Решение № 12-29/2020 12-37/2020 от 5 мая 2020 г. по делу № 12-29/2020

12-29/2020

12-37/2020


РЕШЕНИЕ

пгт. Октябрьское 06 мая 2020 года

Судья Октябрьского районного суда Ханты-Мансийского автономного округа-Югры Тютюнник Н.Б.,

с участием: ФИО1

рассмотрев в открытом судебном заседании дела об административном правонарушении № 12-29/2020 и 12-37/2020 по жалобам ФИО1 на постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре № 186 (<данные изъяты>) от ДД.ММ.ГГГГ, которым заведующий финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района

ФИО1, ДД.ММ.ГГГГ рождения, уроженка <адрес>, проживающа по адресу: <адрес>

признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ и подвергнута административному наказанию в виде штрафа в размере 15 000 рублей

установил:

Постановлением заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре <данные изъяты> заведующий финансово-экономическим отделом Управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района ХМАО-Югры ФИО1 признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ и подвергнута наказанию в виде административного штрафа в размере 15 000 рублей.

Полагая указанное постановление незаконным, ФИО1 обратилась в Ханты-Мансийский районный суд ХМАО-Югры с жалобой на него, в которой просит вышеуказанное постановление отменить, производство по делу об административном правонарушении прекратить.

Указывает, что утверждение аукционной документации с ее стороны не привело к существенной угрозе охраняемым общественным интересам, какая-либо социальная опасность деяния отсутствует, а последствия правонарушения для населения Октябрьского района не наступили, в связи с чем, полагает, что правонарушение является малозначительным.

Ввиду отсутствия рынка жилья для выкупа в <адрес>, существования одного многоквартирного жилого дома и одного застройщика, соответствующего требованиям государственной программы, было выдано единственное разрешение на ввод в эксплуатацию жилого дома – застройщику ООО «<данные изъяты>» в отношении 36-и квартирного жилого дома <адрес>. Жилые дома, построенные другими застройщиками за данный период, на момент проведения аукциона, им не принадлежали.

Требования о дате ввода в эксплуатацию, перечисленные в аукционной документации были основаны на требованиях Постановления Правительства ХМАО-Югры от 09 октября 2013 г. № 408-п «О государственной программе ХМАО-Югры «Обеспечение доступным и комфортным жильем жителей ХМАО-Югры в 2018-2025 и на период до 2030 г.», в той части, что допускало в 2018 году приобретение жилых помещений в жилых домах, введенных в эксплуатацию в 2014-2015 гг.

Определением судьи Ханты-Мансийского районного суда ХМАО-Югры от 29 января 2020 года вышеуказанная жалоба передана для рассмотрения по подсудности в Октябрьский районный суд ХМАО-Югры (л.д. 48-49). При поступлении жалобы в Октябрьский районный суд ХМАО-Югры ей присвоен № 12-37/2020 (л.д. 25).

Одновременно с подачей жалобы в Ханты-Мансийский районный суд ХМАО-Югры, ФИО1 обратилась с такой же жалобой в Октябрьский районный суд ХМАО-Югры, доводы которой аналогичны по содержанию доводам, изложенным в жалобе, адресованной в Ханты-Мансийский районный суд ХМАО-Югры (л.д. 1-5, 27-29).

Тождественность доводов жалоб, оспариваемых одно и то же постановление административного органа, нахождение их в производстве одного и того же судьи послужили основанием для решения вопроса об объединении в одном производстве на стадии, предусмотренной ст. 30.4 КоАП РФ (л.д. 145-146).

ФИО1 в судебном заседании доводы, изложенные в жалобе, поддержала в полном объеме, по основаниям, изложенным также в письменных объяснениях по обстоятельствам вмененного правонарушения (л.д. 150-151).

Заместитель руководителя УФАС по ХМАО-Югре ФИО2, вынесший обжалуемое постановление, представитель административного органа в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом (л.д. 145-148), о причинах неявки не уведомили, их неявка в судебное заседание не является препятствием к рассмотрению настоящей жалобы в соответствии со ст. 30.6 КоАП РФ.

Выслушав в судебном заседании ФИО1, проверив материалы дела об административном правонарушении в полном объеме, как это предусмотрено ч.3 ст. 30.6 КоАП РФ, изучив доводы, изложенные в жалобе, судья приходит к выводу об отмене постановления административного органа по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте закупок, администрацией Октябрьского района размещено извещение № (идентификационный код закупки №) о проведении электронного аукциона на право заключения муниципального контракта на приобретение одной благоустроенной двухкомнатной квартиры в капитальном исполнении в многоквартирном жилом доме <адрес> не менее <данные изъяты> кв. м общей площади.

В соответствии с протоколом рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от ДД.ММ.ГГГГ аукцион признан несостоявшимся в связи с тем, что на участие в аукционе не подано ни одной заявки.

ДД.ММ.ГГГГ на официальном сайте закупок администрацией Октябрьского района размещено новое извещение № о проведении аукциона на приобретение одной благоустроенной двухкомнатной квартиры в капитальном исполнении в многоквартирном жилом доме <адрес>, не менее <данные изъяты> кв.м. общей площади.

Заказчиком закупки является комитет по управлению муниципальной собственностью администрации Октябрьского района, уполномоченным органом – администрация Октябрьского района (л.д. 56-57).

Техническим заданием, включенным в аукционную документацию, предусмотрено одно из требований, предъявляемых к дому, в котором приобретается жилое помещение - требование к сроку ввода дома в эксплуатацию не ранее ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 76).

По жалобе ООО «<данные изъяты>», Управлением Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре рассмотрено дело о нарушении администрацией Октябрьского района антимонопольного законодательства, по результатам которого ДД.ММ.ГГГГ (резолютивная часть оглашена 25.09.2019 г.) принято решение № о признании в действиях администрации Октябрьского района нарушение ч.1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции», выразившихся в установлении в аукционной документации требования к сроку ввода дома в эксплуатацию не ранее ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 81-90).

Это обстоятельство послужило основанием для возбуждения дела об административном правонарушении в отношении заведующего финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района ФИО1, утвердившей ДД.ММ.ГГГГ документацию об электронном аукционе № (л.д. 56).

ДД.ММ.ГГГГ начальником отдела правовой экспертизы и контроля органов власти УФАС по ХМАО-Югре в отношении заведующего финансово-экономическим отделом управления ЖКХ администрации Октябрьского района ФИО1 составлен протокол № об административном правонарушении. Действия ФИО1 квалифицированы по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ и в ее действиях при исполнении обязанности начальника управления экономического развития администрации Октябрьского района административный орган усмотрел нарушение ч.1 ст. 17 Закона о защите конкуренции, выразившейся в утверждении вышеуказанной аукционной документации (л.д. 119-123).

Этот протокол и иные собранные по делу доказательства, легли в основу выводов заместителя руководителя УФАС по ХМАО-Югре, который постановлением <данные изъяты> признал должностное лицо – заведующего финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района ФИО1 виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 14.9 КоАП и назначил ей наказание в виде штрафа в размере 15 000 рублей.

Указанные выводы сделаны должностным лицом административного органа преждевременно, поскольку при рассмотрении дела им не были выполнены предусмотренные статьей 26.11 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях требования о всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела, а также нарушены требования ст. 29.10 КоАП РФ, что в своей совокупности является существенным нарушением процессуальных требований, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и на основании пункта 4 части 1 статьи 30.7 КоАП РФ влечет отмену обжалуемого постановления по следующим основаниям.

В силу ч.2,3 ст. 1.5 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело.

В соответствии со статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений.

Согласно статье 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в числе иных обстоятельств по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также его виновность в совершении административного правонарушения.

Доказательствами по делу об административном правонарушении в соответствии со статьей 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях являются любые фактические данные, на основании которых устанавливаются наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

К числу доказательств по делу по административном правонарушении относится протокол об административном правонарушении.

Сведения, которые должны быть указаны в протоколе об административном правонарушении, предусмотрены частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 7 статьи 14.32 КоАП РФ.

Субъектом названного административного правонарушения являются должностные лица, в том числе должностные лица органов местного самоуправления, в обязанности которых входит обеспечение соблюдения антимонопольного законодательства.

Основанием для привлечения к административной ответственности должностного лица является совершение названным лицом административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей (часть 1 статьи 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

С учётом этой нормы в её системном единстве с требованиями статей 24.1, 26.1, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, постановление о назначении должностному лицу административного наказания должно содержать указание на то, какие именно служебные обязанности это лицо не исполнило либо исполнило ненадлежащим образом в связи с административным правонарушением.

При производстве по данному делу вышеперечисленные процессуальные требования административным органом не выполнены.

Как было указано ранее по тексту настоящего решения, в основу выводов должностного лица административного органа о наличии в действиях должностного лица администрации Октябрьского района ФИО1 состава административного правонарушения по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ положено решение Комиссии Управления №, которым был установлен факт нарушения антимонопольного законодательства администрацией Октябрьского района при проведении аукциона на приобретение одной благоустроенной двухкомнатной квартиры в капитальном исполнении. Согласно этому решению нарушение антимонопольного законодательства (ч.1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции») при размещении аукционной документации выразилось во включении требования ко сроку ввода жилого дома в эксплуатацию не ранее ДД.ММ.ГГГГ. ФИО1, утвердившая ДД.ММ.ГГГГ указанную документацию, привлечена по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ как должностное лицо – заведующая финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района, что следует из резолютивной части обжалуемого постановления (л.д. 141).

Вместе с тем в постановлении по делу об административном правонарушении не отражено, какие именно служебные обязанности, предусмотренные должностной инструкцией по занимаемой должности, либо иными регламентами (актами), были выполнены ФИО1 в период исполнения ей обязанностей названного должностного лица ненадлежащим образом в связи с вышеуказанными нарушениями, обнаруженными в ходе деятельности указанного органа местного самоуправления Октябрьского района.

В силу же ст. 26.1, ч.2 ст. 28.2 КоАП РФ эти обстоятельства подлежат выяснению при составлении протокола об административном правонарушении, который, применительно к данному составу в части описываемого события правонарушения, должен содержать в себе указание таких должностных обязанностей, невыполнение (либо ненадлежащее выполнение) которых со стороны привлекаемого к административной ответственности лица свидетельствует о наличии объективной стороны состава правонарушения.

Оснований для решения вопроса об их наличии при пересмотре постановления в порядке гл. 30 КоАП РФ, у судьи не имеется, поскольку такие признаки объективной стороны в описании события правонарушения могли быть установлены и подлежали обсуждению административным органом при досудебном производстве по делу в соответствии с требованиями ст. 26.1 КоАП РФ, их установление при пересмотре постановления приведет к изменению постановления, что в силу п.2 ч.1 ст. 30.7 КоАП РФ недопустимо, т.к. приведет к ухудшению положения ФИО1 в связи с увеличением объема объективной стороны и дополнением описания вмененного нарушения этому лицу новыми обстоятельствами.

Как было указано ранее – ФИО1 привлечена к ответственности по ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ по данному делу как должностное лицо – заведующий финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района.

При этом, мотивировочная часть обжалуемого постановления (абз. 6, л. 7) содержит в себе указание на то, что субъектом правонарушения является ФИО1, занимающая должность заместителя главы Октябрьского района по вопросам муниципальной собственности, недропользования, являясь также и председателем комитета по управлению муниципальной собственности администрации Октябрьского района (л.д. 140). Оснований для выводов о том, что заместителем руководителя УФАС по ХМАО-Югре была допущена описка, у судьи не имеется, с учетом того, что процессуальное решение, предусмотренное ст. 29.12.1 КоАП РФ, административным органом не принималось.

Одновременно с этим, протокол об административном правонарушении №, который был положен в основу обжалуемого постановления содержит указание на то обстоятельство, что ФИО1 при совершении правонарушения исполняла обязанности начальника Управления экономического развития администрации Октябрьского района (абз. 7-8, л. 3 протокола, л.д. 121).

Фактические обстоятельства по делу указывают на то, что документация об электронном аукционе № 608 утверждалась ФИО1 в период временного исполнения обязанностей начальника Управления экономического развития администрации Октябрьского района (л.д. 56), что следовало из распоряжения главы Октябрьского района <данные изъяты> (л.д. 96), однако по настоящему делу она привлекается как иное должностное лицо – заведующий финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района (л.д. 141). В то же время, ФИО1 в должности заведующего финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района документацию об электронном аукционе № не утверждала.

Таким образом, следует сделать вывод о том, что должностное лицо административного органа при рассмотрении дела об административном правонарушении не выполнило и требования 2.4, 24.1, 29.10 КоАП РФ, допустив противоречия относительно указания занимаемой ФИО1 должности.

Кроме того, ни постановление, ни протокол № не содержат какого-либо указания и ссылок на наличие должностной инструкции, возлагающей на начальника Управления экономического развития администрации Октябрьского района каких-либо обязанностей по утверждению документации в рамках ФЗ № 44-ФЗ. Должностная инструкция, утвержденная ДД.ММ.ГГГГ, с которой ФИО1 была ознакомлена, не позволяет прийти к иному выводу, поскольку предусматривает права и обязанности совершенно иного должностного лица – заведующего отделом экономического анализа, прогнозирования и обеспечения охраны труда Управления экономического развития, а не начальника Управления экономического развития администрации Октябрьского района (л.д. 98-107).

Объективное вменение в административных правоотношениях не допускается, на что неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации (Постановления от 27.05.2003 № 9-П, от 14.02.2013 № 4-П, от 31.05.2016 № 14-П, от 08.12.2017 № 39-П).

Так, согласно Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 31.05.2016 № 14-П основанием административной ответственности является наличие вины привлекаемого к ней лица. Иная интерпретация условий наступления административной ответственности, допускающая наложение административного наказания за действия (бездействие) при наличии лишь признаков объективной стороны состава административного правонарушения, противоречила бы вытекающему из статьи 49 Конституции Российской Федерации принципу виновной ответственности за такого рода деликты, приводила бы к объективному вменению и в конечном счете – в нарушение принципов юридического равенства и справедливости – к несоразмерному ограничению прав и свобод.

Пересмотр дела по жалобе должностного лица ФИО1 в порядке гл. 30 КоАП РФ показал, что при досудебном производстве по нему были установлены лишь формальные признаки объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В этой связи необходимо учесть, что должностное лицо административного органа связал действия ФИО1, выступающего в роли лица, утвердившей аукционную документацию, которые привели к нарушению ч.1 ст. 17 ФЗ «О защите конкуренции», однако не обсудил вопрос о том, имелась ли у данного лица возможность по соблюдению указанных требований антимонопольного законодательства. Формально указав, что ФИО1 являлась членом комиссии районной администрации, должностное лицо антимонопольного органа не дало никакой оценки относительно определения требований к дате ввода жилого дома в эксплуатацию исходя из государственной программы ХМАО-Югры «Обеспечение доступным и комфортным жильем жителей ХМАО-Югры в 2018-2025 и на период до 2030 года, утв. Постановлением Правительства ХМАО-Югры от 09.10.2013 г. и возможности (либо отсутствию таковой) по установлению иных требований относительно даты ввода в эксплуатацию жилого дома, с учетом источников финансирования закупки, что свидетельствует о том, что юрисдикционный орган не выполнил требования п.6 ч.1 ст. 29.10 КоАП РФ, исходя из которой постановление по делу об административном правонарушении должно быть мотивированным, что предполагает оценку и исследование всех доводов лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, и не допускает возможность произвольного отклонения объяснений данного лица (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 января 2009 года N 18-О-О).

Аналогичным образом, в нарушение вышеуказанных требований о мотивированности принятого постановления по делу об административном правонарушении, административный орган не дал никакой оценки и доводам ФИО3 относительно того обстоятельства, мог ли уполномоченный орган (и, как следствие ФИО3, действующая от его имени) повлиять на возможность установления в техническом задании тех или иных требований, которые могли привести к ограничению конкуренции и в каких именно действиях это выражалось с ее стороны как представителя уполномоченного органа, организующего закупку.

В силу ч.1.2 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, предусмотренным ст. 14.9 КоАП РФ, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, исходя из названных норм, решение антимонопольного органа является лишь поводом к возбуждению дела об административном правонарушении и не имеет преюдициального значения для дела об административном правонарушении в отношении должностного лица уполномоченного органа и не освобождает административный орган от обязанности установить наличие событие правонарушения и все элементы его состава.

В то же время, необходимо учитывать и их взаимосвязь, поскольку, в данном случае оно выступает одним из доказательств по делу и подлежит оценке наряду с иными доказательствами, имеющимися в материалах дела в соответствии с требованиями ст. 26.11 КоАП РФ.

При рассмотрении дела судьей установлено, что определением от 13 февраля 2020 г. к производству Арбитражного суда ХМАО-Югры принято заявление администрации Октябрьского района к Управлению Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре о признании недействительным решения УФАС по ХМАО-Югре от <данные изъяты> (л.д. 153-156), которым руководствовалось Управление, возбуждая в отношении ФИО1 дело об административном правонарушении №

Несмотря на то обстоятельство, что ФЗ «О защите конкуренции» не устанавливает, что датой вступления в силу решения антимонопольного органа является иная дата нежели дата принятия этого решения (то есть дата его изготовления в полном объеме), в данном случае - ДД.ММ.ГГГГ применительно к решению №, и то, что с момента изготовления решения антимонопольного органа в полном объеме антимонопольный орган вправе возбудить дело об административном правонарушении независимо от того, обжаловано ли соответствующее решение в судебном порядке, следует учесть, что дело № А75-2050/2020 по данному заявлению Арбитражным судом ХМАО-Югры до настоящего времени не рассмотрено, решение по нему не принято.

Вместе с тем, решение вопроса о законности решения антимонопольного органа помимо доказательственного значения, имеет существенное значение для рассматриваемого дела, поскольку в соответствии с частью 6 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьей 14.9 КоАП РФ, начинает исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения законодательства Российской Федерации.

Вышеуказанные по тексту решения нарушения при производстве по данному делу, допущенные административным органом носят существенный характер и могли повлиять на выводы, сделанные при рассмотрении дела о виновности ФИО1 в совершении вмененного правонарушения, которым судья лишен возможности дать оценку в порядке пересмотра постановления, как принятого с существенными процессуальными нарушениями, предусмотренными ст.ст. 2.4., 24.1, 29.10 КоАП РФ, в связи с чем, на основании п.4 ч.1 ст. 30.7 КоАП РФ постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре <данные изъяты> нельзя признать законным и обоснованным, оно подлежит отмене, а дело - возвращению на новое рассмотрение в административный орган, поскольку срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч.6 ст. 4.5 КоАП РФ, по настоящему делу не истек.

Руководствуясь ст.ст.30.6-30.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья

решил:

Постановление заместителя руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по ХМАО-Югре <данные изъяты> по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч.1 ст. 14.9 КоАП РФ в отношении заведующего финансово-экономическим отделом управления жилищно-коммунального хозяйства администрации Октябрьского района ФИО1 отменить, дело возвратить на новое рассмотрение в Управление Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу – Югре.

Жалобу ФИО1 удовлетворить частично.

Решение может быть обжаловано в суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в течение десяти суток со дня получения или вручения копии решения путем подачи жалобы в Суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры или в Октябрьский районный суд Ханты-Мансийского автономного округа-Югры.

Судья Н.Б. Тютюнник

= согласовано =

Судья ___________ Н.Б. Тютюнник