов административного истца не затрагивает.

Прокурор Алькаева И.В. дала заключение о несоответствии оспариваемых положений пункта 7.1 Порядка нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и о необходимости удовлетворить административный иск.

Выслушав стороны, заключение прокурора, суд находит административный иск Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области подлежащим удовлетворению.

Оспариваемое постановление мэрии города Ярославля относится к нормативным правовым актам, отвечает всем существенным признакам, характеризующим нормативный правовой акт – издано в установленном порядке органом местного самоуправления, содержит правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений (признаки нормативного акта перечислены в п.2 Постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»), опубликовано в установленном порядке в газете «Городские новости» выпуск №28 от 15.04.2017.

В силу ст.98 Устава города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета города Ярославля от 16.10.1995 № 42, мэрия города Ярославля, в том числе, осуществляет отдельные государственные полномочия, переданные органам городского самоуправления федеральными законами, законами Ярославской области.

Согласно п.15 ч.1 ст.16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее-Федеральный закон № 131-ФЗ) создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания относится к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

В соответствии с п.1 ч.1 ст.17 Федерального закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

На основании ч.2 ст.6 Федерального закона от 28.12.2009 № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» (далее -Федеральный закон № 381-ФЗ) органы местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности создают условия для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли.

Согласно ч.3 ст.6 Федерального закона № 381-ФЗ полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области регулирования торговой деятельности, установленные настоящим Федеральным законом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ.

Согласно ч.3 ст.3 Федерального закона № 381-ФЗ органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

В целях регулирования вопросов организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Ярославской области Правительством Ярославской области 01.07.2010 принято постановление «Об утверждении Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них».

Согласно п.2.1 утвержденного этим постановлением Правительства Ярославской области Порядка ярмарки организуются на земельных участках (в зданиях, строениях), которыми организатор ярмарки владеет на праве собственности или ином законном основании.

В случае организации ярмарки на земельных участках, находящихся в собственности Ярославской области, в муниципальной собственности, на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, организатором ярмарки, помимо случаев, предусмотренных абзацем первым настоящего пункта, могут выступать юридические лица и индивидуальные предприниматели, выбираемые в порядке, установленном органами местного самоуправления соответствующего муниципального образования Ярославской области, - для организации ярмарок на земельных участках, находящихся в муниципальной собственности, и на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.

Таким образом, вышеуказанный Порядок принят мэрий города Ярославля в пределах имеющихся у нее полномочий.

В силу ч.4 ст.7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.На основании абз.5 п.2.1 «Порядка организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них», утвержденном постановлением Правительства Ярославской области №435-п, при выборе юридических лиц и индивидуальных предпринимателей для организации ярмарок должны соблюдаться требования законодательства о защите конкуренции.

В части 1 ст.3 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее-Федеральный закон № 135-ФЗ) указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Частью 1 ст.17 Федерального закона № 135-ФЗ запрещены действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений.

Статьями 22 и 23 Федерального закона № 135-ФЗ на антимонопольный орган возложены обязанности по обеспечению государственного контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; по выявлению нарушений антимонопольного законодательства, принятию мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечению к ответственности за такие нарушения. В частности, одной из мер реагирования на выявленные нарушения является обязательное для исполнения предписание, выдаваемое организатору торгов, оператору электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи предписание о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации и проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

В силу ст.18.1 Федерального закона № 135-ФЗ обжалование действий (бездействия) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии в антимонопольный орган в порядке, установленном настоящей статьей, допускается не позднее десяти дней со дня подведения итогов торгов либо в случае, если предусмотрено размещение результатов торгов на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», со дня такого размещения, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В случае принятия жалобы к рассмотрению антимонопольный орган размещает в течение трех рабочих дней со дня ее поступления информацию о поступлении жалобы и ее содержании на официальном сайте торгов или на сайте антимонопольного органа, направляет заявителю, организатору торгов, оператору электронной площадки, в конкурсную или аукционную комиссию, уполномоченный орган и (или) организацию, осуществляющую эксплуатацию сетей, уведомление о поступлении жалобы и о приостановлении торгов до рассмотрения жалобы по существу (далее в настоящей статье - уведомление) –ч.11 ст.18.1 Федерального закона № 135-ФЗ.

Согласно ч.ч.18,19 ст.18.1 Федерального закона № 135-ФЗ со дня направления уведомления, предусмотренного ч.11 ст.18, торги приостанавливаются до рассмотрения жалобы на действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии по существу. В случае принятия жалобы к рассмотрению организатор торгов, которому направлено уведомление, не вправе заключать договор до принятия антимонопольным органом решения по жалобе.

На основании ч.20 ст.18.1 Федерального закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, нарушений порядка осуществления в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами градостроительных отношений, процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона.

Установление пунктом 7.1 Порядка 2-дневного срока на направление организатором торгов договора для его подписания победителю конкурса или единственному участнику и 3-дневного срока на направление победителем конкурса или единственным участником подписанного проекта договора, даже с учетом нормативного срока доставки почтовой корреспонденции, существенно ограничивает возможности заинтересованных лиц обжаловать действия (бездействие) организатора торгов в антимонопольный орган, с тем, чтобы у антимонопольного органа имелась возможность реализации предоставленных ему полномочий на направление уведомления о принятии жалобы и приостановления процедуры подписания договора с победителем торгов или с единственным участником.

Подача жалобы в установленный Федеральным законом № 135-ФЗ срок, но после заключения договора по результатам торгов, фактически лишает антимонопольный орган права использовать предоставленные ему федеральным законом полномочия по предотвращению заключения договора в случае нарушения организатором торгов требований антимонопольного законодательства и затрудняет восстановление нарушенных прав заявителя жалобы.

Также, согласно пунктам 3, 4 статьи 1 ГК РФ при установлении, осуществлении и защите гражданских прав и исполнении гражданских обязанностей участники гражданских правоотношений должны действовать добросовестно; никто не вправе извлекать преимущество из своего незаконного или недобросовестного поведения. Пунктом 4 ст.1 ГК РФ предусмотрен запрет извлечения преимущества из своего незаконного или недобросовестного поведения.

Добросовестность участников гражданских правоотношений и разумность их действий предполагаются, пока не доказано иное (п.5 ст.10 ГК РФ).

Сама по себе возможность оперативного оспаривания порядка проведения торгов и установления их результатов требует от добросовестных организатора торгов и победителя (единственного участника) ожидания истечения срока на обжалование, установленного ч.4 ст.18.1 Федерального закона № 135-ФЗ.

Установление в п.7.1 Порядка нормы, предполагающей заключение договора с победителем торгов до истечения 10-дневного срока обжалования действий (бездействия) организатора торгов, свидетельствует о создании условий для заведомо недобросовестного поведения, что противоречит ст.ст.1, 10 ГК РФ.

В силу приведенных положений ГК РФ принимаемые мэрией города Ярославля нормативные правовые акты должны способствовать добросовестному поведению участников гражданских правоотношений, исключать возможность недобросовестных действий. Поскольку оспариваемые положения пункта 7.1 Порядка создают условия для злоупотребления правом со стороны организатора торгов и победителя (единственного участника), они подлежат признанию недействующими.

В связи с изложенным доводы административного ответчика о том, что административный истец не является участником правоотношений, регулируемых пунктом 7.1 Порядка, что установленный Порядком срок прямо не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, а также о возможности судебной защиты нарушенных прав не могут быть приняты во внимание.

В соответствии с п.38 вышеназванного постановления Пленума ВС РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, руководствуясь пунктом 1 части 2, пунктом 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, признает этот нормативный правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Если нормативный правовой акт до принятия решения суда применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, суд может признать его не действующим полностью или в части со дня вступления решения в законную силу.

В дело представлены доказательства того, что в соответствии со сроками, предусмотренными оспариваемой нормой, мэрией города Ярославля заключен договор с АО «Центр» г.Ярославля на право организации универсальных ярмарок.

Поскольку на основании оспариваемой нормы были реализованы права АО «Центр», суд считает необходимым признать оспариваемую норму недействующей с момента вступления решения суда в законную силу.

На основании п.2 ч.4 ст.216 КАС РФ настоящее решение подлежит опубликованию в газете «Городские новости» в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Руководствуясь ст. 175,177 КАС РФ, суд

решил:

Административное исковое заявление Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области к мэрии города Ярославля удовлетворить.

Признать недействующим с момента вступления в законную силу настоящего решения пункт 7.1 «Порядка проведения конкурса на право заключения договора на организацию ярмарки на территории города Ярославля», утвержденного постановлениям мэрии города Ярославля от 14.04.2017 №549, в части установления 2-дневного срока на направление организатором торгов договора для его подписания победителю конкурса или единственному участнику и 3-дневного срока на направление победителем конкурса или единственным участником подписанного проекта договора.

Настоящее решение подлежит опубликованию в газете «Городские новости» в течение одного месяца со дня вступления его в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд в течение одного месяца с даты изготовления решения в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы через Кировский районный суд г.Ярославля.

Судья

И.Н.Бабикова